法律知識考二對于我國直選制度發(fā)展的思

1、對于我國直選制度發(fā)展的思考二其實，除了城市地區(qū)以外，一些發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)也是可以優(yōu)先推進直選制進程的。經(jīng)過最近10多年來鄉(xiāng)村直選的訓練，農(nóng)村選民的政治素質(zhì)有了很大提高，已適于更高層級直接選舉的要求。據(jù)1995年一項有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民的調(diào)查顯示，大多數(shù)選民已有較強的權(quán)利觀念和民主意識，參選的積極性高、主動性強。其結(jié)論是，當代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民盡管存在對有關(guān)法律法規(guī)了解甚少、法盲比例較高等問題，但他們的角色意向結(jié)構(gòu)及其水準與數(shù)年前相比確有提高和長進， 17 可以說，中國發(fā)展很快，中國農(nóng)村選民的變化也很快，若用5年或10年前的眼光看今天的農(nóng)村選民勢必不合時宜。當然，各地農(nóng)村的發(fā)展并不平衡，組織選舉的水平也參差不齊

2、。故可以允許一部分條件較好的農(nóng)村地區(qū)與城市一起優(yōu)先推進直選，從而為在農(nóng)村地區(qū)普遍推進直選積累更有參照價值的試點經(jīng)驗。如今不少人因農(nóng)村直選比城市居委會選舉還熱鬧而倍受鼓舞，似乎從中看到了中國民主化的進步很可能也像中國革命和中國經(jīng)濟改革那樣出現(xiàn)“農(nóng)村包圍城市”的局面。但是我們認為，農(nóng)民在最影響其切身利益的村委會選舉中所表現(xiàn)出的參選熱情和素質(zhì)，未必就意味著他們能立即適應高層直選的要求。因為人大代表的層級越高，其活動就可能與人們直接而切身的利益相距越遠，這時，直選對選民政治素質(zhì)的要求也就越高，而作為整體，農(nóng)村仍與城市有不小的差距，所以整體上農(nóng)村在直選的推進上仍應稍慢于城市一步。當然，將來隨著城鄉(xiāng)二元戶

3、籍制度的逐步改革乃至取消，隨著城市化進程的加快，農(nóng)村人口越來越少，刻意放慢農(nóng)村選民直選層級的提高會不合時宜?？梢?，未來中國推進直接選舉穩(wěn)步發(fā)展的最佳戰(zhàn)略就是漸進加優(yōu)先。為了簡化設(shè)計，我們下面主要以直轄市、一般城鎮(zhèn)和農(nóng)村三者為主體，根據(jù)中國未來經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃和趨勢，具體構(gòu)想了它們在21世紀發(fā)展直選制的漸進加優(yōu)先5步走戰(zhàn)略。這里略去了民族自治地區(qū)和一些職業(yè)或界別團體(如軍隊、僑胞等)的直接選舉問題，它們的選舉如果要優(yōu)先發(fā)展，可以參照直轄市或一般城鎮(zhèn)的模式推進。其它有條件的地區(qū)(并不受城市、農(nóng)村等區(qū)分的影響)，若要優(yōu)先發(fā)展，也可參照直轄市或一般城鎮(zhèn)的步驟。第一步的起始時間，我們認為越早越好，最

4、遲不要晚過2008年，否則我們就會又錯過一個推進直選制發(fā)展的大好時機。每一步的時間大致是5-10年，平均應該是7-8年。為了避免過于機械，我們不再給出第一步以后每一步的具體時間界限。第一步：可以不分地區(qū)地做到地級市人大代表直選，直轄市甚至可以做到讓選民直接選舉該市人大代表。直轄市可將市及其市轄區(qū)兩級直選同時進行。其它省、自治區(qū)的縣區(qū)與地級市或區(qū)兩級直選同時進行。第一步不分城鄉(xiāng)將直接選舉統(tǒng)一提高到地級市，這是因為如前所述，農(nóng)村的公民完全具備直接選舉地級市人大代表的素質(zhì)，并且農(nóng)村到那時已有20年縣級直選的組織經(jīng)驗。同時，中國直轄市的情況比較特殊，直轄市的城區(qū)選民建國以來一直只能行使對所在區(qū)的人大代

5、表的直接選舉權(quán)。而相比而言，中國的幾個直轄市基本上是全國經(jīng)濟、政治和文化最發(fā)達的地區(qū)，公民的政治素質(zhì)較高，他們完全可以直接選舉直轄市人大代表。如北京市，2000年全市實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值2460.5億元，比上年增長11%，經(jīng)濟增長率連續(xù)四年穩(wěn)步上升。人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到2.2萬元(折合美元2700美元)，比上年增長10.3%，比1995年增長55%.全面完成了“九五”時期經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，五年間，全市經(jīng)濟年均增速達到10 %;全市國內(nèi)生產(chǎn)總值累計超過10000億元，比 “八五”時期增加1.2倍(現(xiàn)價)。 18上海與北京總體發(fā)展水平大體相似。天津和重慶的總體發(fā)展水平比不上北京和上海，但就純城市經(jīng)濟

6、發(fā)展而言，應當說其水平仍可算較高之列。1994年時，在根據(jù)10項社會指標對世界主要城市的綜合評價，北京、上海、天津和重慶(當時還未成為直轄市)四地的得分分別為58、57、51和43，位次分別為26、27、41和68.它們?nèi)司鵊DP(美元)分別是1558、1857、1146和1034. 19 重慶變成直轄市后，人均水平有所下降， 20 但經(jīng)濟發(fā)展勢頭很好。據(jù)統(tǒng)計，2000年重慶市實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值1590億元，按可比價格計算，比上年增長8.5%，增幅比全國水平高0.5個百分點。 21 所以我們主張在城市優(yōu)先中直轄市更優(yōu)先。直轄市下的農(nóng)村地區(qū)也比其它一般的農(nóng)村地區(qū)要發(fā)達，且其選民如今一般沒有直選地級

7、市人大代表的任務，所以也可被允許在這次選舉中直接選舉直轄市人大代表。這可為其它地區(qū)以后組織城市和農(nóng)村選民直選省級人大代表提供經(jīng)驗。只是重慶市所轄的農(nóng)村地區(qū)相對較落后，可以暫緩直選重慶市人大代表，但也可以當即實行，為將來相對落后的農(nóng)村地區(qū)推行省級直選提供更有價值的經(jīng)驗。應當注意的是，一旦實施上述步驟，選民就要在一年之中既選縣或區(qū)人大代表，又選地級市或直轄市人大代表。如果分別舉行選舉，就會給選民造成麻煩，也給選舉的組織與管理增加難度。因此，我們主張，各地可將區(qū)、縣或縣級市與地級市或直轄市兩級人大代表的直接選舉合為一次進行。只是選民在選舉時要投兩張選票，一張選縣級人大代表，另一張選地級市或直轄市級人

8、大代表。這會給選民增加一點難度，但是只要做好組織工作，選民就可以投好票。第二步：可先讓城鎮(zhèn)選民直選省級人大代表。這時省級人大代表中的一部分由城市選民直接選出，另一部分仍由農(nóng)村選民選出的那些地級市人大代表間接選舉產(chǎn)生。在城市地區(qū)，可讓區(qū)縣或縣級市和地級市兩級直選合并進行，省級直選稍后進行。我們曾主張，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村近期可以實現(xiàn)省級人大代表的直接選舉。除了前面提到的原因以外還在于，省、直轄市和自治區(qū)一級平均人口為3750萬左右，平均面積為30萬平方公里。這大體相當于英國等中等國家的規(guī)模。若按單名制和人口標準劃分選區(qū)，每選區(qū)人口大致為9萬左右，選區(qū)規(guī)模也與英國等國家的選區(qū)相當。這就是說，近期省級直選

9、制的推行在空域與人口規(guī)模上是完全可行的。 22 現(xiàn)在則考慮到農(nóng)村選民的實際政治素質(zhì)畢竟比城市選民相對較低，他們剛剛熟悉市級直選，恐怕難以馬上適應省級代表的直選，因而第二步戰(zhàn)略就暫不把省級代表的直選權(quán)賦予農(nóng)村選民。城鎮(zhèn)選民可以直選省級人大代表。依照現(xiàn)行選舉法的規(guī)定，城鄉(xiāng)一名代表所代表的人口數(shù)之比為1：4(隨著中國城市化水平的提高，將來這一比例應該逐步降低至1：1)，省級人大代表的一部分就將由城鎮(zhèn)選民直接選出，另一部分則仍由地級市人大代表間接選出，但并不是由所有的地級市人大代表直接選出，而只能由各地級市人大中那些原由農(nóng)村選民直接選出的代表選舉產(chǎn)生，這是保證農(nóng)村選民相對平等代表權(quán)的必要制度。城鎮(zhèn)選民

10、一旦擁有直接選舉省級人大代表的權(quán)利后，就會出現(xiàn)省、地級市和區(qū)縣或縣級市三級直選同時到來的問題。為了管理上的方便，也為了減少一次選舉中選民負擔過重的問題，還因為省人大農(nóng)村代表的選舉必須在各地市人大農(nóng)村代表選出后才能進行，我們建議，仍將地級市和區(qū)縣或縣級市人大代表的直接選舉合并進行，而將省級人大代表的直選安排在市、縣級直選之后，兩者相隔最短大致半年左右，以免選民產(chǎn)生厭煩情緒。第三步：農(nóng)村選民也可直選省級人大代表，這樣，省級人大代表就可全部實行直接選舉。同時，直轄市選民可以直接選舉全國人大代表。此時可考慮，在直轄市，區(qū)、縣或縣級市與直轄市兩級直選要合并進行，全國人大代表的直選稍后進行。其它地區(qū)，縣級

11、直選和地級市直選依舊合并進行，省級直選稍后舉行。2010年后，中國將實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值比2000年翻一番，人口控制在14億以內(nèi)，人民生活更加寬裕，形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。地區(qū)發(fā)展差距大大縮小，城鄉(xiāng)建設(shè)有很大發(fā)展，初步建立起規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局均合理的城鎮(zhèn)體系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重明顯上升。尤其是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)將登上一個新臺階，商業(yè)化、專業(yè)化程度明顯提高，農(nóng)民收入顯著增加，農(nóng)村將全面實現(xiàn)小康水平。 23 再加上農(nóng)村選民已參加兩屆地級市人大代表的直接選舉，直轄市已組織了兩屆直轄市人大代表的直接選舉，城鎮(zhèn)也已組織過一屆省人大代表的直接選舉，因此在21世紀的第二個10年

12、里賦予廣大農(nóng)村選民以省級人大代表的直接選舉權(quán)是完全必要和可行的。屆時，中國的直轄市將率先達到中等發(fā)達國家首都及主要城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平。如北京市2010年的總目標就是使全市綜合經(jīng)濟實力、社會發(fā)展水平和人民生活水平達到中等發(fā)達國家首都城市的水平;按1995年的價格計算，2010年北京的GDP將達5400億元，人均GDP將達43600元(約5000多美元);三大產(chǎn)業(yè)的比重將為2.7 ：34.2 ：63.1. 24 至此，直轄市級直選已進行兩屆，直轄市完全有條件率先實現(xiàn)直選全國人大代表的目標。第四步：可讓一般城鎮(zhèn)選民直接選舉全國人大代表。另外的全國人大代表仍由各省和自治區(qū)人大原由農(nóng)村選出的代表選

13、舉產(chǎn)生。經(jīng)過兩度直選省級人大代表后，城鎮(zhèn)選民便可直選全國人大代表。那時，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒂休^大幅度的降低，這樣，全國人大中大多數(shù)代表將由直選產(chǎn)生，只有少部分代表仍由各省、自治區(qū)人大中的農(nóng)村代表選舉產(chǎn)生。這樣可考慮仍將縣級與地市級直選合并舉行，在農(nóng)村地區(qū)，省級直選仍稍后舉行，而在城鎮(zhèn)地區(qū)可將省和全國人大代表的直選合并舉行。第五步：農(nóng)村選民也可直接選出全國人大代表。關(guān)于2020年以后中國的經(jīng)濟發(fā)展前景，中國不少經(jīng)濟學家充滿信心。如衛(wèi)興華曾指出，中國已進入經(jīng)濟起飛階段，只要能實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康增長，到2020年，人均GNP有可能達到4000美元，如果到2030年再翻一番，就可達到80

14、00美元，遠遠超過原定下個世紀中葉才達到的人均5000美元的目標。 25 也許上述估計過于樂觀。即便保守一點預計，2010年后，中國的經(jīng)濟如果不能以8%左右的速度增加，而是以7%的速度遞增，到2022年時，人均國民生產(chǎn)總值也基本上能達到3500美元左右。再過10年左右的時間，就可基本達到人均5000美元的目標。在第三章中我們曾提到，一些經(jīng)驗研究證明，人均GNP在1600-3500美元之間的民主制國家很可能不穩(wěn)定，但3500美元以上則會趨于穩(wěn)定，5000美元以上，通常會非常穩(wěn)定。因此，此時，普遍推行全國人大代表直選制的條件應該是基本具備的。何況到21世紀20-30年代，那時的農(nóng)村人口可能僅占總?cè)?/p>

15、口的很少一部分，文化素質(zhì)又有更大的提高，并且農(nóng)村也已兩度直選省級人大代表，完全能適應全國人大代表的直接選舉。此后，就可統(tǒng)一考慮將區(qū)縣或縣級市和地級市兩級人大代表的直接選舉合并舉行，省、自治區(qū)、直轄市和全國兩級人大代表的直接選舉也合并進行，而且最好兩種合并的選舉應分在不同的年度進行。從上述步驟中，人們也許看到了加快中國直選制發(fā)展的一線希望。同時，我們也必須清醒地認識到，中國直選制的發(fā)展實在太復雜，的確不是一件輕松的事情，如果不是這樣具體地探究一下，我們可能根本想象不出其中的復雜性和艱巨性。其實更艱巨的還不是設(shè)計出一個切實的步驟，而是為此對直選制的具體制度所應作的改革和完善，以及相關(guān)制度的配套和社

16、會環(huán)境的建設(shè)。正因為如此，我們再次強調(diào)，上述步驟并不是完全固定化的，它們僅僅是參照性的，應容許根據(jù)具體條件的變化而作相應的調(diào)整。當然，一旦這些步驟確立下來，各方就應切實采取措施盡力保證它們能順利向前實現(xiàn)。第三節(jié) 完善直選制的幾點構(gòu)想我們在第四章中詳細探討的是，直選制要想公正、穩(wěn)定和有效地運行，就需要完善選舉制并加強選舉管理。中國的直選制要想在未來20多年的時間里順利地跨越三個層級，走好五大步，解決好城鄉(xiāng)差距和地區(qū)發(fā)展不平衡問題，任務很艱巨。這不僅需要加強對該發(fā)展戰(zhàn)略的研究，還特別需要加強對日常選舉事務的管理和對現(xiàn)有直接選舉制的具體制度加以修改和完善。在此，我們從中國推進上述直選制發(fā)展戰(zhàn)略的實際

17、需要出發(fā)，再結(jié)合國內(nèi)外選舉實踐中的成功經(jīng)驗，擬對加強直接選舉管理和完善直接選舉的具體制度作幾點構(gòu)想。首先，要自上而下層層成立既專門常設(shè)又綜合統(tǒng)一的選舉工作機構(gòu)。新中國建國后的選舉機構(gòu)曾經(jīng)歷多次變化。1953年的選舉法曾規(guī)定從中央到地方由各級人民政府任命選舉委員會，并對各級選舉委員會的組成人數(shù)、任務和期限等做出了詳細規(guī)定。當時的選舉機構(gòu)體制明顯屬于行政型體制。1979年，選舉法將各級人大代表的選舉機構(gòu)首先分為兩類，一是間接選舉的選舉機構(gòu)，二是直接選舉的選舉機構(gòu)。前者從上到下是各級(地市級以上)人大常委會。后者則是縣、人民公社(后改為鄉(xiāng))兩級選舉委員會。縣級選舉委員會受縣級人大常委會領(lǐng)導，鄉(xiāng)級選舉

18、委員會受鄉(xiāng)級人民政府領(lǐng)導?？梢娍h和縣級以上的選舉機構(gòu)屬立法型體制，鄉(xiāng)級選舉機構(gòu)則仍屬行政型體制。1986年修改后的選舉法將鄉(xiāng)級選舉機構(gòu)改由縣級選舉委員會領(lǐng)導。這樣，中國的選舉工作機構(gòu)便全部改為立法型體制。中國現(xiàn)有的選舉機構(gòu)體制近來受到兩方面的質(zhì)疑：一方面的質(zhì)疑來自民政部門。它們認為人大代表不應由人大本身的選舉來自我認定，而應由民政部門來組織。因為它們有組織地方人大代表選舉的經(jīng)驗 26;它們還有組織選舉基層群眾自治性組織方面的經(jīng)驗。另一方面的質(zhì)疑來自學術(shù)界。部分學者既不同意人大機關(guān)的自我認定式選舉，也不同意選舉組織權(quán)交還民政部門，而主張設(shè)立獨立于人大和政府之外的專門的選舉機構(gòu)。的確，選舉機構(gòu)的獨

19、立性有很重要的意義。但我們以為，如今中國選舉機構(gòu)的最大問題并不在于這一點，而在于并沒有統(tǒng)一、專門或常設(shè)的選舉機構(gòu)體系。選舉法將人民代表的直選機構(gòu)與間選機構(gòu)分開，在縣鄉(xiāng)兩級設(shè)有專門的選舉委員會，但它們是臨時性的組織，只在選舉期間才存在。而在縣以上直至全國通常連這樣臨時的專門機構(gòu)也沒有，僅由各級人大常委會代行。這樣的組織體制較為經(jīng)濟，且也基本適合80年代以來的選舉管理需要，然而它最大的弊端是，沒有全國統(tǒng)一而專門或常設(shè)的選舉事務領(lǐng)導和管理機構(gòu)，就不能對全國的選舉進行經(jīng)常性的專門研究、規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)?？峙逻@也是中國在組織機構(gòu)上長期缺乏直選制發(fā)展規(guī)劃的一個原因。若從未來推進直選制發(fā)展戰(zhàn)略的需要來看，現(xiàn)

20、有的選舉組織體制更是遠遠不夠的。直選每提高一個層級所帶來的領(lǐng)導與組織工作量都非常大，何況直選層級的提高還有快慢之分，其間同一層級人大代表的選舉方式就可能是間選與直選并存，因而選舉中的問題無疑是相當復雜的。對選舉機構(gòu)而言，特別是高層的選舉機構(gòu)，并非組織了一次選舉就可以完事，最重要的是可能還要受理相關(guān)選舉爭訟，對本次選舉進行總結(jié)，對未來選舉進行研究，以便下次選舉組織得更好，并為直選層級的進一步提高做準備。一句話，制定和實施科學合理的直選制發(fā)展戰(zhàn)略與具體步驟，必須建立統(tǒng)一而專門的選舉機構(gòu)。鑒于此，我們主張，目前中國就應該建立既專門常設(shè)又綜合統(tǒng)一的選舉機構(gòu)體系。一者，在全國范圍內(nèi)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層建立立

21、法型選舉委員會，該委員會目前仍由各級人大常委會組建和領(lǐng)導，可考慮作為各級人大常委會的一個專門委員會。為了公正，該機構(gòu)的組成應有各黨派及其它各方代表參加。地方各級選舉委員會在業(yè)務上要接受上級選舉委員會的指導。未來可考慮實現(xiàn)相對獨立化，即仍由人大常委會負責組建，由行政部門給予人力物力支持和保障，只是該機構(gòu)一旦成立就要獨立行使選舉事務管轄權(quán)。二者，該機構(gòu)的職權(quán)既是專門的又是綜合統(tǒng)一的?！皩ｉT”是指該機構(gòu)僅管轄選舉事務?！熬C合”是指該機構(gòu)不僅應管各級人大代表的選舉，而且應管基層自治組織的選舉，以及將來要實行的縣鄉(xiāng)行政首長選舉;不僅應管理一般的選舉事務，應負責選舉制發(fā)展的長遠規(guī)劃和具體的政策研究，而且還可以管轄一般的選舉訴訟。這樣就把全國各類的選舉管理權(quán)統(tǒng)一起來，以便統(tǒng)籌兼顧，發(fā)揮綜合管理效應。三者，既然該機構(gòu)將各級各類選舉事務的管理權(quán)統(tǒng)一起來，就應是常設(shè)的。根據(jù)管理層級、幅度和事務多少而設(shè)置具體的部門，配備相應的人員和辦公設(shè)施。在這方面，我們應該借鑒印度選舉