外資準(zhǔn)入條件下中國商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度的建構(gòu)

1、外資準(zhǔn)入條件下中國商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度的建構(gòu)高晉康 西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 教授 , 唐清利 西南財(cái)經(jīng)大學(xué) , 黃賢福 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)關(guān)鍵詞: 商業(yè)銀行 內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制 制度建構(gòu)內(nèi)容提要: 本文在分析我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制制度現(xiàn)狀和問題基礎(chǔ)上，提出全面風(fēng)險(xiǎn)管理、流程銀行風(fēng)險(xiǎn)控制、市場(chǎng)導(dǎo)向風(fēng)險(xiǎn)管理的理念創(chuàng)新，并在制度層面提出了建構(gòu)我國相關(guān)制度的構(gòu)想：建立流程銀行全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系;建立和完善相對(duì)獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制;建立職權(quán)分離、相互制約的風(fēng)險(xiǎn)控制制度;建立有效的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制以及完善有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制法規(guī)。按照中國加入WTO的承諾，自2006年底我國銀行業(yè)已向外資全面開放，中資銀行面臨外資銀行激

2、烈競(jìng)爭(zhēng)和金融業(yè)務(wù)綜合化經(jīng)營的挑戰(zhàn)。如何保障銀行的健康發(fā)展和應(yīng)對(duì)開放條件下日益激烈的銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)局面已成為理論研究必須面對(duì)的重要議題。與規(guī)范化的股份公司特別是國際先進(jìn)銀行相比，我國的銀行公司治理改革還處于起步階段，多數(shù)銀行內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度改革還沒有到位， 1銀行公司治理改革的理念和作為其重要組成部分的內(nèi)控制度還存在很多問題。 2對(duì)此，許多學(xué)者曾從宏觀、微觀角度進(jìn)行了有益的探究，取得了一定成果。但總的說來，這些研究主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行的，而從法學(xué)的角度展開研究則明顯不足。為此，本文將從法學(xué)視角展開研究，同時(shí)以避免利益沖突作為邏輯基礎(chǔ)，通過分析我國商業(yè)銀行的現(xiàn)實(shí)語境和營運(yùn)狀況，并在總結(jié)國內(nèi)外

3、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出關(guān)于我國商業(yè)銀行在外資準(zhǔn)入條件下完善內(nèi)控法律制度的設(shè)計(jì)構(gòu)想。一、我國商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系的現(xiàn)狀及不足之處(一)我國商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系的現(xiàn)狀1.中國建設(shè)銀行。中國建設(shè)銀行的內(nèi)控體系是由董事會(huì)及董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)、相對(duì)垂直的風(fēng)險(xiǎn)管理體系等構(gòu)成。實(shí)行專人負(fù)責(zé)由總行覆蓋全轄的風(fēng)險(xiǎn)官制度。其特點(diǎn)有：第一，建立垂直化風(fēng)險(xiǎn)管理體系。根據(jù)年報(bào)披露，在總行聘任首席風(fēng)險(xiǎn)官，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)性，截止2006年末，在一級(jí)分行設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)總監(jiān)，二級(jí)分行風(fēng)險(xiǎn)主管到位，在部分縣級(jí)支行實(shí)行專職或兼職風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理，風(fēng)險(xiǎn)管理人員負(fù)責(zé)所轄全面風(fēng)險(xiǎn)管理工作。 3第二，強(qiáng)化獨(dú)立性和相互制約的風(fēng)險(xiǎn)管

4、理機(jī)制。如推行授信過程中客戶經(jīng)理和風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理的平行作業(yè)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理參與自貸前檢查至貸后管理全部環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理，貸前環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理與客戶經(jīng)理共同參與客戶評(píng)價(jià)和項(xiàng)目評(píng)估工作，出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意見。信貸審批環(huán)節(jié)，須經(jīng)過有權(quán)審批人的雙簽審批、會(huì)簽審批或信貸審批會(huì)議等進(jìn)行審批。第三，全過程的風(fēng)險(xiǎn)控制。如風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理介入貸前環(huán)節(jié);貸款發(fā)放前，風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理負(fù)責(zé)審核貸款條件的落實(shí);貸款發(fā)放后，風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。2.中國工商銀行。中國工商銀行在進(jìn)行股份制改造以后，初步建立了其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系：主要是由董事會(huì)以及風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)以及下屬審計(jì)局，以風(fēng)險(xiǎn)管理部門、內(nèi)控合規(guī)部等組成的機(jī)構(gòu)。董事會(huì)下

5、設(shè)審計(jì)委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，設(shè)有垂直管理的內(nèi)部審計(jì)局和內(nèi)部審計(jì)分局，向董事會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)直屬于董事會(huì)，由5名獨(dú)立董事組成，審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)信息等進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)，并評(píng)估外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和工作。同時(shí)建立總行垂直管理的內(nèi)部審計(jì)局，下設(shè)直屬分行和9家區(qū)域?qū)徲?jì)分局，分轄全國分支機(jī)構(gòu)。董事會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)9名董事組成，并由獨(dú)立非執(zhí)行董事?lián)沃飨?，?fù)責(zé)全行風(fēng)險(xiǎn)管理政策和工作。總行及各級(jí)分行設(shè)立內(nèi)控合規(guī)部，負(fù)責(zé)全行內(nèi)控機(jī)制的組織、推動(dòng)和協(xié)調(diào)工作，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)管理和常規(guī)審計(jì)職能。一級(jí)(直屬)分行的授信審批部和信貸管理部統(tǒng)一履行一級(jí)(直屬)分行以下機(jī)構(gòu)的客戶評(píng)級(jí)

6、、授信、評(píng)估、審批以及信貸監(jiān)督職能。 42006年，深入推進(jìn)信貸業(yè)務(wù)的集約化經(jīng)營管理，提高授信審批決策層次，構(gòu)建獨(dú)立集中的信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系。3.中國銀行。中國銀行在股份制改造以后全面推進(jìn)集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)，其目標(biāo)是全球的風(fēng)險(xiǎn)管理體系、全面的風(fēng)險(xiǎn)管理范圍、全員的風(fēng)險(xiǎn)管理文化、全程的風(fēng)險(xiǎn)管理過程、全新的風(fēng)險(xiǎn)管理方法和全額的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量。中國銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理體系主要是由董事會(huì)及下屬風(fēng)險(xiǎn)政策委員會(huì)，管理層下設(shè)的內(nèi)部控制委員會(huì)、反洗錢工作委員會(huì)、資產(chǎn)負(fù)債管理委員會(huì)和資產(chǎn)處置委員會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)管理部、授信執(zhí)行部、資產(chǎn)負(fù)債管理部、法律合規(guī)部等構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)管理的組織架構(gòu)。2006年完善授信集中審批制度，試點(diǎn)機(jī)構(gòu)授信專業(yè)

7、審批工作。一級(jí)分行信貸風(fēng)險(xiǎn)總監(jiān)到位，第一批專業(yè)審批人全部聘任到位，并由總行實(shí)施對(duì)專業(yè)審批人的授權(quán)。2006年為實(shí)現(xiàn)內(nèi)控關(guān)口前移，全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)施了內(nèi)控流程整合，構(gòu)建了業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)部門、法律合規(guī)體系和內(nèi)部稽核體系的三道內(nèi)控體系防線。中行上市后其稽核體系的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性得到增強(qiáng)，完成對(duì)全行稽核工作的整體評(píng)估，成立獨(dú)立的稽核部門，確立了垂直的稽核管理模式。 54.深圳發(fā)展銀行。2005年初深圳發(fā)展銀行改革其風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)。 6主要內(nèi)容是：(1)實(shí)行授信審批權(quán)集中制度，原各分支機(jī)構(gòu)擁有的風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)審批權(quán)限都被收到了總行。(2)建立相對(duì)獨(dú)立的垂直管理授信架構(gòu)，由總行信貸風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)行總監(jiān)向分行或業(yè)

8、務(wù)線派駐高級(jí)信貸主管，實(shí)現(xiàn)授信風(fēng)險(xiǎn)的垂直管理。高級(jí)信貸主管負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)所派駐分行或業(yè)務(wù)線的信貸審批和監(jiān)察工作，享有授權(quán)范圍內(nèi)的最高信貸審批權(quán)和信貸審批授權(quán)。同時(shí)負(fù)責(zé)所派駐分行或業(yè)務(wù)線的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)的建立、健全工作，組建風(fēng)險(xiǎn)管理部門，提名任命和管理風(fēng)險(xiǎn)管理部總經(jīng)理和其他風(fēng)險(xiǎn)管理人員。(3)總行對(duì)委派的高級(jí)信貸主管實(shí)行定期崗位輪換制度(4)建立風(fēng)險(xiǎn)管理人員的激勵(lì)約束機(jī)制，定期考核和獎(jiǎng)懲。至2006年底，基本建立了風(fēng)險(xiǎn)管理體系和組織架構(gòu)，建立了信貸業(yè)務(wù)垂直管理體制，完成對(duì)所屬分行及同業(yè)和資產(chǎn)保全業(yè)務(wù)線信貸執(zhí)行官的派駐工作;建立了全行信貸放款集中管理模式;在內(nèi)部監(jiān)督體系上，建立了獨(dú)立內(nèi)審垂直管理體

9、系，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)施多個(gè)層面的監(jiān)督、檢查和稽核，進(jìn)行覆蓋各類風(fēng)險(xiǎn)的全面內(nèi)控檢查和評(píng)估。 75.中國民生銀行。中國民生銀行在業(yè)內(nèi)率先建立獨(dú)立評(píng)審制度，也是在業(yè)內(nèi)較早探索建立流程銀行風(fēng)險(xiǎn)管理體系的商業(yè)銀行。 8中國民生銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理體系主要是由董事會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)下設(shè)的授信評(píng)審垂直管理體系、法律合規(guī)體系和放款審批和貸后監(jiān)控體系，以及獨(dú)立的內(nèi)審垂直管理體系。 9其中垂直授信管理體系，建立了由按經(jīng)濟(jì)區(qū)域集中的區(qū)域評(píng)審體系和按行業(yè)線集中的行業(yè)評(píng)審體系。其特點(diǎn)是：(1)全面風(fēng)險(xiǎn)管理與專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合。致力于流程銀行建設(shè)，目標(biāo)是將風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)控制貫徹到各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及業(yè)務(wù)線。在完善垂直和相對(duì)集中的風(fēng)險(xiǎn)管理

10、體系基礎(chǔ)上，推行了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的分行業(yè)的專業(yè)化授信風(fēng)險(xiǎn)模式。(2)垂直授信管理體系保持相對(duì)獨(dú)立性和適應(yīng)市場(chǎng)的靈活性。民生銀行在業(yè)內(nèi)率先建立了相對(duì)獨(dú)立的垂直授信審批機(jī)制， 10放款審批權(quán)也集中到了各級(jí)分行的放款中心，實(shí)現(xiàn)了與業(yè)務(wù)經(jīng)營職能的相對(duì)分離和風(fēng)險(xiǎn)控制的獨(dú)立性。同時(shí)也保持了適應(yīng)市場(chǎng)變化的一定的靈活性，如建立了在集中和垂直體制下的區(qū)域評(píng)審體系和行業(yè)評(píng)審體系、以及貿(mào)易融資、中小企業(yè)專業(yè)評(píng)審體系的多層次的授信評(píng)審模式。(3)權(quán)力制約的授信風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)。主要是將授信風(fēng)險(xiǎn)控制的申貸職能、授信審批職能及放款審批職能分設(shè)到業(yè)務(wù)部門、授信評(píng)審部門及放款中心，使得這三種授信權(quán)力保持相對(duì)的獨(dú)立，并起到相互監(jiān)督和

11、制約作用，既避免了業(yè)務(wù)部門與授信審批部門的利益沖突，也減少了審批部門自審自放導(dǎo)致利益沖突的可能性。(二)我國商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系存在的問題第一，風(fēng)險(xiǎn)控制的理念亟待創(chuàng)新。風(fēng)險(xiǎn)管理理念是建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系的邏輯前提和制度基礎(chǔ)，在開放金融條件下，隨著金融改革和市場(chǎng)的不斷變化，風(fēng)險(xiǎn)管理理念也要與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，才能適應(yīng)市場(chǎng)變化，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理體系才能起到有效管理和控制風(fēng)險(xiǎn)的作用。相對(duì)于傳統(tǒng)市場(chǎng)，開放條件下的金融市場(chǎng)特點(diǎn)是，金融業(yè)務(wù)的綜合化和混業(yè)化經(jīng)營、金融市場(chǎng)的迅速變化、金融業(yè)務(wù)品種和工具的不斷創(chuàng)新。這就要求有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系必須有迅速反應(yīng)能力、綜合化地管理風(fēng)險(xiǎn)、全流程風(fēng)險(xiǎn)控制的能力。

12、但在現(xiàn)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理理念仍有待創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在：許多商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理仍停留在條塊管理的“部門銀行”模式中，對(duì)市場(chǎng)、客戶和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)滯后;對(duì)開放條件下的金融市場(chǎng)的市場(chǎng)變化和金融創(chuàng)新的新特點(diǎn)反應(yīng)不足;風(fēng)險(xiǎn)管理職能依托于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門;不能有效處理市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系，過于強(qiáng)制風(fēng)險(xiǎn)控制，在建立了相對(duì)集中和垂直的風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)以后，又遠(yuǎn)離了市場(chǎng)、風(fēng)險(xiǎn)管理的彈性和效率不足等。監(jiān)管部門在風(fēng)險(xiǎn)控制體系的立法理念上，也不能適應(yīng)金融全球和外資準(zhǔn)入條件下銀行競(jìng)爭(zhēng)的需要。從商業(yè)銀行市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理指引和銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法來看，其制度的規(guī)定和具體的細(xì)則，缺乏操作性和針對(duì)性，也未體現(xiàn)金融全球化和外資準(zhǔn)入條件下，全面風(fēng)

13、險(xiǎn)管理、維護(hù)金融安全價(jià)值、提高核心競(jìng)爭(zhēng)力的立法理念。一些關(guān)于內(nèi)部控制的規(guī)范性文件，也存在一定的機(jī)械性，靈活性不足。第二，風(fēng)險(xiǎn)控制職能部門功能分割，流程銀行風(fēng)險(xiǎn)管理體系尚未建立。從我國主要上市商業(yè)銀行來看，雖然都開始建立和完善風(fēng)險(xiǎn)組織架構(gòu)，如董事會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理部、法律合規(guī)部，甚至審計(jì)委員會(huì)，但是大多仍停留在傳統(tǒng)的“部門銀行”模式上，各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理職能部門條塊分割，部門職能交叉重疊，管理趨于官僚化;風(fēng)險(xiǎn)管理信息溝通不暢，風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)不夠，完整的風(fēng)險(xiǎn)管理流程脫節(jié)和粘滯，其結(jié)果是沒有實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)化，對(duì)市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)不足。因此，既有的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制作用受到限制，中后臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理、法律合規(guī)

14、和內(nèi)部審計(jì)因此不能同步嵌入到業(yè)務(wù)流程中去，而往往是外部或事后的管理，有的甚至存在與業(yè)務(wù)脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面的風(fēng)險(xiǎn)管理也形成制度瓶頸。例如，在現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管理框架下，商業(yè)銀行要滿足監(jiān)管部門在商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引的要求，實(shí)現(xiàn)全面的合規(guī)管理，就面臨較大的挑戰(zhàn)。有些垂直風(fēng)險(xiǎn)管理體系，雖然保持了相對(duì)獨(dú)立性，但與業(yè)務(wù)部門和其他風(fēng)險(xiǎn)管理流程的協(xié)議不能實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。當(dāng)然，目前中國民生銀行等一些銀行已經(jīng)開始了重建流程銀行風(fēng)險(xiǎn)管理體系的嘗試。第三，風(fēng)險(xiǎn)控制體系的獨(dú)立性和協(xié)調(diào)性存在問題。首先，許多銀行風(fēng)險(xiǎn)控制體系仍存在獨(dú)立性問題。雖然少數(shù)上市商業(yè)銀行已建立了相對(duì)獨(dú)立的垂直管理的授信風(fēng)險(xiǎn)管理體系和垂直的內(nèi)

15、審體系，但也有許多商業(yè)銀行仍沿用風(fēng)險(xiǎn)管理體系隸屬于各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)的授信風(fēng)險(xiǎn)管理模式，各級(jí)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人擁有對(duì)信貸業(yè)務(wù)的審批權(quán)。目前各級(jí)行長集信貸發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)管理、經(jīng)營利潤、內(nèi)部審計(jì)等數(shù)項(xiàng)責(zé)任于一身，既不利于權(quán)力制衡和監(jiān)督，也不利于集中精力搞風(fēng)險(xiǎn)管理。 11其次，風(fēng)險(xiǎn)控制體系內(nèi)部仍需完善相互制約的機(jī)制。從目前國內(nèi)主要上市商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的組織架構(gòu)看，雖然都建立或開始建立垂直和相對(duì)集中的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，但是在風(fēng)險(xiǎn)控制體系內(nèi)部，一些商業(yè)銀行的授信審批職能、申貸職能(初審權(quán))、授信執(zhí)行職能(放款審查權(quán))、貸后管理職能并未作相對(duì)獨(dú)立的分離或由專門的機(jī)構(gòu)行使。這會(huì)造成潛在的利益沖突，也會(huì)造成落實(shí)授信條件

16、的操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，也使得風(fēng)險(xiǎn)控制權(quán)的制約作用弱化。最后，有些銀行已建立運(yùn)行的獨(dú)立內(nèi)部控制體系，也由于整個(gè)銀行組織缺乏流程化管理，因此，雖然能夠?qū)崿F(xiàn)相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部控制功能，如授信審批，內(nèi)部稽核或合規(guī)管理，但相互之間缺乏有效銜接、串連和協(xié)調(diào)，也與市場(chǎng)在一定程度上滯后和脫節(jié)，不利于整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力的提升。第四，風(fēng)險(xiǎn)控制體系的內(nèi)部約束監(jiān)督機(jī)制存在不足。首先，合規(guī)體系作用有待加強(qiáng)。按照全面風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，合規(guī)體系要貫徹和滲透到全銀行體系。而目前我國商業(yè)銀行雖然按照監(jiān)管部門要求都建立了內(nèi)部合規(guī)體系，但大多停留在合規(guī)制度建設(shè)的初級(jí)階段，沒有最大程度地發(fā)揮合規(guī)對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制和約束的作用。其次，董事

17、會(huì)審計(jì)委員會(huì)和內(nèi)審體系的約束和監(jiān)督作用需要加強(qiáng)。在美國等發(fā)達(dá)國家，內(nèi)部審計(jì)體系是一個(gè)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制約束和監(jiān)督機(jī)制。目前我國只有少數(shù)商業(yè)銀行建立了專門的審計(jì)委員會(huì)和垂直管理的內(nèi)審體系，許多商業(yè)銀行的內(nèi)審體系仍依附于管理機(jī)構(gòu);有的商業(yè)銀行雖然也建立了垂直管理的內(nèi)審體系，但由于不能直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，也削弱了內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的作用。第五，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的外部評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制尚待完善。1.風(fēng)險(xiǎn)控制的評(píng)價(jià)體系尚未建立。有效的銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。如果銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制本身存在缺陷，則不能起到有效的風(fēng)險(xiǎn)控制作用，因此需要建立對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制的評(píng)價(jià)機(jī)制。監(jiān)管部門對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管重點(diǎn)也從監(jiān)管具體業(yè)務(wù)向監(jiān)管商

18、業(yè)銀行內(nèi)部控制機(jī)制轉(zhuǎn)變。外部風(fēng)險(xiǎn)控制評(píng)價(jià)主要是指銀行監(jiān)管部門按照其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制評(píng)價(jià)機(jī)制及結(jié)果進(jìn)行的評(píng)價(jià)。雖然，銀監(jiān)會(huì)制定了股份制商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系(暫行及商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法，但尚屬起步階段，相應(yīng)的規(guī)范也較為粗疏，通過對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的評(píng)價(jià)來提高監(jiān)管水平、達(dá)到促進(jìn)商業(yè)銀行提升內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的實(shí)際作用尚未體現(xiàn)。2.風(fēng)險(xiǎn)控制的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不完善。我國商業(yè)銀行尚未建立完善的內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度，內(nèi)部評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則欠缺。而在國外，相應(yīng)的銀行監(jiān)管法或公司法都要求公司自行制定評(píng)價(jià)其風(fēng)險(xiǎn)控制體系(內(nèi)控體系)的制度和流程，作為銀行的一項(xiàng)法定義務(wù)。商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法雖然要求商業(yè)

19、銀行應(yīng)建立并保持書面程序，對(duì)內(nèi)部控制體系實(shí)施評(píng)價(jià)，確保內(nèi)部控制體系的充分性、合規(guī)性、有效性和適宜性。但目前我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制自我評(píng)價(jià)機(jī)制尚處于起步階段。3.風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任機(jī)制不足。商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法雖然規(guī)定了商業(yè)銀行建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的義務(wù)，但并未規(guī)定商業(yè)銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制進(jìn)行自我評(píng)價(jià)的法定義務(wù)，對(duì)于違規(guī)的銀行所規(guī)定的罰則，也是僅限于一些原則性規(guī)定，缺乏具體的可操作性，在適用上缺乏確定性。另外，也缺乏對(duì)銀行董事及高管人員的個(gè)人法律責(zé)任。 12第六，風(fēng)險(xiǎn)控制法規(guī)尚待完善。有關(guān)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的法律規(guī)范不夠完善?，F(xiàn)有的一些法律規(guī)范性文件都屬于銀監(jiān)會(huì)部門規(guī)章，法律層次較低，對(duì)銀行業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控

20、制缺乏強(qiáng)有力的約束制約作用。商業(yè)銀行法、商業(yè)銀行市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理指引和銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法等對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度規(guī)定的條款過少、而且多屬于原則性規(guī)定。銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的規(guī)章制度相對(duì)雜亂，分散于各類規(guī)章和文件中，相互間也存在矛盾和沖突，缺少系統(tǒng)性和整合性。同時(shí)，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)或內(nèi)控機(jī)制評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不合理，制度設(shè)計(jì)之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系，未能很好體現(xiàn)內(nèi)部控制機(jī)制的制度設(shè)計(jì)中心原則內(nèi)部控制機(jī)制的相互制約性、職能分離和避免利益沖突。二、外資準(zhǔn)入條件下我國商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度的建構(gòu)(一)風(fēng)險(xiǎn)控制理念的創(chuàng)新在外資準(zhǔn)入的開放金融條件下，風(fēng)險(xiǎn)控制理念的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是：全面風(fēng)險(xiǎn)管理、流程銀行風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)

21、控制前移的風(fēng)險(xiǎn)管理理念。1.全面風(fēng)險(xiǎn)控制理念。巴塞爾委員會(huì)新資本協(xié)議，確立了全面的風(fēng)險(xiǎn)管理的理念。全面風(fēng)險(xiǎn)控制就是應(yīng)對(duì)綜合業(yè)務(wù)經(jīng)營和混業(yè)經(jīng)營的需要，風(fēng)險(xiǎn)管理和控制要覆蓋和滲透到全業(yè)務(wù)領(lǐng)域。全面風(fēng)險(xiǎn)管理一方面是指要全面管理市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)方面要建立有效的獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，建立有效的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系和合規(guī)體系，并突出加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)。全面風(fēng)險(xiǎn)管理的另一方面是指全程的風(fēng)險(xiǎn)管理過程，就是要將風(fēng)險(xiǎn)管理和控制貫徹到各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及業(yè)務(wù)線。全面風(fēng)險(xiǎn)管理方面的制度創(chuàng)新是在統(tǒng)一和垂直的風(fēng)險(xiǎn)管理體系下，向各業(yè)務(wù)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)線派駐直屬的風(fēng)險(xiǎn)官。全面風(fēng)險(xiǎn)管理還包括建立全

22、面的風(fēng)險(xiǎn)管理體系等。2.流程銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制理念。由于業(yè)務(wù)是以流程的形式發(fā)生的，因此，傳統(tǒng)的分塊管理的模式人為割斷了業(yè)務(wù)流程，從而也使風(fēng)險(xiǎn)的控制和識(shí)別能力發(fā)生傳導(dǎo)衰減，同時(shí)也降低了業(yè)務(wù)的效率。近年來行之有效的獨(dú)立評(píng)審體系、集中放款體系、垂直內(nèi)審體系等制度創(chuàng)新，雖然保證了相關(guān)職能的獨(dú)立性，避免了利益沖突，雖然有效控制了風(fēng)險(xiǎn)，但是也存在條塊分割的局限，風(fēng)險(xiǎn)控制流程線不能有效融入(嵌入)業(yè)務(wù)流程線，風(fēng)險(xiǎn)信息的交流受限，風(fēng)險(xiǎn)控制效用不能有效疊加，也制約了全系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力的強(qiáng)化，同時(shí)也制約了流程銀行的效率。因此在業(yè)務(wù)部門、獨(dú)立評(píng)審體系、集中放款體系、貸后管理體系和垂直內(nèi)審體系等職能部門間須要建立貫穿其

23、中的流程化的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，使風(fēng)險(xiǎn)管理和控制能夠通過流程銀行進(jìn)行有效傳導(dǎo)和強(qiáng)化，同時(shí)提高流程效率。3.市場(chǎng)為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)控制前移的理念。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，無論是評(píng)審體系，還是事后的監(jiān)督體系，都是被動(dòng)的或滯后的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，對(duì)市場(chǎng)變化反應(yīng)不足，或完全被動(dòng)或滯后于市場(chǎng)變化。相對(duì)集中的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，雖然加強(qiáng)了獨(dú)立性和客觀性，減少了利益沖突，但是也存在對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)不足，或效率低下的缺點(diǎn)。因此在開放金融條件下，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)控制前移的理念是建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制體系的重要基礎(chǔ)。因此，在完善原有垂直風(fēng)險(xiǎn)管理體系基礎(chǔ)上，通過向業(yè)務(wù)線派駐風(fēng)險(xiǎn)官、基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)管理人員與市場(chǎng)營銷人員共同參與授信盡職調(diào)查，將風(fēng)險(xiǎn)控制以

24、市場(chǎng)為導(dǎo)向、將風(fēng)險(xiǎn)控制的職能前移，提前介入到業(yè)務(wù)營銷環(huán)節(jié)，都是風(fēng)險(xiǎn)控制前移的有效嘗試。通過風(fēng)險(xiǎn)控制前移，不僅有效控制風(fēng)險(xiǎn)，也提高了風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的靈活性和反應(yīng)能力，提高了市場(chǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展效率，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制和市場(chǎng)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。(二)我國商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的制度設(shè)計(jì)1.國外商業(yè)銀行有效風(fēng)險(xiǎn)控制的制度借鑒。西方發(fā)達(dá)國家商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的一個(gè)典型的風(fēng)險(xiǎn)控制組織體系是從首席信貸總主管到各級(jí)信貸主管組成的相對(duì)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)控制架構(gòu)嵌入業(yè)務(wù)流程線的模式：首席信貸總主管(Chief Credit Officer)，由董事會(huì)直接任命，專責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)全行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理工作。首席信貸總主管享有全行最高的“基本風(fēng)險(xiǎn)”和“特別

25、風(fēng)險(xiǎn)”的信貸審批權(quán)和信貸審批權(quán)的授予權(quán)，負(fù)責(zé)任命高級(jí)信貸主管和業(yè)務(wù)組別或分區(qū)信貸主管，并直接向行長(總裁)和首席業(yè)務(wù)主管負(fù)責(zé)。高級(jí)信貸主管(Senior Credit Executive)，由首席信貸總主管任命和指派到主要業(yè)務(wù)線(如公司信貸業(yè)務(wù)、消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)等)，主管所管轄業(yè)務(wù)線的信貸審批和監(jiān)察工作;負(fù)責(zé)分管業(yè)務(wù)線的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)的建立、健全工作，并就有關(guān)事宜制定實(shí)施方案，報(bào)請(qǐng)首席信貸總主管批準(zhǔn)執(zhí)行。業(yè)務(wù)組別或分區(qū)信貸主管(Group Credit Executive)，由首席信貸總主管任命并指派到銀行業(yè)務(wù)產(chǎn)品或業(yè)務(wù)區(qū)域中去，負(fù)責(zé)所分管的產(chǎn)品領(lǐng)域或業(yè)務(wù)區(qū)域的信貸審批及監(jiān)察工作，負(fù)責(zé)分管的

26、業(yè)務(wù)產(chǎn)品或區(qū)域的信貸管理人員信貸審批權(quán)的授權(quán)工作。信貸主管(Credit Executive)，在業(yè)務(wù)組別或分區(qū)信貸主管之下，設(shè)有信貸主管，被任命和指派到某一特定業(yè)務(wù)類別或區(qū)域中去，分管有關(guān)信貸管理和審批工作。2.我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制制度框架的構(gòu)想。借鑒國內(nèi)外我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制成功經(jīng)驗(yàn)，我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的制度框架的規(guī)范或指引，可以包含以下內(nèi)容：首先，建立流程銀行全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)控制流程之間、風(fēng)險(xiǎn)控制與業(yè)務(wù)流程之間的無縫對(duì)接。在一個(gè)商業(yè)銀行全行流程再造中，按照事業(yè)部和業(yè)務(wù)線的流程，建立和完善以客戶為中心、風(fēng)險(xiǎn)管理控制為導(dǎo)向的流程銀行風(fēng)險(xiǎn)管理體系，主要內(nèi)容是：流程風(fēng)險(xiǎn)控制體系的構(gòu)成

27、：風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)及其所屬的授信評(píng)審、資產(chǎn)監(jiān)控和合規(guī)管理的風(fēng)險(xiǎn)控制流程線;審計(jì)委員會(huì)及其所屬的垂直內(nèi)部審計(jì)流程線，與總行營銷委員會(huì)所屬的以客戶和行業(yè)為目標(biāo)的業(yè)務(wù)流程線的有機(jī)結(jié)合。風(fēng)險(xiǎn)控制體系內(nèi)部實(shí)行總行直屬的垂直管理體系，以授信評(píng)審為例，建立以區(qū)域、行業(yè)和業(yè)務(wù)品種為分類的評(píng)審流程體系，管理流程環(huán)節(jié)上壓縮層級(jí)，實(shí)現(xiàn)扁平化、短鏈管理體系。建立首席風(fēng)險(xiǎn)官領(lǐng)導(dǎo)下的垂直派駐風(fēng)險(xiǎn)官制度。風(fēng)險(xiǎn)控制體系與業(yè)務(wù)流程體系的銜接，采取由總行向各業(yè)務(wù)線派駐風(fēng)險(xiǎn)官制度。這些風(fēng)險(xiǎn)總監(jiān)和風(fēng)險(xiǎn)主管，直接負(fù)責(zé)所在業(yè)務(wù)線或機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制，由總行首席風(fēng)險(xiǎn)官統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，垂直管理，以減少道德風(fēng)險(xiǎn)。首席風(fēng)險(xiǎn)官設(shè)立開始于2002年美國貨幣監(jiān)理

28、署(OCC)對(duì)中國銀行紐約分行的整改指令中要求設(shè)立首席風(fēng)險(xiǎn)官(CRO)的規(guī)定。 13目前我國民生銀行、深圳發(fā)展銀行等銀行都設(shè)立了首席信貸官制度。中國建設(shè)銀行、中國銀行等也已開始設(shè)立垂直管理的風(fēng)險(xiǎn)總監(jiān)。全面流程風(fēng)險(xiǎn)管理制度。通過直接派駐風(fēng)險(xiǎn)官的形式，對(duì)所有機(jī)構(gòu)、所有業(yè)務(wù)線的風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)行全覆蓋;全面風(fēng)險(xiǎn)管理還體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)控制的環(huán)節(jié)前移，由傳統(tǒng)的中后臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在提前介入到業(yè)務(wù)營銷環(huán)節(jié)，如基層風(fēng)險(xiǎn)管理人員與市場(chǎng)營銷人員的并行調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)管理人員要負(fù)責(zé)從業(yè)務(wù)拓展、業(yè)務(wù)簽約到事后管理的全流程風(fēng)險(xiǎn)控制。第二，建立和完善相對(duì)獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。(1)保持風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的相對(duì)的獨(dú)立性

29、：1)垂直的相對(duì)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。在相對(duì)集中的授信風(fēng)險(xiǎn)控制權(quán)的基礎(chǔ)上，建立起以總行信貸官、高級(jí)信貸官、行業(yè)信貸主管、信貸主管為體系的制度框架，這一體系是與業(yè)務(wù)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的體系，是由首席信貸官領(lǐng)導(dǎo)，直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)的體系，并不從屬于各級(jí)銀行機(jī)構(gòu)。避免風(fēng)險(xiǎn)控制受到業(yè)務(wù)部門的不當(dāng)干涉;2)風(fēng)險(xiǎn)控制部門與銀行行政管理部門的相對(duì)獨(dú)立。在制度設(shè)計(jì)上，整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制體系由首席信貸官領(lǐng)導(dǎo)，首席信貸官及各級(jí)信貸官并不同時(shí)兼任銀行的行政職務(wù)，避免行政管理權(quán)力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的不當(dāng)干涉。(2)作為風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制體系組成部分的獨(dú)立評(píng)審、內(nèi)部審計(jì)和合規(guī)體系，應(yīng)在統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，在計(jì)算機(jī)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)支持平臺(tái)上，

30、實(shí)現(xiàn)流程銜接、職能協(xié)調(diào)和信息共享;內(nèi)部控制體系的各個(gè)流程線應(yīng)貫穿于業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)，貼近市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)。第三，建立職權(quán)分離、相互制約的風(fēng)險(xiǎn)控制制度框架。上面的獨(dú)立性的制度組織架構(gòu)，實(shí)際上也同時(shí)體現(xiàn)了職權(quán)分離、相互制約的風(fēng)險(xiǎn)控制理念。只有體現(xiàn)出職權(quán)分離、相互制約，才能有效地避免利益沖突，實(shí)現(xiàn)相互約束監(jiān)督。在職權(quán)分離、相互制約的框架下，主要是實(shí)現(xiàn)：首先是業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)控制權(quán)的分離，在制度上主要是設(shè)立如上所述的相對(duì)獨(dú)立的垂直的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。風(fēng)險(xiǎn)控制權(quán)與銀行行政管理權(quán)的分離，也是通過相對(duì)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)控制體系來實(shí)現(xiàn)。在實(shí)際執(zhí)行中避免風(fēng)險(xiǎn)控制崗位與業(yè)務(wù)經(jīng)營崗位、行政領(lǐng)導(dǎo)崗位的分離，風(fēng)險(xiǎn)控制人員不能兼任銀行業(yè)

31、務(wù)經(jīng)營及行政領(lǐng)導(dǎo)崗位。每級(jí)行政管理人員負(fù)責(zé)本機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制運(yùn)作，但不參與總行垂直的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。風(fēng)險(xiǎn)控制權(quán)內(nèi)部權(quán)力的分離和相互制約。其一，在授信業(yè)務(wù)中，貸款(申貸、初評(píng))權(quán)、審批權(quán)與放款權(quán)、貸后監(jiān)控權(quán)的相互分離，由不同的部門和不同崗位來行使，以便對(duì)不同環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行相互制約和監(jiān)督，減少利益沖突的可能。借鑒民生銀行和國外銀行經(jīng)驗(yàn)，在分行層面設(shè)立評(píng)審中心、放款中心、貸后檢查中心分別行使評(píng)審、放款和貸后監(jiān)控權(quán)力。其二，在總行終審的評(píng)審權(quán)方面，也根據(jù)授信業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)種類，由不同的相對(duì)獨(dú)立部門分別從信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)三方面行使獨(dú)立的評(píng)審權(quán)，分別出具獨(dú)立的評(píng)審意見。第四，建立有效的內(nèi)部控

32、制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。首先，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)稽核部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制過程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，這是內(nèi)部控制的重要約束機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不再局限于銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)等本身的審計(jì)監(jiān)督，還要對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、運(yùn)行全流程及內(nèi)部控制結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，并獨(dú)立對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。內(nèi)部審計(jì)稽核部門的另一重要職責(zé)是制定銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)規(guī)則。其次，銀行監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制進(jìn)行外部評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)主要包括兩部分內(nèi)容：一是要求商業(yè)銀行建立一個(gè)符合要求的、系統(tǒng)的、透明的、文件化的內(nèi)部控制體系，這是商業(yè)銀行的責(zé)任;二是由監(jiān)管當(dāng)局從過程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)兩方面對(duì)商業(yè)銀行的內(nèi)部控制體系開展評(píng)價(jià)，這是監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)承擔(dān)的職能。其三，設(shè)定銀行、董事、高級(jí)管理層以及信貸風(fēng)險(xiǎn)控制人員的法律責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)商業(yè)銀行在風(fēng)險(xiǎn)控制方面的法律責(zé)任，并增強(qiáng)個(gè)人對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)控制的責(zé)任。目前，我國公司和金融監(jiān)管法對(duì)董事、高管及信貸風(fēng)險(xiǎn)控制人員的個(gè)