土地管理的制度化和績效

1、土地管理的制度化和績效摘 要：制度化是制度形成、制度認(rèn)同和制度踐行的連續(xù)過程。無論從制度成型化、制度認(rèn)同和執(zhí)行情況，還是從管理結(jié)果來看，我國當(dāng)前土地管理尚未達(dá)到高度制度化的程度。地方政府在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)下針對土地管理正式制度采取的各種高度同形化的非正式規(guī)則（制度），是影響土地管理制度化最直接的原因之一。地方政府非正式運(yùn)作的根源在于，現(xiàn)有的制度安排尚不適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型期外部利潤的變化，沒有建立各相關(guān)方合理的利益實(shí)現(xiàn)和調(diào)節(jié)機(jī)制。因此，若要提升國家的治理能力，必須深入研究影響治理過程和效果的組織性非正式制度及其根源，并完善體制機(jī)制，作出能夠平衡各方利益的、合理的制度安排。關(guān)鍵詞：土地管理;制度化;制度失衡

2、;組織的非正式制度制度化是制度形成、制度（價(jià)值）認(rèn)同和制度踐行的連續(xù)過程。而制度化的衡量，可以從制度成型化（或慣例化、成文化、法定化）、制度的認(rèn)同和執(zhí)行情況（價(jià)值認(rèn)同和遵循）、對反制度行為的處罰情況等三個(gè)方面展開。本文將依據(jù)制度化及其衡量標(biāo)準(zhǔn)，對我國土地管理制度化和績效進(jìn)行評價(jià)，并對“組織的非正式制度”帶來的土地管理非制度化和低效問題進(jìn)行分析，以期為了解轉(zhuǎn)型期國家治理制度化狀況、原因及國家制度建設(shè)的任務(wù)，提出有效的改進(jìn)路徑。一、中國土地管理制度化和績效狀況評價(jià)（一）制度化過程評價(jià)1.制度成型化雖然目前的土地管理制度體系為我國土地利用與管理提供了基本的秩序，但是，這一制度存在的問題也是十分明顯的

3、。一是制度不夠完善，突出表現(xiàn)在土地權(quán)利與義務(wù)的雙重缺失與失衡。農(nóng)村集體土地沒有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也沒有完整的財(cái)產(chǎn)義務(wù)，政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)，造成土地利用上的囚徒困境博弈（政府違規(guī)圈地、農(nóng)民違法用地、各地疏于保護(hù)耕地等）。二是一些制度的層級低，很多制度都是以政策文件形式表現(xiàn)出來，而不是更加成熟穩(wěn)定的法律法規(guī)。三是制度變動頻繁，太多受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。因此，雖然目前土地管理各項(xiàng)正式制度已逐步建立，但并沒有達(dá)到成熟完備的程度。2.制度認(rèn)同與執(zhí)行情況由于利益關(guān)系造成的動機(jī)結(jié)構(gòu)不同，不同層級政府對土地管理正式制度的態(tài)度是不一樣的，對有利于自身的制度，下級政府通常會充分利用，積極執(zhí)行;對于利益影響不明顯

4、的制度，下級政府會視情況選擇執(zhí)行;對自身利益不利的制度，地方政府則可能采取規(guī)避、變通甚至扭曲的態(tài)度。由于上級對下級有人事任免權(quán)，也就是 Huang Yasheng 所說的政治（組織）控制的權(quán)力，使得下級一般不會公然對抗上級的管理，但是，潛在的不認(rèn)同乃至扭曲制度則是普遍的。通俗地講，就是“上有政策，下有對策”或者“公開一套，背后一套”。在這不認(rèn)同乃至扭曲制度的過程中，地方政府逐漸形成一系列利用和扭曲正式制度的非正式規(guī)則。制度的不認(rèn)同、扭曲情況可以從土地違法案件數(shù)量的不斷增多反映出來。近年來，全國每年發(fā)現(xiàn)的土地違法案件都在十萬件以上。居高不下的土地糾紛和土地維權(quán)案件，也集中反映了土地政策執(zhí)行和具體

5、管理行為不被認(rèn)可的狀況。3.對反制度行為的處罰與大量違法違規(guī)用地行為相對應(yīng)的是違法違規(guī)的成本低。絕大多數(shù)違法違規(guī)行為未被嚴(yán)肅處理，也反映了土地管理制度化程度較低的狀況。在土地違法行為處罰中，由于數(shù)量大，出現(xiàn)法不責(zé)眾的現(xiàn)象，監(jiān)管部門往往進(jìn)行選擇性懲罰，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是懲罰的比例低，只有一少部分反制度行為會受到處罰;二是處罰的程度輕，很多反制度行為一般不會受到太嚴(yán)厲的處罰，多數(shù)只是收回土地或者罰款了事;三是地方政府對一些土地違法行為采取保護(hù)態(tài)度，只有在中央或上級部門高度重視的情況下，才會象征性地處理幾個(gè)典型。上述土地管理中執(zhí)法不嚴(yán)的情況，導(dǎo)致用地者抱著法不責(zé)眾的心理，與土地管理者展開博

6、弈，直接影響了正式制度的執(zhí)行。（二）制度績效評價(jià)不可否認(rèn)，現(xiàn)有土地管理制度對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障國家土地利用秩序功不可沒，但是，土地管理主要目標(biāo)未能如期實(shí)現(xiàn)也是不可否認(rèn)的事實(shí)。我們可以具體從耕地保護(hù)、房地產(chǎn)調(diào)控、土地出讓市場化狀況、違法建筑管制等土地管理主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行分析。1.耕地保護(hù)總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況保護(hù)耕地是土地管理制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)，自1986年制定土地利用總體規(guī)劃以來，國家制定了多項(xiàng)耕地保護(hù)、控制建設(shè)占用耕地及補(bǔ)充耕地目標(biāo)，但大都沒有如期實(shí)現(xiàn)，如全國土地利用總體規(guī)劃綱要（19972010年）確定的2000年、2010年的耕地保有量分別為19.40億畝、19.20億畝，但2000年全國耕地的實(shí)際保有量為19.24億畝，到2005年，這一數(shù)字就銳減為18.3億畝。2.房地產(chǎn)市場調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況自2002年中國樓市升溫至今，商品房價(jià)格總體上一直處于上漲之中。2010年4月起，中央政府出臺了被稱為史上最嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控措施，但房價(jià)仍然在高位徘徊，效果有限。3.土地市場化供