論行政規(guī)范行為的司法適用力

1、論行政規(guī)范行為的司法適用力        內(nèi)容摘要：行政規(guī)范行為的司法適用力是行政規(guī)范行為效力的一種形式。行政權(quán)與司法權(quán)的相互關(guān)系在規(guī)范行政行為的效力上體現(xiàn)為行政立法的司法適用力與行政立法的司法審查。關(guān)鍵詞：行政規(guī)范行為適用力行政權(quán)司法權(quán)司法審查司法適用力即國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件對司法機(jī)關(guān)的拘束力，是規(guī)范性文件法律效力的一種形式。它體現(xiàn)了國家法律創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的法律關(guān)系，與一國特定的憲政體制相適應(yīng)。司法適用力體現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)對法律創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)意志的確認(rèn)和遵從及國家立法權(quán)及行政立法權(quán)對司法權(quán)的制約力，與立法權(quán)的司法審

2、查形成既相互沖突又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。然而這一基本理論問題目前還未得到法學(xué)界的普遍關(guān)注。特別是行政規(guī)范的司法適用力問題。由于行政規(guī)范的主體的多元性及效力的多層次性，行政規(guī)范的司法適用力較為復(fù)雜，在各種不同效力等級的行政規(guī)范適用力的問題上，我國目前既無憲法和法律依據(jù)，也缺乏理論上的深入研究。行政規(guī)范行為是國家行政機(jī)關(guān)實施的普適性的行政行為，其結(jié)果是具有普遍效力和往后效力的規(guī)范性文件的形成，表現(xiàn)為行政法規(guī)、行政規(guī)章及行政規(guī)定等。在國家初始權(quán)力劃分及配置中，議會作為代議機(jī)關(guān)應(yīng)履行國家的立法權(quán)，以至尊的地位體現(xiàn)民意的要求；而行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)一樣，不能直接表達(dá)民意，只是適法機(jī)關(guān)，即執(zhí)行議會立法或依據(jù)議會立

3、法來裁斷爭訟。然而，由于行政領(lǐng)域的擴(kuò)展及專業(yè)分工的日益細(xì)密，使得專職議員們無以應(yīng)對，行政事務(wù)復(fù)雜性、易變性與立法機(jī)關(guān)行為能力的有限性的矛盾令世界各國不得不接受一個事實：議會作為唯一的立法機(jī)關(guān)只是一種理性的但不切實際的制度設(shè)計；行政機(jī)關(guān)必然以執(zhí)法者的身份同時行使立法權(quán)（或稱準(zhǔn)立法權(quán)），這是力主限制行政權(quán)的人所不愿看到的。議會立法具有司法適用力，即法院應(yīng)當(dāng)據(jù)之作為審理、裁判案件的依據(jù)。這一原則無論是在代議制的資本主義國家，還是在民主集中制的社會主義國家都是無庸置疑的。然而，行政規(guī)范行為具不具有司法適用力呢，從本質(zhì)上看，行政規(guī)范行為是行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的行使，是行政機(jī)關(guān)基于授權(quán)或委任而行使的立法權(quán)，屬

4、于準(zhǔn)立法權(quán)；從約束的對象上看，行政規(guī)范的空間上的普遍效力及時間上的持續(xù)效力主要拘束的是行政立法者自身及行政相對方，而非司法機(jī)關(guān)。行政規(guī)范行為的普遍適用及反復(fù)適用的特性是行政管理的及效益原則的必然要求，是具體行政行為實施的根據(jù)及效力的淵源，其效力的指向并非是司法機(jī)關(guān)。在西方資本主義國家，對于行政機(jī)關(guān)的立法行為是否可以構(gòu)成對司法機(jī)關(guān)的約束力這一問題的認(rèn)識也不一致。美國是一個奉行三權(quán)分立的國家，從司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系來看，行政權(quán)與司法權(quán)是分立與制衡的關(guān)系，兩者應(yīng)相互監(jiān)督和制約，但并無從屬關(guān)系或服從的義務(wù)。但到了本世紀(jì)，特別是羅斯福新政以后，法院改變了態(tài)度，承認(rèn)了規(guī)章的法律效力。通過一個判例，

5、最高法院認(rèn)為，州的規(guī)章具有與法相同的法律效力。美國行政法學(xué)家施瓦茨指出：“從質(zhì)上說，州的規(guī)章具有與法相同的法律效力。它們有和法律同樣的制裁措施作后盾，特別是它們具有用以強(qiáng)制服從法律的刑事制裁措施。行政立法也許僅僅是準(zhǔn)立法或從屬立法，因為它的條文必須服從于立法機(jī)關(guān)的立法，但這并不能改變行政立法的效用與法律本身相當(dāng)?shù)氖聦??！逼渌鞣絿乙财毡榇_認(rèn)了行政規(guī)范行為的法律效力及其司法適用力。英國早在16世紀(jì)就有議會在特定領(lǐng)域內(nèi)授予下級機(jī)關(guān)立法任務(wù)的事實。目前，英國的委任立法被認(rèn)為是與法律具有同等效力的法規(guī)。在法國，受其國內(nèi)激烈的政治斗爭中各種不同政治勢力的影響，國會與政府也經(jīng)歷了長時期的權(quán)力的較量。從而

6、形成了法國以條例為原則、以法律為例外的獨(dú)具特色的行政法體系。行政立法效力產(chǎn)生的原因可歸結(jié)為：通過國會授權(quán)產(chǎn)生了其合法性的基礎(chǔ)，從而取得了同被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法律相同的法律效力，無論行政機(jī)關(guān)取得立法權(quán)的理由是議會的委任還是授權(quán)，都可以看作是作為國家代議機(jī)關(guān)的國家意志表達(dá)權(quán)部分的分屬，是國家權(quán)力在不同國家機(jī)關(guān)之間的重新配置。行政機(jī)關(guān)既已取得立法權(quán)，就分享了表達(dá)國家意志的資格和權(quán)能。這一權(quán)力及其行使的結(jié)果就不應(yīng)因為主體法律地位而被漠視。因為行政機(jī)關(guān)是代表國家行使立法權(quán)，就應(yīng)該贏得其他主體的認(rèn)同和尊重，即使是司法機(jī)關(guān)也不例外。當(dāng)然，行政立法獲得司法適用力的前提是其必須在憲法及法律的授權(quán)范圍內(nèi)，甚至必須有

7、明示的法律依據(jù)。在法國，行政機(jī)關(guān)可以制定執(zhí)行性的行政條例、自主性的行政條例。執(zhí)行性的行政條例的制定首先受法律的限制，不能與法律相抵觸；而自主性的行政條例所規(guī)定的事項是法律以外的事項，其法律效力不由法律規(guī)定，只受制于憲法，但受法的一般原則的限制。德國的委任立法不能直接根據(jù)憲法，必須有具體法律的明確授權(quán)。而根據(jù)我國憲法、立法法的規(guī)定，我國的行政法規(guī)、行政規(guī)章不得與憲法、法律相抵觸，否則無效。行政法規(guī)和行政規(guī)章的制定，也需要以法律授權(quán)為基礎(chǔ)?？梢姡姓⒎?quán)的行使并不能超出法律的控制，需以立法機(jī)關(guān)事先設(shè)定的目的、范圍、程序進(jìn)行，這是行政規(guī)范行為司法適用力產(chǎn)生的前提。1   

8、60;     此外，從實證的角度，行政立法雖然與議會立法的主體不同，但其作為國家意志的本質(zhì)屬性和外在特征是一致的。由于在行政領(lǐng)域內(nèi)議會立法的萎縮及行政立法的主導(dǎo)地位，司法機(jī)關(guān)在處理大量行政爭議時不可能避開行政立法而只適用的規(guī)定，盡管司法機(jī)關(guān)沒有認(rèn)同和適用行政規(guī)范行為的法定義務(wù)，但出于實際需要，司法機(jī)關(guān)不能不接受行政權(quán)擴(kuò)張的現(xiàn)實，受行政立法權(quán)的制約，從而使行政立法的司法適用力獲得了存在的合理性。然而，由于行政規(guī)范行為主體的多元性及其形式的多樣性，行政規(guī)范行為的司法適用力也存在著差異性。美國的行政規(guī)章，根據(jù)其內(nèi)容可分為立法性規(guī)章和解釋性規(guī)章兩大類

9、，立法性規(guī)章是對涉及相對方實體權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)，而解釋性規(guī)章只是為執(zhí)行法律對相應(yīng)內(nèi)容所作的說明和解釋。立法性規(guī)章具有法律效力，包括對相對人的強(qiáng)制執(zhí)行力以及對法院的適用力。而對解釋性規(guī)章是否具有法律效力存在著爭議，有人認(rèn)為解釋性規(guī)章不具有法律效力，因為解釋性規(guī)章只代表行政機(jī)關(guān)對法律的認(rèn)識，其本身并不影響人們的權(quán)利和義務(wù)。法院和訴訟當(dāng)事人可以適當(dāng)?shù)匾越忉屝砸?guī)章作指南，但對法院并無必須遵循的約束力。法國行政機(jī)關(guān)可以制定四種內(nèi)容不同的條例：執(zhí)行條例、自主條例、法令條例和緊急情況條例。各種條例由于制定的主體的不同法律效力也不同，上下級行政主體地位的等級決定了它們所制定的條例效力上的差異，因而對法院適用的約

10、束力也不同。我國的行政法規(guī)、行政規(guī)章及行政規(guī)定，由于其制定主體法律地位的多層次性，其司法適用力也存在著顯著的差異。國務(wù)院制定的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)成為司法審判的依據(jù)，即凡是行政法規(guī)的內(nèi)容對司法機(jī)關(guān)均有約束和適用的效力。國務(wù)院各部門及地方人民政府制定的行政規(guī)章對司法機(jī)關(guān)卻沒有強(qiáng)制適用的效力，司法機(jī)關(guān)在審理案件時可以據(jù)以參照。而其他政府機(jī)關(guān)的行政規(guī)定對法院沒有任何約束力。1986年最高人民法院在給江蘇省高級人民法院關(guān)于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)中規(guī)定：人民法院在依法審理民事和糾紛案件制作法律文書時，對于國務(wù)院制定的行政法規(guī)可以引用，國務(wù)院部委規(guī)章、地方人民政府規(guī)章凡與憲法、法律、行政

11、法規(guī)不相抵觸的，可在辦案時參照執(zhí)行，但不要引用。行政立法的司法適用力與行政立法的司法審查是密不可分的，在一國的憲政體制中，體現(xiàn)了行政權(quán)與司法權(quán)的相互作用的關(guān)系。行政立法的司法適用力表現(xiàn)為行政權(quán)對司法權(quán)的約束，相反，行政立法的司法審查則表現(xiàn)為司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。大陸法系和普通法系國家都不排斥司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的控制，當(dāng)然包括對行政立法權(quán)的控制。英國和美國作為具有相同法源的普通法國家，其相同之處在于特別強(qiáng)調(diào)普通法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，不僅行政機(jī)關(guān)要受制于普通法，議會也應(yīng)該服從普通法。普通法院應(yīng)有權(quán)判定議會制定的法律是否違反普通法的權(quán)利和理性，這被認(rèn)為是近代興起的司法審查權(quán)的濫觴。因而，普通法系國家強(qiáng)調(diào)

12、司法優(yōu)先的原則，其行政法的核心在于對行政權(quán)的控制，美國法院對行政立法的監(jiān)督是通過司法審查實現(xiàn)的，通過訴訟的方式審查行政立法行為是否違憲是否越權(quán)。美國行政立法的司法審查程序是由行政相對方發(fā)動的，在規(guī)章已經(jīng)頒布，但尚未正式實施或尚未造成相對方實際損害之前，相對方認(rèn)為規(guī)章越權(quán)、違法，將導(dǎo)致其權(quán)益受到重大損害時，可請求法院發(fā)布禁止令；當(dāng)規(guī)章頒布實施后并已經(jīng)造成了相對方的損害時，相對方可請求法院對規(guī)章進(jìn)行審查，宣布被指控的規(guī)章無效和撤銷該規(guī)章。法國采用的是二元司法制度，凡對行政條例的合法性有爭議的，原則上得向法院提起越權(quán)之訴，當(dāng)利害關(guān)系人認(rèn)為行政條例違法或侵害了其自身利益時，可在條例公布后兩個月內(nèi)向行政

13、法院提出越權(quán)之訴，請求撤銷不合法的條例；也可以在任何時候在其他訴訟中，主張條例無效。此外，在法國，行政條例受行政法院的管轄，但一切審判機(jī)關(guān)，不論屬于普通法院系統(tǒng)或行政法院系統(tǒng)，有權(quán)解釋條例的意義。在我國憲政體制中，一府二院與人大之間的關(guān)系比較明確，但在一府二院之間的關(guān)系上，過分凸顯行政權(quán)力，表現(xiàn)在行政立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系上，行政立法可以制約司法審判，而司法權(quán)卻不能行使對行政立法的監(jiān)督權(quán)，這表明我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，導(dǎo)致實踐中的行政濫權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)力監(jiān)督的低能。我國行政法原則上賦予了司法機(jī)關(guān)對具體行政行為的審查權(quán)，但卻否定行政規(guī)范行為的可訴性。在行政訴訟的受案范圍中不包括抽象行政行為。這一

14、規(guī)定，不但有悖于法理，不利于相對方合法權(quán)益的保護(hù)，也與現(xiàn)行行政復(fù)議法不相銜接。我國的行政復(fù)議法首次將抽象行政行為納入司法審查的范圍，改變了過去只有具體行政行為才受審查監(jiān)督的陳規(guī)。行政復(fù)議法是部分地對抽象行政行為進(jìn)行審查，即其審查的范圍只包括行政法規(guī)及行政規(guī)章以下效力等級的規(guī)范性文件，而且僅僅是相對方在對具體行政行為不服提出行政復(fù)議時，對其依據(jù)的抽象行為進(jìn)行的附帶性審查。其審查范圍和方式還是有相當(dāng)?shù)木窒?。但它畢竟向前邁出了堅實的一步，體現(xiàn)了我國行政領(lǐng)域的實體正義對程序的變革要求。然而我國行政訴訟法至今仍未形成與行政復(fù)議管轄范圍的對接，這不但造成了人們對行政規(guī)范行為司法適用性認(rèn)識上的迷亂，而且在司法實踐中，對行政規(guī)范行為處理也會造成復(fù)議與訴訟的不銜接。對抽象行政行為的復(fù)議決定不服，相對方目前不可能獲得司法上的救濟(jì)。因此，我國應(yīng)通過修改行政訴訟法，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)力的審查監(jiān)督