世界銀行專(zhuān)家談地方政府債務(wù)管理理論及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1、世界銀行專(zhuān)家談地方政府債務(wù)管理理論及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)第一部分 中低收入國(guó)家的地方政府債務(wù)監(jiān)管框架受全球性金融危機(jī)影響，越來(lái)越多發(fā)展中國(guó)家的地方政府財(cái)政和債務(wù)可持續(xù)性開(kāi)始面臨威脅。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性要求地方政府舉債必須采取審慎的態(tài)度，高度重視建立地方政府債務(wù)的監(jiān)管框架。  一、中低收入國(guó)家建立地方政府債務(wù)監(jiān)管框架的必要性  （一）外因：宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。  20002008年，隨著金融環(huán)境的穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中低收入國(guó)家的債務(wù)狀況得到明顯改善，公共負(fù)債顯著減少，外匯儲(chǔ)備逐漸增加，國(guó)際收支基本平衡。多數(shù)低收入國(guó)家的政府債務(wù)規(guī)模呈明顯下降

2、趨勢(shì)，一些低收入國(guó)家開(kāi)始有資格進(jìn)入國(guó)際資本市場(chǎng)融資，并接受穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾等市場(chǎng)化信用評(píng)級(jí)。但2008年底以來(lái)，受全球性金融危機(jī)影響，外國(guó)投資者從中低收入國(guó)家大舉撤資，很多國(guó)家開(kāi)始陷入金融環(huán)境迅速惡化、財(cái)政收入捉襟見(jiàn)肘的窘?jīng)r，地方政府舉債沖動(dòng)強(qiáng)烈并趨于失控。  （二）內(nèi)因：分權(quán)化改革的趨勢(shì)。  2000年以來(lái)，低收入國(guó)家經(jīng)歷了財(cái)政分權(quán)改革，地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重不斷上升。如尼日利亞的地方政府預(yù)算支出占國(guó)家預(yù)算支出的比例，1999年為23，2005年為46；越南這一比例1992年為24，2002年為48。分權(quán)化改革客觀上推動(dòng)了地方政府舉債。由于地方

3、政府承擔(dān)越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施投資責(zé)任，為彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，很多中低收入國(guó)家的地方政府開(kāi)始進(jìn)入資本市場(chǎng)融資。如埃塞俄比亞、尼日利亞等國(guó)家地方政府通過(guò)發(fā)行債券和預(yù)算外債務(wù)融資，玻利維亞、越南等國(guó)家地方政府則直接向銀行貸款。  （三）歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。  實(shí)踐表明，地方政府合理舉債能夠加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。允許地方政府借款的最大好處是擴(kuò)大地方政府財(cái)源，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。同時(shí)，地方舉債搞建設(shè)往往更具效率，也更加平等。債務(wù)的期限與資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)年限相匹配，既符合由不同時(shí)期受益者共同承擔(dān)成本的代際公平原則，也便于當(dāng)代納稅人接受。  但是，在

4、缺乏有效監(jiān)管的情況下，地方借款蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。一是軟預(yù)算約束將給地方政府借債帶來(lái)巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，并最終轉(zhuǎn)嫁中央政府。如20世紀(jì)的阿根廷、巴西、墨西哥等國(guó)家經(jīng)歷的債務(wù)危機(jī)大都源于這一因素。二是持續(xù)的赤字性融資將導(dǎo)致債務(wù)不可持續(xù)。匈牙利、印度和俄羅斯等國(guó)家出現(xiàn)地方債務(wù)危機(jī)的主要原因就是通過(guò)借款來(lái)為經(jīng)常性赤字融資。三是地方政府的債務(wù)組合可能會(huì)面臨展期風(fēng)險(xiǎn)。如20世紀(jì)90年代墨西哥和俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，兩國(guó)地方政府都擁有風(fēng)險(xiǎn)性的債務(wù)組合，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊暴露了這些債務(wù)組合抗風(fēng)險(xiǎn)能力的脆弱性，觸發(fā)了大規(guī)模的地方債務(wù)危機(jī)。四是隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)巨大。中低收入國(guó)家的地方政府經(jīng)常會(huì)通過(guò)各種渠道規(guī)避中央政府的限制

5、，如設(shè)立投融資公司、提供變相擔(dān)保、安排公私合營(yíng)、從養(yǎng)老金借款，以及拖欠工資、養(yǎng)老金和供應(yīng)商欠款等。由于這些地方準(zhǔn)財(cái)政實(shí)體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終由政府兜底，國(guó)際上主要的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)都將其納入到地方政府債務(wù)評(píng)估范疇。  基于以上考慮，越來(lái)越多中低收入國(guó)家開(kāi)始將地方政府債務(wù)管理上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面的政策議題。經(jīng)驗(yàn)表明，宏觀經(jīng)濟(jì)不確定時(shí)期，如對(duì)地方政府不加約束任其過(guò)度舉債，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)通常數(shù)倍于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)期同等債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)中低收入國(guó)家而言，當(dāng)前形勢(shì)下為地方政府借款建立良好的監(jiān)管框架尤為必要。需要強(qiáng)調(diào)的是，建立監(jiān)管框架的目的不是限制或禁止地方政府進(jìn)入資本市場(chǎng)融資，而是要加強(qiáng)對(duì)地方政府

6、的財(cái)政約束，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低借款成本，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施融資的持續(xù)發(fā)展。  二、中低收入國(guó)家地方政府債務(wù)監(jiān)督框架  20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，中等收入國(guó)家通過(guò)制定地方借款監(jiān)督框架來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府財(cái)政困境和債務(wù)危機(jī)。地方借款的監(jiān)管框架包含兩部分：首先是事前控制，即控制借款，并對(duì)地方財(cái)政狀況進(jìn)行監(jiān)督；其次是事后的債務(wù)重組，以防止地方政府無(wú)力償還。同時(shí)，必須建立對(duì)地方政府舉債進(jìn)行正向激勵(lì)的政府間財(cái)政關(guān)系和金融環(huán)境。  （一）事前監(jiān)管。  事前監(jiān)管包括對(duì)舉債的事前控制和對(duì)地方政府財(cái)政狀況的監(jiān)督。20世紀(jì)90年代，巴西和墨西哥等國(guó)

7、家的地方債務(wù)危機(jī)、哥倫比亞和印度等國(guó)家的地方政府財(cái)政困境，促使這些國(guó)家建立或強(qiáng)化了事前監(jiān)管，以防止未來(lái)系統(tǒng)性的壓力和危機(jī)?？山梃b的經(jīng)驗(yàn)有：一是遵守“黃金規(guī)則”，明確借款只能用于長(zhǎng)期公共資本投資，如巴西、哥倫比亞、印度、秘魯、俄羅斯和南非等；二是設(shè)定舉債的限制指標(biāo)，包括財(cái)政赤字率、償債率、提供擔(dān)保的上限等，如哥倫比亞建立了監(jiān)管地方借款的“紅綠燈”模式，債務(wù)利息支出占經(jīng)常性盈余的比率大于40以及債務(wù)余額占經(jīng)常收入比率高于80的“紅燈區(qū)”地方政府禁止舉債，巴西聯(lián)邦政府設(shè)置了州政府債務(wù)重組的具體財(cái)政指標(biāo)，包括債務(wù)收入比、基本財(cái)政收支、人員支出占總支出的比重、自有收入增長(zhǎng)率和投資上限等；三是建立中期財(cái)政

8、規(guī)劃，如巴西、哥倫比亞和秘魯?shù)葒?guó)家的法律規(guī)定，地方政府應(yīng)提供詳細(xì)的與中央政府預(yù)算框架一致的多年預(yù)算框架；四是預(yù)算透明度要求，不少?lài)?guó)家要求對(duì)地方財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)、定期公開(kāi)披露重要財(cái)政數(shù)據(jù)、揭示隱性負(fù)債、把預(yù)算外負(fù)債納入預(yù)算等，墨西哥引入了一套地方政府信用評(píng)級(jí)體系，要求通過(guò)地方信用的市場(chǎng)定價(jià)倒逼地方政府遵守財(cái)政紀(jì)律。  （二）事后監(jiān)管。  事后監(jiān)管即地方破產(chǎn)機(jī)制，用于處置喪失償債能力的地方政府?？赡軐?dǎo)致地方政府破產(chǎn)的因素主要有：地方政府財(cái)政管理不當(dāng)，如嚴(yán)重超財(cái)力舉債；宏觀經(jīng)濟(jì)或外部因素的沖擊；債務(wù)構(gòu)成的要素風(fēng)險(xiǎn)，如債務(wù)期限短、匯率和利率風(fēng)險(xiǎn)等。破產(chǎn)機(jī)制的

9、核心問(wèn)題是解決債權(quán)人和破產(chǎn)地方政府之間的利益沖突，關(guān)鍵是處理好政府破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)的區(qū)別、司法手段與行政手段的選擇、破產(chǎn)程序自身的運(yùn)作等問(wèn)題。由于政府服務(wù)具有公共性，地方政府破產(chǎn)如果簡(jiǎn)單參照企業(yè)破產(chǎn)，就會(huì)產(chǎn)生保護(hù)債權(quán)人權(quán)益與維持必要公共服務(wù)之間的矛盾，因此，地方政府破產(chǎn)機(jī)制只能是重新組織而非清盤(pán)全部資產(chǎn)。選擇司法手段還是行政手段，通常取決于法律體系的成熟程度。  三、中低收入國(guó)家地方政府債務(wù)管理框架  除建立地方政府債務(wù)監(jiān)督框架外，還必須實(shí)施有效的地方政府債務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)違約率的最小化。地方債務(wù)管理包括戰(zhàn)略設(shè)定和執(zhí)行的過(guò)程，目的是在滿足地方政府融資需求的基礎(chǔ)

10、上，實(shí)現(xiàn)債務(wù)余額、舉借新債與成本、風(fēng)險(xiǎn)相一致。良好的債務(wù)管理框架應(yīng)包含以下四個(gè)方面：  1.設(shè)計(jì)制度框架。建立用于指導(dǎo)政府債務(wù)管理操作的法律和制度框架，目的是明確建立債務(wù)管理目標(biāo)。通常包括以下幾個(gè)方面：良好的治理框架、審慎的成本風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略、高效的組織結(jié)構(gòu)、適當(dāng)?shù)墓芾硇畔⑾到y(tǒng)、強(qiáng)烈的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理文化等。  2.保證財(cái)政可持續(xù)。政府融資必須符合財(cái)政和債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。衡量財(cái)政是否可持續(xù)，既要看政府當(dāng)期是否有能力貫徹執(zhí)行中央的財(cái)政與貨幣政策，還要保持政府的代際預(yù)算約束穩(wěn)健，沒(méi)有明顯的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。政府舉債與財(cái)政可持續(xù)相協(xié)調(diào)，有助于割斷高增長(zhǎng)和高通脹之間的

11、聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)低通脹。  3.完善資本市場(chǎng)。資本市場(chǎng)對(duì)于地方政府獲取資金來(lái)源具有十分重要的意義，良好的資本市場(chǎng)能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資產(chǎn)組合，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。地方政府在舉借債務(wù)時(shí)應(yīng)盡可能利用市場(chǎng)機(jī)制，包括競(jìng)爭(zhēng)性拍賣(mài)、向機(jī)構(gòu)或個(gè)人發(fā)行債券等。規(guī)范的資本市場(chǎng)將為政府提供一個(gè)低成本和低風(fēng)險(xiǎn)的融資機(jī)制。  4.建立匯報(bào)程序。不同國(guó)家地方政府債務(wù)管理的自主程度不一，有些國(guó)家中央政府監(jiān)管較嚴(yán)，如巴西、哥倫比亞等，有些國(guó)家則更強(qiáng)調(diào)地方自治，如美國(guó)、加拿大等。地方政府債務(wù)管理的自主程度將影響其監(jiān)管和執(zhí)行預(yù)算規(guī)則的方式，也決定了其債務(wù)的監(jiān)管框架。

12、建立規(guī)范的匯報(bào)程序，有利于確保政府債務(wù)管理者盡職盡責(zé)地執(zhí)行債務(wù)管理職能。  四、地方債務(wù)管理與國(guó)債管理的差異  盡管地方債務(wù)管理與國(guó)債管理的機(jī)制比較相似，但兩者存在關(guān)鍵的差異，建立地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制必須考慮到這些差異。  1.地方政府無(wú)權(quán)發(fā)行自己的貨幣，也不能制定貨幣政策。這意味著要實(shí)現(xiàn)債務(wù)的可持續(xù)性，地方政府就不能自己印鈔票來(lái)還債；地方政府不能規(guī)定自行借款利率，只能憑借自身的信用度由市場(chǎng)決定借款成本。  2.地方政府融資不會(huì)受到外匯風(fēng)險(xiǎn)的直接影響。在中國(guó)、哈薩克斯坦、秘魯、越南等國(guó)家，地方政府不允許直接從國(guó)外借

13、款，所有的國(guó)外借款都需要中央政府的審批和擔(dān)保。但匯率風(fēng)險(xiǎn)仍可能通過(guò)對(duì)實(shí)際利率的沖擊，間接影響地方政府債務(wù)的可持續(xù)性。  3.地方政府難以根據(jù)償債目標(biāo)來(lái)組織自身收入。地方政府的自有收入是決定其償債能力的關(guān)鍵因素，其籌資能力通常受到憲法和其他相關(guān)立法的約束。如越南沒(méi)有地方稅收，中央政府控制稅基和稅率，由稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收所有的非貿(mào)易稅收；正在進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的國(guó)家，地方政府籌集自有收入的能力也隨之變化。  4.地方政府債務(wù)管理政策受中央政府政策影響較大。盡管各國(guó)地方政府對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度顯著不同，來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付仍是地方政府收入的重要來(lái)源。中央政府還可通

14、過(guò)其他途徑影響地方財(cái)政平衡和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景。如哥倫比亞、巴西、印度、泰國(guó)和越南等國(guó)家薪酬和養(yǎng)老金的政策、哥倫比亞、印度尼西亞、墨西哥、秘魯、俄羅斯和泰國(guó)等國(guó)家設(shè)定地方政府債務(wù)余額上限的政策、尼日利亞、烏干達(dá)和越南等國(guó)家設(shè)定地方政府債務(wù)償還上限的政策等，都對(duì)這些國(guó)家地方政府制定債務(wù)管理政策影響較大。  5.地方政府債務(wù)管理更需要防范道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)中央政府救助的預(yù)期會(huì)對(duì)地方政府舉債和償債行為產(chǎn)生重大影響。市場(chǎng)透明度的欠缺、市場(chǎng)治理的疲弱、市場(chǎng)參與者間競(jìng)爭(zhēng)框架的扭曲以及地方財(cái)務(wù)管理能力的不足通常會(huì)放大道德風(fēng)險(xiǎn)。  6.地方債務(wù)管理比國(guó)債管理更易受到流動(dòng)性低和發(fā)行規(guī)

15、模小、次數(shù)多的影響。在相對(duì)不發(fā)達(dá)的債券市場(chǎng)上，地方政府債券發(fā)行的多層次性不利于建立全國(guó)統(tǒng)一的債券基準(zhǔn)。 第二部分 約束地方的財(cái)政責(zé)任法綜述一、財(cái)政責(zé)任法實(shí)施的目的  財(cái)政責(zé)任法是一種通過(guò)事前預(yù)防和事后采取見(jiàn)效更快的額外懲罰措施來(lái)控制地方政府財(cái)政赤字的制度，也是防止出現(xiàn)財(cái)政不謹(jǐn)慎行為的必然結(jié)果。作為一種約束政府的制度，財(cái)政責(zé)任法的主要目的是為了通過(guò)建立法律約束，規(guī)范地方政府財(cái)政行為，限制政府出現(xiàn)不可持續(xù)的財(cái)政赤字，引導(dǎo)地方政府對(duì)自己造成的財(cái)政混亂局面負(fù)責(zé)，避免出現(xiàn)超額赤字和財(cái)政危機(jī)。  （一）促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。  政府的主觀意向

16、總是希望能避免發(fā)生財(cái)政危機(jī)。但是，基于追求政績(jī)等原因，地方政府可能會(huì)有意無(wú)意地忽略財(cái)政可持續(xù)原則，從而導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。這就需要通過(guò)建立和實(shí)施各種制度來(lái)約束政府自身的行為，包括制定平衡預(yù)算規(guī)則、建立自主的中央銀行和議會(huì)監(jiān)管委員會(huì)等，以促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。因此，從20世紀(jì)90年代晚期開(kāi)始，財(cái)政責(zé)任法作為一些國(guó)家約束政府自身財(cái)政行為的一種工具，被逐漸建立和運(yùn)用。  （二）減少“搭便車(chē)現(xiàn)象”。  為維持物價(jià)穩(wěn)定、金融系統(tǒng)健康運(yùn)行和良好的國(guó)際信譽(yù)，地方政府通常在國(guó)家整體的財(cái)政可持續(xù)性方面存在共同利益。但是，單個(gè)地方政府的利益仍然可能與中央政府或其他地方政府的共

17、同利益不盡一致。為追求局部利益，個(gè)別地方政府可能產(chǎn)生不可持續(xù)性的財(cái)政行為。由于單個(gè)政府只承擔(dān)這些行為的部分損失，卻可以得到中央政府和其他地方政府遵守規(guī)則所帶來(lái)的所有好處，就產(chǎn)生了財(cái)政政策的“搭便車(chē)現(xiàn)象”。為消除這種搭便車(chē)現(xiàn)象，需要有一套保護(hù)政府共同利益的協(xié)約，約束中央政府和所有地方政府的財(cái)政行為，保障所有政府都能平等受益。  二、財(cái)政責(zé)任法的主要內(nèi)容  大部分國(guó)家財(cái)政責(zé)任法的主要內(nèi)容是通過(guò)對(duì)舉債方式和債務(wù)主體的約束來(lái)控制赤字規(guī)模和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。盡管條款內(nèi)容因國(guó)而異，但總體說(shuō)來(lái)，各國(guó)財(cái)政責(zé)任法通常從兩個(gè)角度作出約束：一是從時(shí)間看，要同時(shí)規(guī)范事前控制和事后處置；

18、二是從主體看，即同時(shí)約束借款人和貸款人。  1.加強(qiáng)對(duì)借款人的事先控制。對(duì)中央政府和地方政府都要明確規(guī)定舉借債務(wù)的上限、赤字目標(biāo)、從外國(guó)借款的限制等；對(duì)地方政府，除上述限制外，還必須在充分評(píng)估舉債能力的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照中央政府、中央銀行或其他機(jī)構(gòu)規(guī)定的條件舉債。  2.加強(qiáng)對(duì)貸款人的事先控制。明確不得直接由中央銀行融資，對(duì)外國(guó)借款人的資格作出限制，中央銀行或其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)管等；貸款人對(duì)地方政府的貸款額度不能超過(guò)省政府的定額，貸款人有責(zé)任對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的地方政府提高資本要求等。  3.規(guī)范對(duì)借款人的事后處置。凡是出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的政府，

19、必須對(duì)其再融資作出限制，規(guī)定其必須提出合理的債務(wù)解決方案，公開(kāi)詳細(xì)財(cái)政狀況；中央政府不得隨意承認(rèn)地方政府債務(wù)并提供緊急救助，阻止地方政府償債責(zé)任向中央政府轉(zhuǎn)移。  4.規(guī)范對(duì)貸款人的事后處置。加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)管力度，制定對(duì)地方政府債務(wù)損失資本沖銷(xiāo)的規(guī)定等。任何一筆貸款都應(yīng)具備以上約束條件，若只依靠事前控制，沒(méi)有事后處置，將導(dǎo)致借款人不負(fù)責(zé)任，使貸款人繞過(guò)最初的障礙追求得到中央政府緊急救助；如果只依靠事后處置，就會(huì)使不顧后果的借款人債臺(tái)高筑，導(dǎo)致沒(méi)人愿意處理后果。在銀行和金融機(jī)構(gòu)為政府所有，以及金融市場(chǎng)不完全開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，事前控制至關(guān)重要。  三、一些國(guó)

20、家的制度和經(jīng)驗(yàn)  近年來(lái)，許多國(guó)家都已經(jīng)實(shí)施了財(cái)政責(zé)任法，取得了一些成效。不同國(guó)家的法律制度對(duì)借款人的約束各不相同，有些財(cái)政責(zé)任法適用于各級(jí)政府，或至少適用于中央級(jí)和省級(jí)政府，如巴西、哥倫比亞和秘魯。有些國(guó)家中央政府通過(guò)的財(cái)政責(zé)任法只適用于自身，并希望能夠?yàn)榈胤秸栽割C布約束地方的財(cái)政責(zé)任法起到示范和帶動(dòng)作用，如印度和阿根廷。  各國(guó)財(cái)政責(zé)任法具體實(shí)施情況也不相同。巴西各級(jí)政府實(shí)施同一部財(cái)政責(zé)任法，它既制定了事前規(guī)則也采取了事后法律懲罰措施，以鞏固執(zhí)政者在財(cái)政謹(jǐn)慎性方面達(dá)成的廣泛共識(shí)。哥倫比亞是一個(gè)各地方政府享有自治權(quán)的統(tǒng)一國(guó)家，已經(jīng)頒布了多部法律約束

21、地方政府借款，并頒布了明確的財(cái)政責(zé)任法，從制度上保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政平衡的政策目標(biāo)。該國(guó)的財(cái)政責(zé)任法增加了對(duì)地方政府的事前控制，還建立了財(cái)政透明度要求和問(wèn)責(zé)制以加強(qiáng)財(cái)政謹(jǐn)慎行為。墨西哥是一個(gè)尚未考慮頒布財(cái)政責(zé)任法而維持財(cái)政謹(jǐn)慎的案例，由于各州在憲法上太過(guò)獨(dú)立，聯(lián)邦政府無(wú)法實(shí)行自上而下的財(cái)政責(zé)任法，而只能通過(guò)金融部門(mén)的新融資框架條例來(lái)激勵(lì)州政府實(shí)行財(cái)政謹(jǐn)慎。阿根廷國(guó)家法律對(duì)年度赤字、經(jīng)常性支出和全部公共債務(wù)都有明確限制，并要求實(shí)行中期預(yù)算，建立穩(wěn)定基金。第三部分 美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處理美國(guó)州及州以下地方政府歷史上曾爆發(fā)過(guò)幾次較大的債務(wù)危機(jī)?？v觀美國(guó)歷史，當(dāng)?shù)胤秸媾R財(cái)政危機(jī)時(shí)，除1997年的華盛

22、頓危機(jī)外，聯(lián)邦政府一直堅(jiān)持拒絕援助的立場(chǎng)。通過(guò)對(duì)這些債務(wù)危機(jī)的處理，美國(guó)成功建立了以硬預(yù)算約束為核心的財(cái)政紀(jì)律。其經(jīng)驗(yàn)主要有：  （一）執(zhí)政黨強(qiáng)有力的執(zhí)行能力是硬預(yù)算約束的保障。  地方政府往往期望通過(guò)中央政府加大轉(zhuǎn)移支付、提高地方稅收水平來(lái)增強(qiáng)還債能力：地方公共部門(mén)需求的增長(zhǎng)、有組織的政府游說(shuō)團(tuán)的興起和美國(guó)國(guó)會(huì)政策決定的分散化，可能導(dǎo)致聯(lián)邦向地方轉(zhuǎn)移支付的不合理增長(zhǎng)，包括對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)的不合理援助；分權(quán)的財(cái)政體制使地方政府有可能大幅提高地方稅收來(lái)轉(zhuǎn)嫁償債壓力。強(qiáng)有力的執(zhí)政黨能夠有效遏制這兩種情形的出現(xiàn)。  （二）憲法可對(duì)地方行為

23、制定清晰的指導(dǎo)綱領(lǐng)。  規(guī)范中央政府轉(zhuǎn)移支付和地方政府征稅行為，不僅需要執(zhí)政黨的自我約束，更重要的要有高層次的法律約束。由于美國(guó)憲法并沒(méi)有對(duì)此提供明確的指導(dǎo)方針，地方政府就存在利用政府間補(bǔ)貼和非居民稅收等方式轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任的法律空間，美國(guó)最高法院也因此難以判斷聯(lián)邦和地方政府政策的合理性。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)溢出和居民稅收的有效定義可由法院或政治獨(dú)立的法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確。歐盟最新的補(bǔ)貼規(guī)范得以順利實(shí)施就是成功佐例。  （三）成熟的銀行體系、統(tǒng)一的資本市場(chǎng)和監(jiān)管良好的財(cái)政體系有利于抑制緊急援助。  美國(guó)州及州以下地方政府的經(jīng)驗(yàn)表明：如果能建立良好的

24、市場(chǎng)和財(cái)政體制，上級(jí)政府就能有效抵制政治因素對(duì)緊急援助決策的壓力。必要的體制包括成熟的國(guó)家銀行體系、分散化的地方政府債權(quán)人結(jié)構(gòu)、完善的國(guó)家資本市場(chǎng)、中央稅收體系、有效的轉(zhuǎn)移支付體系等。  （四）地方債務(wù)清償?shù)姆善飘a(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。  法律明確地方政府的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)獨(dú)立法庭或監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，是確保債務(wù)清償和遏制地方債務(wù)拖欠的關(guān)鍵。1937年，為應(yīng)對(duì)大蕭條期間大規(guī)模的市政府債務(wù)拖欠，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了債務(wù)償還標(biāo)準(zhǔn)和市政府破產(chǎn)程序，并由聯(lián)邦法院明確破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定州及州以下地方政府可以動(dòng)用其全部稅基來(lái)保證債務(wù)的償還。  （五）競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府

25、債券市場(chǎng)有利于約束地方政府的債務(wù)拖欠或戰(zhàn)略性借款。  競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府債券市場(chǎng)，應(yīng)包括信息完全的購(gòu)買(mǎi)者和多層次的銷(xiāo)售者，同時(shí)借款的地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)可以用價(jià)格衡量。美國(guó)地方政府債券市場(chǎng)主要利用地方政府融資和赤字的具體情況來(lái)制定地方債券的利率。債券利率水平通常能反映債務(wù)違約無(wú)法獲得全額援助的風(fēng)險(xiǎn)、未來(lái)無(wú)法預(yù)期的利率風(fēng)險(xiǎn)這兩種風(fēng)險(xiǎn)。在此機(jī)制下，披露信息良好的政府的平均借貸成本要更低，曾經(jīng)拖欠債務(wù)的地方政府必須承擔(dān)比通常利率高至少2倍的利率。如凡是被穆迪和S&P評(píng)定為更具風(fēng)險(xiǎn)的州及州以下地方政府，其借貸成本都很高，且僅限于發(fā)行特定稅收或者特定使用費(fèi)的收入債券、長(zhǎng)期債券以及規(guī)

26、定中有允許發(fā)行者在利率下降時(shí)償還債務(wù)條例的債券。  （六）上級(jí)政府明確的不援助立場(chǎng)有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)。  經(jīng)驗(yàn)表明，上級(jí)政府明確的不援助立場(chǎng)、法律要求地方納稅人償還所有地方政府債務(wù)、債券市場(chǎng)懲罰無(wú)擔(dān)保的地方債務(wù)等嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，有利于遏制州和州以下地方政府放棄依賴(lài)上級(jí)政府買(mǎi)單的幻想。尤其是上級(jí)政府堅(jiān)持對(duì)下級(jí)政府的不援助立場(chǎng)，有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)，減少上下級(jí)政府間不必要的博弈行為。  （七）預(yù)算收支必須平衡的法律規(guī)定有利于控制地方借款。  作為抵御地方債務(wù)拖欠的最后一道防線，中央政府可以通過(guò)收支平衡的規(guī)定來(lái)監(jiān)管地方政府經(jīng)常

27、賬戶的過(guò)度借款。為達(dá)到監(jiān)管目的，這些規(guī)則必須上升到法律層面，年終由在政治上獨(dú)立的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核。目前，除佛蒙特州外的所有州都有關(guān)于預(yù)算平衡的規(guī)定，以約束州和地方的赤字行為。預(yù)算平衡的規(guī)定通常包括五個(gè)方面：一是每個(gè)財(cái)年的期初和期末都要保持預(yù)算平衡，為此，預(yù)算程序必須是透明的，而且預(yù)算會(huì)計(jì)必須符合經(jīng)常支出和資本支出的通用規(guī)定；二是預(yù)算平衡的法律層次要上升到憲法層面，如要打赤字必須由立法機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)（如23）表決通過(guò)；三是要有政治上獨(dú)立的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府執(zhí)行預(yù)算平衡規(guī)定；四是監(jiān)管的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能對(duì)債務(wù)違約的所有潛在利益受損者開(kāi)放；五是法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能確實(shí)采取措施糾正違反預(yù)算平衡規(guī)

28、定的行為。第四部分 地方政府預(yù)算約束的硬化近年來(lái)，隨著民主政治的發(fā)展，加之中央政府無(wú)力為地方提供所有公共產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始模仿發(fā)達(dá)國(guó)家，將權(quán)力下放到地方，實(shí)行地方分權(quán)制度。分權(quán)制度對(duì)地方來(lái)說(shuō)有利有弊。一方面，地方分權(quán)制度使決策更能反映地方需要，從而提高效率；另一方面，實(shí)行地方分權(quán)的國(guó)家財(cái)政秩序也面臨挑戰(zhàn)。硬化預(yù)算約束成為保證財(cái)政紀(jì)律、提高經(jīng)濟(jì)效率的有效方式?，F(xiàn)將有關(guān)情況介紹如下：  一、預(yù)算約束性質(zhì)與國(guó)家財(cái)政  （一）軟預(yù)算約束與硬預(yù)算約束。  “軟預(yù)算約束”是指當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織遇到財(cái)務(wù)困境時(shí)，借助外部組織的救助得以繼續(xù)生存的一

29、種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。軟預(yù)算約束的形成至少有兩個(gè)主體，即預(yù)算約束體和支持體。預(yù)算約束體是指在自有資源有限的前提下，當(dāng)收不抵支，出現(xiàn)赤字，如果沒(méi)有外部救助就不能繼續(xù)存在的組織。支持體是可以直接轉(zhuǎn)移資源來(lái)救助陷入困境的預(yù)算約束體的組織。  地方財(cái)政的軟預(yù)算約束表示一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體（例如一個(gè)?。?，能夠通過(guò)獲得限額外的資金補(bǔ)貼以維持運(yùn)作。當(dāng)預(yù)算約束是軟性的時(shí)候，一個(gè)實(shí)體在增加支出之后不需承擔(dān)全部成本，便會(huì)有超支的傾向。與軟預(yù)算約束對(duì)應(yīng)的是硬預(yù)算約束。地方政府的硬預(yù)算約束是指財(cái)務(wù)收支計(jì)劃對(duì)政府行為和行動(dòng)自由的約束是硬的，即對(duì)地方政府的稅收收入、支出決策、轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的債務(wù)融資等都作出嚴(yán)格限

30、制，是一種優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制。硬預(yù)算約束使得地方政府無(wú)法通過(guò)推遲支出或積累或有隱性債務(wù)等方式將債務(wù)向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移。在硬預(yù)算約束下，地方政府將承擔(dān)其財(cái)政決策的成本。  （二）預(yù)算約束對(duì)國(guó)家財(cái)政的影響。  當(dāng)?shù)胤筋A(yù)算約束是軟性時(shí)，中央政府最終會(huì)為地方政府提供超出預(yù)期的資金，而這種成本分擔(dān)會(huì)導(dǎo)致政府稅收課征低效率。在軟預(yù)算約束下，分權(quán)的國(guó)家極易超支：如果軟預(yù)算約束存在，并且地方政府能夠通過(guò)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國(guó)有企業(yè)以及銀行等渠道請(qǐng)求中央政府給予追加資金，那么地方政府就可能存在超支、征收不足或超額貸款等現(xiàn)象。這種行為以地方利益而非整個(gè)國(guó)家利益為目的，會(huì)使國(guó)家財(cái)

31、政支出無(wú)效率，從整體上損壞經(jīng)濟(jì)效率。  軟預(yù)算約束下，地方政府增加支出后不需承擔(dān)全部成本，從而有超支傾向；而硬預(yù)算約束下，若地方政府支出增加至超過(guò)可承受限額，必須自擔(dān)后果。因此，硬預(yù)算約束可以激勵(lì)地方政府謹(jǐn)慎配置所擁有的資源，有利于提高效率。  二、政府救濟(jì)與軟預(yù)算約束  （一）政府救濟(jì)產(chǎn)生的原因。  政府救濟(jì)是政府提供的一種特殊資金，只有當(dāng)一個(gè)實(shí)體如果得不到救濟(jì)就不能繼續(xù)履行其義務(wù)時(shí)，才會(huì)提供政府救濟(jì)。政府救濟(jì)的一個(gè)重要原因是外部性。中央政府通常會(huì)在以下情況下提供救濟(jì)：首先，如果中央不救濟(jì)，財(cái)政困難的實(shí)體就會(huì)對(duì)其

32、他區(qū)域造成負(fù)的外部效應(yīng)，那么中央可能會(huì)審時(shí)度勢(shì)，救濟(jì)這個(gè)實(shí)體。其次，當(dāng)大型金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)或可能引發(fā)金融危機(jī)時(shí)，中央政府也可能對(duì)其救助。再次，當(dāng)中央政府為實(shí)體債務(wù)提供擔(dān)保，如果實(shí)體無(wú)法償還債務(wù)，為避免聲望受損，中央政府會(huì)兌現(xiàn)擔(dān)保承諾，對(duì)其救濟(jì)。另外，在地方政府借款時(shí)，如果中央政府的相關(guān)制度不足以防止地方政府違約，那么，當(dāng)債權(quán)人要求執(zhí)行財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，中央政府可能會(huì)通過(guò)救濟(jì)幫助地方政府。只有地方政府成為獨(dú)立的、權(quán)利與義務(wù)相匹配的個(gè)體時(shí)，才可能真正承擔(dān)自身行為所導(dǎo)致的后果，否則，中央政府必須代為承擔(dān)。  （二）政府救濟(jì)對(duì)預(yù)算約束的影響。  政府救濟(jì)并不一定代表軟預(yù)

33、算約束，但是對(duì)救濟(jì)的預(yù)期常常代表軟預(yù)算約束。當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期中央政府最終會(huì)提供救濟(jì)，那么它在制定財(cái)政政策時(shí)就會(huì)根據(jù)包括救濟(jì)在內(nèi)的收入的多少來(lái)決定支出的限度。  1.政府救濟(jì)成為中央和地方政府之間的博弈。救濟(jì)預(yù)期問(wèn)題可以視為中央和地方政府之間的一個(gè)簡(jiǎn)單連續(xù)博弈。該博弈最重要的前提是地方政府沒(méi)有關(guān)于中央政府支出的完全信息。為了硬化地方政府預(yù)算約束，中央政府一般都會(huì)事先承諾不提供政府救濟(jì)，即不為地方政府的超額支出買(mǎi)單。當(dāng)?shù)胤矫媾R財(cái)政困難時(shí)，中央政府可以選擇兌現(xiàn)（即不救助）或不兌現(xiàn)承諾（救助）。而地方政府則會(huì)對(duì)中央政府兌現(xiàn)承諾的可能性作出估計(jì)。  在博弈的第一階段

34、，中央政府會(huì)宣告它絕不救濟(jì)肆意揮霍的地方政府。然后，地方政府將研究中央的制度、政策和聲明來(lái)估計(jì)這個(gè)承諾的可信度，并以此進(jìn)行博弈下一階段的決策。在第二階段，地方政府既可以在合理的限額內(nèi)消費(fèi)和借貸，也可以通過(guò)超額借貸將成本轉(zhuǎn)嫁他人，即實(shí)施負(fù)債經(jīng)營(yíng)，但可以獲得利益的政策。如果地方政府選擇前者，博弈結(jié)束。如果地方政府選擇后者，它將陷入財(cái)政困境并請(qǐng)求中央政府接管其債務(wù)，博弈進(jìn)入下一階段。在第三階段，中央政府必須在提供或拒絕救濟(jì)之間作出選擇。如果中央政府不提供救濟(jì)的成本超過(guò)了提供救濟(jì)的成本，那么中央政府將違背承諾，對(duì)地方政府實(shí)施救濟(jì)；反之，中央政府則會(huì)信守承諾不提供救濟(jì)。  如果地方政

35、府在博弈的第一階段堅(jiān)信中央政府不會(huì)遵守承諾，那么它就有超支的傾向。如果地方政府在博弈的第一階段相信中央政府會(huì)遵守不救濟(jì)的承諾，那么它會(huì)控制支出，執(zhí)行量入為出的財(cái)政政策。  2.連續(xù)博弈的結(jié)果往往導(dǎo)致軟預(yù)算約束。連續(xù)博弈的結(jié)果取決于中央政府的選擇，即它是否會(huì)信守承諾不對(duì)地方政府實(shí)施救濟(jì)。在博弈中，中央政府常常陷入兩難境地。例如，某地方政府超支，將資金用于某奢侈項(xiàng)目而無(wú)法支付教師工資，致使學(xué)生無(wú)法繼續(xù)接受教育。在這種情況下，如果中央政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來(lái)保證學(xué)生繼續(xù)學(xué)業(yè)，即違背承諾提供救濟(jì)，地方政府提前作此預(yù)期就會(huì)擴(kuò)大無(wú)效率支出進(jìn)而將成本轉(zhuǎn)嫁給中央，于是就產(chǎn)生了軟預(yù)算約束；如果中央

36、政府信守承諾不提供救濟(jì)，當(dāng)?shù)卣慕逃龣C(jī)制就會(huì)受到破壞，進(jìn)而會(huì)對(duì)其他區(qū)域產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，給中央政府帶來(lái)更大的成本。所以，中央政府經(jīng)過(guò)權(quán)衡后往往會(huì)選擇放棄承諾實(shí)施救濟(jì)。連續(xù)博弈的結(jié)果往往使地方政府受益，產(chǎn)生地方政府軟預(yù)算約束，從而破壞經(jīng)濟(jì)效率。  三、硬化預(yù)算約束的途徑  在地方分權(quán)制度下，中央政府容易受到地方政府財(cái)政危機(jī)的影響，導(dǎo)致地方政府軟預(yù)算約束。為抑制地方政府過(guò)度支出，保證經(jīng)濟(jì)效率，中央政府可以通過(guò)以下機(jī)制硬化預(yù)算約束：  （一）改善政府間財(cái)政關(guān)系。  政府間財(cái)政關(guān)系的幾個(gè)方面在硬化預(yù)算約束方面發(fā)揮著關(guān)鍵的

37、作用：一是政府間轉(zhuǎn)移支付的透明性及可預(yù)測(cè)性；二是通過(guò)增加地方稅收，而不是高度依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿足地方需求的能力，三是合理安排政府支出以及保持地方支出決策的高度靈活性。  1.提高政府間轉(zhuǎn)移支付的透明度及可測(cè)性。中央政府轉(zhuǎn)移支付的目的是實(shí)現(xiàn)資源的有效再分配。提高政府間轉(zhuǎn)移支付的透明性及可預(yù)測(cè)性可以減少地方政府對(duì)額外轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期，從而在可利用資金范圍內(nèi)發(fā)揮其職能，盡量使資金運(yùn)用效率最大化。然而，在實(shí)際中，中央政府容易受到政治經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)和尋租現(xiàn)象的影響，轉(zhuǎn)移支付制度和稅收分配可能導(dǎo)致無(wú)效率。為避免中央政府和地方政府之間的道德風(fēng)險(xiǎn)，政府間轉(zhuǎn)移支付必須完全獨(dú)立于接受轉(zhuǎn)移支付地區(qū)的自

38、行選擇。  此外，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該用于支持具有正外部性的項(xiàng)目。比如，貧困地區(qū)接受教育方面轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，應(yīng)當(dāng)取決于該地區(qū)適齡兒童的數(shù)量或者受教育需求，而不僅僅取決于該地區(qū)的實(shí)際教育支出。  2.增加地方稅收，代替依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度越高，地方政府建立硬預(yù)算約束難度越大。如果征稅權(quán)力受到限制，地方政府只能依賴(lài)中央政府的轉(zhuǎn)移支付和貸款。當(dāng)不利的經(jīng)濟(jì)沖擊導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府可能因?yàn)槿狈υ龆惖撵`活性，而無(wú)法支付工人工資，甚至有可能拖欠債務(wù)。在依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付的情況下，地方政府可以依靠中央政府化解危機(jī)，因此依賴(lài)于轉(zhuǎn)移支付的政府往往缺乏責(zé)任激勵(lì)

39、。  中央政府必須制定嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移支付資金分配和稅收分享規(guī)則來(lái)硬化預(yù)算約束，否則，中央靈活的轉(zhuǎn)移支付將使得拒絕進(jìn)行緊急援助的可信度大大降低。只有政府間轉(zhuǎn)移支付不易受到人為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)約束，地方政府官員才不會(huì)預(yù)期可輕易獲得中央緊急援助。  3.地方支出的合理分配。中央政府對(duì)于地方政府支出職責(zé)的分配和管理也至關(guān)重要。為了硬化地方政府預(yù)算約束，中央應(yīng)該給予地方充分的自治權(quán)。如果中央規(guī)定了地方政府必須提供的最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，而地方政府無(wú)法提供相應(yīng)公共服務(wù)時(shí)，中央政府可能不得不對(duì)其提供救濟(jì)。中央政府對(duì)地方財(cái)政事務(wù)的管制可能對(duì)地方政府官員、選民以及債權(quán)人發(fā)出強(qiáng)有力的信號(hào)

40、，表明中央政府將對(duì)地方財(cái)政的后果承擔(dān)最終責(zé)任，而這將不利于地方政府預(yù)算約束的硬化。  此外，應(yīng)提高支出分配和征稅權(quán)力的透明度。根據(jù)輔助性原則，權(quán)力應(yīng)當(dāng)下放至最低級(jí)政府，這樣，規(guī)模經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)，并且外部性能夠內(nèi)部化。同時(shí)要明確劃分中央政府和地方政府的支出職責(zé)。如果提供某種公共物品的職責(zé)屬于中央還是地方存在爭(zhēng)議，地方政府對(duì)其沒(méi)有明確的責(zé)任感，可能產(chǎn)生軟預(yù)算約束。  （三）其他硬化預(yù)算約束的機(jī)制。  與地方財(cái)政政策有利害關(guān)系的角色也同樣能夠影響政府財(cái)政行為，包括債權(quán)人、選民以及要素所有者。在這種情況下，這些利益相關(guān)方可能對(duì)政府施加壓力，使得

41、他們的行為具有財(cái)政謹(jǐn)慎性，以此創(chuàng)造類(lèi)似市場(chǎng)的硬預(yù)算約束機(jī)制。  首先，地方政府可能受信貸市場(chǎng)約束；其次，土地市場(chǎng)以及擁有流動(dòng)性要素的投資者也會(huì)對(duì)政府預(yù)算約束產(chǎn)生一定影響。每個(gè)機(jī)制最佳效用的發(fā)揮取決于政治體系和財(cái)政體系的特征，取決于他們彼此間的依賴(lài)程度。  1.資本市場(chǎng)。當(dāng)且僅當(dāng)資本所有者和機(jī)構(gòu)可以選擇優(yōu)良信貸對(duì)象時(shí)，資本市場(chǎng)才能發(fā)揮配置功能。如果資本市場(chǎng)機(jī)制有效，地方財(cái)政決策將受到貸款競(jìng)爭(zhēng)的約束，地方財(cái)政的不佳表現(xiàn)也可能導(dǎo)致借款成本高和借款渠道受限。  資本市場(chǎng)要發(fā)揮約束或引導(dǎo)地方財(cái)政行為的功能，還需要具備一系列前提條件。首先是比較成

42、熟的資本市場(chǎng)及發(fā)展良好的機(jī)構(gòu)。在資本市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，中央政府控制著借款渠道，例如發(fā)展銀行、住房銀行和轉(zhuǎn)貸機(jī)制。貸款的借出和償還具有明顯的政治色彩，這就導(dǎo)致了軟預(yù)算約束。阿根廷、巴西、印度和烏克蘭都存在這一問(wèn)題。在中國(guó)，地方政府可通過(guò)其國(guó)有企業(yè)以優(yōu)惠條件獲得貸款。即使地方政府在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)借款，資本市場(chǎng)機(jī)制也有可能失效。如果債權(quán)人預(yù)期地方政府可以獲得緊急援助，那么財(cái)政和經(jīng)濟(jì)狀況不佳的地方政府也可能獲得貸款。信貸評(píng)級(jí)和貸款價(jià)格能夠反映中央政府或整個(gè)公共部門(mén)的信譽(yù)，卻無(wú)法提供任何關(guān)于獨(dú)立地方政府的有效信息。  在地方政府債務(wù)關(guān)系中，債權(quán)人權(quán)益的保護(hù)在一定程度上取決于能夠保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)

43、和強(qiáng)制執(zhí)行合約的政府。這表現(xiàn)在當(dāng)貸款人無(wú)法收回款項(xiàng)時(shí)，政府可以仲裁和執(zhí)行債務(wù)分擔(dān)，于是政府機(jī)構(gòu)代表貸款人行使權(quán)益。  3.土地市場(chǎng)和要素流動(dòng)性。土地價(jià)值和對(duì)土地的需求是地方收入的一個(gè)直接來(lái)源，這也在很大程度上激勵(lì)了地方官員。如果地方政府收入很大部分來(lái)自土地價(jià)值和土地稅收（直接或間接性的），也會(huì)激勵(lì)地方官員實(shí)行最大化土地價(jià)值的政策，包括各種財(cái)政政策。  假定土地價(jià)格中包含對(duì)公共服務(wù)凈值和稅收支付（包括償債）的預(yù)期，而居民是可交易土地的所有者，那么地方政府有動(dòng)力做好地方公共事務(wù)。因?yàn)樵诿裰髡沃?，所有?quán)使人們?cè)谏鐓^(qū)擁有長(zhǎng)期權(quán)利，所以投票者就是土地所有者。但是潛在問(wèn)題是，未開(kāi)發(fā)的土地經(jīng)常由極少數(shù)人占有（即不由普通居民所有），這樣土地價(jià)格就會(huì)受到影響。此外，如果許多居民只是房屋租賃者而非所有者，他們?cè)谏鐓^(qū)的未來(lái)發(fā)展中擁有的財(cái)政權(quán)利不充分，就可能對(duì)傾向貸款消費(fèi)的政治存有偏見(jiàn)，進(jìn)而反對(duì)投資。  流動(dòng)資本（人力、資本、企業(yè)家）通過(guò)流動(dòng)性對(duì)地方官員直接施壓，從而