國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考

1、國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考現(xiàn)階段,國(guó)有企業(yè)審計(jì)工作的總體要求是“質(zhì)量、責(zé)任、績(jī)效”,其總體目標(biāo)是維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全和促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展,從當(dāng)前企業(yè)審計(jì)的要求來看,質(zhì)量和責(zé)任是企業(yè)審計(jì)的基礎(chǔ),績(jī)效是企業(yè)審計(jì)的方向和目標(biāo)。作為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分,國(guó)有企業(yè)的績(jī)效審計(jì)越來越被重視,進(jìn)一步擴(kuò)展和深化了國(guó)有企業(yè)審計(jì)的內(nèi)涵。一、我國(guó)國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)的意義(一加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的需要改革開放30多年來,我國(guó)企業(yè)面臨的經(jīng)營(yíng)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。從外部看,政府管理職能轉(zhuǎn)變、資本市場(chǎng)發(fā)展、信用觀念增強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)意識(shí)等問題對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理提出了新的要求。從內(nèi)部看,企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制、落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2、方式也迫切需要提高管理水平。而通過績(jī)效審計(jì),可以從多層揭示企業(yè)在經(jīng)濟(jì)管理中存在的困難、風(fēng)險(xiǎn)、問題。(二受托經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要現(xiàn)代企業(yè)制度的最大的特點(diǎn)是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,企業(yè)所有者作為委托人與作為代理人的企業(yè)管理者之間通過一種契約,建立起雙方的權(quán)利和義務(wù)。通過績(jī)效審計(jì),將信息反饋給委托人,使其可以直接監(jiān)督代理人,促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)的有效履行。(三完善審計(jì)職能的需要審計(jì)具有經(jīng)濟(jì)陳督、經(jīng)濟(jì)鑒證、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)三個(gè)基本職能,多年來企業(yè)審計(jì)一直以財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性為主要審計(jì)內(nèi)容,其經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的作用發(fā)揮并不充分。開展績(jī)效審計(jì),不僅延伸了審計(jì)的范圍,拓寬了審計(jì)領(lǐng)域,而且在財(cái)務(wù)審計(jì)真實(shí)性和合法性的基礎(chǔ)上,進(jìn)而審查其合

3、理性和有效性,保證了審計(jì)內(nèi)容的連續(xù)性和完整性,完善了審計(jì)的職能。二、我國(guó)國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展歷程國(guó)有企業(yè)是最早開展績(jī)效審計(jì)的領(lǐng)域之一。審計(jì)署成立之初,在對(duì)國(guó)有企業(yè)開展財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí),就開展了一些績(jī)效(也稱經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的試點(diǎn)。1983年審計(jì)署成立后提出的主要審計(jì)任務(wù)包括直接審計(jì)國(guó)務(wù)院各部委等單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益、投資效益,提出實(shí)施效益審計(jì)。1985年8月國(guó)務(wù)院頒布的關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定第5條規(guī)定,對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)等單位經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)。隨后各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)各自不同情況、不同目的,采用多種方式開展起了以企業(yè)為對(duì)象的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì),有旨在促進(jìn)被審計(jì)單位實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)節(jié)約和增收節(jié)支,促使其改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)

4、和經(jīng)營(yíng)管理的效益審計(jì),有為順應(yīng)承包責(zé)任制形勢(shì)的要求開展的以承包合同中的內(nèi)容為主的(合同中涉及各種財(cái)務(wù)指標(biāo)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制審計(jì),以及為搞清楚某些行業(yè)情況開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。這一階段的審計(jì)主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,針對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,以查出問題為主要目標(biāo)的審計(jì)。上世紀(jì)90年代以來,為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,審計(jì)機(jī)關(guān)積極深化國(guó)有企業(yè)審計(jì),在真實(shí)、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上,向檢查內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)方面延伸,目前各地在開展的國(guó)有企業(yè)審計(jì)中不同程度地融入了績(jī)效的理念,進(jìn)行了一些績(jī)效審計(jì)方面有益的探索,尤其在浙江、深圳等經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)已提出了國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)為宏觀管理服務(wù)的理念,并進(jìn)行了一些審計(jì)手段

5、、方式和方法的創(chuàng)新。目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)把專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查當(dāng)作開展績(jī)效審計(jì)重要的方式,目標(biāo)主要是立足于服務(wù)企業(yè),深化改革、強(qiáng)化管理、提高效益、防范風(fēng)險(xiǎn)。既服務(wù)各個(gè)國(guó)有企業(yè)發(fā)展,揭露重大經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)和隱患,也服務(wù)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展大局,充分反映影響企業(yè)發(fā)展的行業(yè)性、結(jié)構(gòu)性、普遍性的體制、機(jī)制問題。審計(jì)成果形式具有多樣性的特點(diǎn),除了績(jī)效審計(jì)報(bào)告,還有適應(yīng)不同特殊需要的各種類型的審計(jì)信息,包括專題審計(jì)報(bào)告等審計(jì)成果。從我國(guó)審計(jì)實(shí)踐看,國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展還處于一個(gè)相當(dāng)初級(jí)的階段。實(shí)踐中,國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì),通常是被融入到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合和財(cái)務(wù)收支審計(jì)中,極少有單獨(dú)立項(xiàng)的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。大多數(shù)的績(jī)效審計(jì)

6、內(nèi)容僅對(duì)國(guó)有企業(yè)的特定范圍、特定領(lǐng)域、特定事項(xiàng)經(jīng)營(yíng)績(jī)效給予一些關(guān)注,其目的主要是在撰寫經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告和財(cái)務(wù)收支審計(jì)報(bào)告中能夠?qū)Ρ粚徲?jì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況有所表述,而非真正意義上的績(jī)效審計(jì)。三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)存在的問題根據(jù)審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃,我國(guó)審計(jì)模式將從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主轉(zhuǎn)向財(cái)務(wù)、效益審計(jì)并重。審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃把“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)”列入今后五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一,并提出“到2012年,每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)”。隨著公共財(cái)政制度的建立,開展績(jī)效審計(jì)已經(jīng)逐漸被我國(guó)政府提上日程。但就目前情況看,開展國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)還存在以下問題

7、:(一缺乏標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。國(guó)有企業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建主要包括評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定、評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)方法和技術(shù)的運(yùn)用等。國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)的對(duì)象很復(fù)雜,各個(gè)企業(yè)間存在千差萬別,衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。有的衡量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,多數(shù)甚至沒有衡量標(biāo)準(zhǔn)。采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),得出的結(jié)論會(huì)有天壤之別。而且, 國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)出和效果具有公共性的特點(diǎn),很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量,例如:執(zhí)行國(guó)家宏觀調(diào)控政策的程度、對(duì)社會(huì)責(zé)任的履行程度等。評(píng)價(jià)體系的不完整會(huì)使得審計(jì)工作的成果缺乏評(píng)判的基礎(chǔ)和依據(jù),績(jī)效審計(jì)也就會(huì)失去最基礎(chǔ)的平臺(tái)。(二相關(guān)審計(jì)法規(guī)不完善。發(fā)達(dá)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)30 多年的績(jī)效審計(jì)經(jīng)

8、驗(yàn),其中重要的一條就是建立明確的績(jī)效審計(jì)的法律條文,將績(jī)效審計(jì)的地位、目標(biāo)、范圍等寫進(jìn)法律。我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)法是1995年1月1日實(shí)施的, 2006年2月份對(duì)其做了最新修改。我國(guó)2006年新修訂的審計(jì)法有兩處涉及到了績(jī)效審計(jì)。一處是第一條中增加了“提高財(cái)政資金使用效益”,這意味著績(jī)效審計(jì)作為一個(gè)概念被放到了相當(dāng)重要的位置。另一處是第二十五條規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人,在任職期間對(duì)本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。但是無論是原版還是最新修改版均未明確涉及開展績(jī)效審

9、計(jì)的內(nèi)容。政府審計(jì)是授權(quán)性審計(jì),開展績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家法律授權(quán)為依據(jù),在法律上明確績(jī)效審計(jì)的地位。因此,我國(guó)這種不完全授權(quán)對(duì)于要全面開展績(jī)效審計(jì)是不充分的。到目前為止,除個(gè)別地方外,立法部門仍未能建立績(jī)效審計(jì)年度報(bào)告制度,將績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)機(jī)關(guān)每年的法定審計(jì)項(xiàng)目,也未建立績(jī)效審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用制度,未納入到政府績(jī)效考評(píng)體系中去。(三從業(yè)人員的素質(zhì)需要提高。最高審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)指南認(rèn)為:“績(jī)效審計(jì)是一種以信息為基礎(chǔ)的活動(dòng),專業(yè)價(jià)值在其中占據(jù)核心地位?！笨?jī)效審計(jì)需要做大量深入、細(xì)致、繁雜的調(diào)查研究和測(cè)算、分析、評(píng)估和審計(jì)工作。這些工作技術(shù)性強(qiáng),專業(yè)化程度高,沒有一支熟悉專業(yè)知識(shí)、了解政策內(nèi)涵并運(yùn)用現(xiàn)代

10、手段處理業(yè)務(wù)的專業(yè)化程度較高的隊(duì)伍,績(jī)效審計(jì)就不可能順利進(jìn)行。因此,審計(jì)機(jī)關(guān)需要儲(chǔ)備綜合素質(zhì)較強(qiáng)的復(fù)合型人才,包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、投資與工程等方面的人才等。四、做好國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)的建議(一強(qiáng)力推動(dòng)企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,推行企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)是增強(qiáng)企業(yè)績(jī)效意識(shí),加強(qiáng)企業(yè)績(jī)效考核的重要舉措,也可為國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)的進(jìn)一步開展提供機(jī)遇和條件。開展績(jī)效審計(jì)需要制定績(jī)效審計(jì)的一般準(zhǔn)則和審計(jì)指南,我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)一般準(zhǔn)則也是主要針對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)制度的,要開展績(jī)效審計(jì)就要有一套獨(dú)立的、完整的績(jī)效審計(jì)一般準(zhǔn)則?，F(xiàn)階段一方面應(yīng)在審計(jì)法等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定國(guó)家績(jī)效審計(jì)種類、一般準(zhǔn)則、績(jī)效審計(jì)

11、的現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則、績(jī)效審計(jì)的報(bào)告準(zhǔn)則以及績(jī)效審計(jì)工作指南,對(duì)審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)形式、審計(jì)組織、審計(jì)行為和審計(jì)報(bào)告等做出明確規(guī)定,為企業(yè)績(jī)效審計(jì)提供依據(jù)。另一方面,要建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系,在制定社會(huì)效益等評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí),不貪大求全,可逐步推進(jìn),例如可以先制定出一些原則性較強(qiáng)、通用性較強(qiáng)的自主創(chuàng)新研發(fā)投入、專利研發(fā)數(shù)量等指標(biāo)體系。(二為績(jī)效審計(jì)營(yíng)造有利的法制環(huán)境。立法機(jī)關(guān)對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視和推動(dòng)是發(fā)展績(jī)效審計(jì)的基本條件。政府審計(jì)是授權(quán)性審計(jì),開展績(jī)效審計(jì)必須以國(guó)家法律授權(quán)為依據(jù),在法律上明確績(jī)效審計(jì)的地位、目標(biāo)、范圍?？?jī)效審計(jì)法規(guī)體系主要由憲法、相關(guān)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)等構(gòu)成。當(dāng)前,我國(guó)修改憲

12、法時(shí)機(jī)和條件不成熟的情況下,在審計(jì)法已經(jīng)完成修訂重新發(fā)布的情況下,我們應(yīng)該首先考慮在新的審計(jì)法實(shí)施條例中規(guī)定績(jī)效審計(jì)的概念、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施范圍等內(nèi)容,主要應(yīng)該充分考慮績(jī)效審計(jì)實(shí)施綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督需要,應(yīng)該明確政府績(jī)效審計(jì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督執(zhí)法地位,或在有關(guān)法律條文里明確委托審計(jì)機(jī)關(guān)的綜合執(zhí)法的主體地位和資格,從而保證績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性,從立法上以維護(hù)績(jī)效審計(jì)的規(guī)范。(三著力加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)績(jī)效審計(jì)人才隊(duì)伍的建設(shè)。目前,我國(guó)現(xiàn)有審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)中,多數(shù)屬于財(cái)經(jīng)類專業(yè),如工程類、計(jì)算機(jī)、資源環(huán)境、社會(huì)學(xué)等與績(jī)效審計(jì)密切相關(guān)的專業(yè)人員比例較低。因此建議,一是在招錄新進(jìn)審計(jì)人員時(shí),充分考慮合理的人才結(jié)構(gòu),引進(jìn)具備勝