對(duì)農(nóng)村集體土地征用現(xiàn)狀的反思

1、引 言 截止 2003 年 2 月底 ， 國(guó)土資源部清查各類開發(fā)區(qū)6015 個(gè)， 這些開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.54 萬(wàn)平方公里 ，大大超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量 。據(jù)十個(gè)省 （市區(qū) ）的統(tǒng)計(jì) ，在 458.1 萬(wàn)畝 園區(qū)實(shí)際用地中 ， 未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地占 68.7% . 即在整頓的開發(fā)區(qū)的面積大于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用 地的總量 ， 在實(shí)際園區(qū)用地中又有近七成的用地屬于違法占地。 這一現(xiàn)狀一方面造成了土地資源的無(wú)序利用和土地收益的大量流失 ， 另一方面 ，失地農(nóng)民生活無(wú)著 ，引發(fā)了很多的社會(huì)問題 。筆者試圖從 我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā) ， 圍繞著農(nóng)村土地的征用范圍 、征用程序 、征地用途 、征地補(bǔ)償

2、 、 救 濟(jì)途徑等環(huán)節(jié)入手 ， 反思在這些方面存在的問題 ，歸結(jié)原因 ，對(duì)相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議 。 一 、 在農(nóng)村土地征用過程中存在的問題我國(guó)土地的所有形式就是兩種 ，一是土地的國(guó)家所有制 ，二是土地的農(nóng)村集體所有制 。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移， 它是國(guó)家為了公共利益的需要 ，依照法律的規(guī)定 ，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后， 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有 。 就是這看似簡(jiǎn)單的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移 ，實(shí)踐中卻存在著大 量的問題 。 （一）“公共利益 ”概念的界定模糊 中華人民共和國(guó)土地管理法 第二條第四 款規(guī)定 ： “國(guó)家為了公共利益

3、的需要 ，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用 ”。但對(duì)于 “公共利益 ”的 解釋模糊不清 ， 大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為 ，公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益 。但同時(shí)要排除 的二種錯(cuò)誤傾向 ：一是公共利益必須是與全體人員都直接相關(guān)的 ，不與全體人員直接有關(guān) ， 就不應(yīng)允 許征地 ；二是以 “不特定多數(shù)人 ”為幌子 ，將商業(yè)目的用地納入征用范圍 。 實(shí)際上 ，近兩年來 “大學(xué) 城”、“高爾夫 ”等一些大型征地項(xiàng)目風(fēng)起云涌 ， 帶有營(yíng)利色彩的基礎(chǔ)設(shè)施 、教育和醫(yī)療等公共事業(yè)項(xiàng) 目也越來越多 。 （ 二）對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕目前已查處的大量違法批地占地案件往往是未批先征 ，未批先用 ，事后再補(bǔ)

4、辦手續(xù) 。即使被查處了 ，也常以 “生米煮成熟飯 ”為由 ，再補(bǔ) 辦手續(xù) ，做善后工作 ，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的 “合法化 ”。 今年以來 ， 全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件 4.69 萬(wàn)件，結(jié)案 2.78 萬(wàn)件 。然而 ，只有 193 人受到行政處分 ，62 名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān) 16 人被追究刑事責(zé)任 ，受處罰率僅為千分之幾 。既破壞了司法的權(quán)威性 ，也沒有使違法者受到震懾 （ 三 ） 征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明 ：如果征地成本為 100 ，被征土地收益分配格局大致是 - 地方政府占二至三成 ， 企業(yè)占四至五成 ，村級(jí)組織近三成 ，農(nóng)民僅占 5%至 10% . 據(jù)

5、經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)報(bào)道 ， 距湖南省會(huì)長(zhǎng)沙市僅 8 公里的長(zhǎng)沙縣星沙鎮(zhèn) ，是長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)開發(fā) 區(qū)（國(guó)家級(jí)）所在地 ， “財(cái)富世界 500 強(qiáng)”企業(yè)中有 5 家落戶在此 ?！昂辖?jīng)濟(jì)看長(zhǎng)沙 ，長(zhǎng)沙經(jīng) 濟(jì)看星沙 ”， 這是湖南省當(dāng)?shù)噩F(xiàn)在流行的一種說法 。長(zhǎng)沙縣政府在 1992 年至 2002 年期間采取 “化 整為零 ”的方式違規(guī)征用 1 個(gè)鄉(xiāng) 7 個(gè)村約 84 個(gè)組的 17278.675 畝土地 （ 其中 5152.693 畝為一類 稻田），并故意混淆土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的區(qū)別 ，至今拖欠 1633 戶 6244 名農(nóng)民土地征用補(bǔ)償 費(fèi)約 1.4 億元 ， 導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民陷入失地又失業(yè)的境地 ，生活極度困

6、難 。 在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用 后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi) ： 土地補(bǔ)償費(fèi) 、安置補(bǔ)助費(fèi) 、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi) 。前兩種費(fèi)用是 歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的 ，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。 國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后 ， 受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織 ， 而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w， 只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償 ， 失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)， 而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份 ， 成了多余的勞動(dòng)力 。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活 ， 由此引發(fā)糾紛和爭(zhēng)端就不可避免了 。 二、農(nóng)村土 地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因 在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的 ， 主要有

7、以下 幾方面的原因 ： （一） 為局部利益故意模糊 “公共利益 ”的概念 我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施 和公益事業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益 ， 但不得不對(duì)征用中 “公共利益 ”的界定 、征地適用的 范圍 、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑 。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移 ，產(chǎn)生了明顯 的不公平 ：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地 ， 又以拍賣 、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商 。把這 一行為認(rèn)定為了 “公共利益 ”， 顯然是沒有說服力的 。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害 ，另一方面 ， 被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率 。 （ 二） 農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用 農(nóng)村 土地的征用

8、主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地 ，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地 。 對(duì)農(nóng)村 土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益 。 有的地方政府打著 “公共利益 ” 幌子 ，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地 ，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng) 合同，強(qiáng)行征用農(nóng)民承包的土地 。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用 ，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體 - “失地 農(nóng)民 ”，他們喪失了賴以生存的土地 ，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償 ，尋求不到新的生存出口 ，于是，他們不斷地上訪 、 告狀 ，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素三 ） 征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制 ， 致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重 土地管理法 第四十五條

9、第三款規(guī)定 ： “征用農(nóng)用地的 ，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的 規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批 。 其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的 ，同時(shí)辦理征地審批手續(xù) ，不再另 行辦理征地審批 ；經(jīng)省、自治區(qū) 、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的 ，同時(shí)辦理征 地審批手續(xù) ，不再另行辦理征地審批 ，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的 ， 應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征 地審批 。 ”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序 ，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序 進(jìn)行 。我國(guó)的廣大農(nóng)村中 ，縣、 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力 ，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村 集體所有 ，但縣 、鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代

10、表 ， 同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者 。 在 涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府 ，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制 ，很多時(shí)候便會(huì) 出現(xiàn)政府擅自占用土地 、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批 ， 或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象 。 由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低 ， 很多土地在被征用后由于種種原因被閑置， 造成了大量土地資源的浪費(fèi) ， 致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重 . （ 四）土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的 主要原因首先 ，行政補(bǔ)償法律體系不健全 。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要 ，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用 ，但未規(guī)定應(yīng)給予響應(yīng)的補(bǔ)償 。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)

11、范對(duì)于補(bǔ)償制 度的規(guī)定也不完備 。如環(huán)境法 、 水法、 草原法 中只有各種禁止性 、限制性的規(guī)定 ，但卻 未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定 。其次 ，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理 、不科學(xué) ，在實(shí)踐中的可操作性較差 。 土地管理法 第 47 條規(guī)定 ： 征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至 十倍 ， 對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍， 兩者相加不超過三十倍 。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑 。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì) ，近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá) 9100 多億元 。 這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢 ？從 審計(jì)調(diào)查報(bào)告 所列數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn) ，長(zhǎng)沙縣政府 此次

12、征地總投入的費(fèi)用為 14596.34萬(wàn)元 ，拆遷征地面積 13632.25 畝， 征地每畝平均只花費(fèi)1.07 萬(wàn)元 ，而在賣給投資商時(shí)即使以每畝 8 萬(wàn)元的最低價(jià)賣出 ， 長(zhǎng)沙縣政府也可從中至少獲利 9.44 億元。事實(shí)上 ，1995 年以后 ，政府儲(chǔ)備的土地賣出的價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于每畝 8 萬(wàn)元 。一些了解財(cái)'的一條捷徑五）欠缺合理的司法救濟(jì)途徑 ， 土地糾紛不能得到很好的解決和處理筆者曾看到過一起 “自貢土地征用 ”案件 ：1997 年自貢市政府成立了 “自貢高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理 委員會(huì) ”（簡(jiǎn)稱“管委會(huì) ”）， 并于 1994 年下發(fā)文件規(guī)定自貢市內(nèi)劃出 19 平方公里的土地 ，由

13、市管 委會(huì)實(shí)行 “統(tǒng)一征地管理 ”。 1998 年 7 月，自貢市政府授權(quán)管委會(huì)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居民房屋進(jìn)行 拆遷 ，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻相當(dāng)?shù)?，拆遷戶不滿遂于 2000 年 4 月 5 日以不滿拆遷補(bǔ)償安置為由向自貢市 中院提起訴訟 ， 法院認(rèn)為該案屬抽象具體行政行為 ，故判決不予受理 。原告不服 ，上訴至四川省高級(jí) 人民法院 ，但仍未獲受理 。2002 年， 被征地人聯(lián)名向建設(shè)部申請(qǐng)行政復(fù)議 ， 但卻一直未獲答復(fù) ， 2002 年 6 月 6 日，被征地人向北京市第一中級(jí)人民法院以建設(shè)部行政不作為為由提起訴訟 ， 建設(shè)部 6 月 13 日通知復(fù)議申請(qǐng)已受理 ， 但此時(shí)卻已經(jīng)超過法定期限 60 天， 6 月 19 日，北京市一中院以 建設(shè)部已經(jīng)受理為由作出不予受理的決定 ，同年 9 月 14 日， 北京市高院駁回上訴 ，維持一中院的不 予受理決定 。 通過該案我們不僅看到了農(nóng)民對(duì)維護(hù)自己合法權(quán)益的執(zhí)著， 也看到了司法保障在農(nóng)村土地征用問題上的無(wú)力 。近幾年 ，人民法院受理涉及農(nóng)村土地征用的案件的數(shù)量呈遞增的趨勢(shì)， 但在案件審理的過程中 ， 法院常常受到來自于地方保護(hù)主義的壓力 ，加之該類案件缺乏