心得體會：我國水資源用途管制制度體系構(gòu)建

1、心得體會：我國水資源用途管制制度體系構(gòu)建水資源是自然資源的重要組成，水資源用途管制制度是健全自然資源用途管制制度的應(yīng)有之義?，F(xiàn)行水資源用途管制較為分散、缺乏系統(tǒng)性，如何進(jìn)一步健全水資源用途管制制度體系亟待研究。水資源用途管制，是指通過水資源規(guī)劃、用水總量控制、水功能區(qū)劃、取水許可、水權(quán)交易等環(huán)節(jié)的管理措施，明確水資源用途，管控水資源用途變更，確保按照規(guī)定的用途開發(fā)利用水資源，促進(jìn)水資源公平、高效、永續(xù)利用的一系列管理制度。水資源用途管制是一種水資源利用約束機(jī)制，是對水資源使用權(quán)的進(jìn)一步限制。我國水資源用途管制現(xiàn)狀及存在的主要問題現(xiàn)行水法規(guī)中盡管未明確出現(xiàn)“用途管制”表述，但對水資源用途進(jìn)行管制

2、的理念卻貫穿于整個水法規(guī)體系。但是，現(xiàn)行水資源用途管制相關(guān)制度較為分散、宏觀，缺乏系統(tǒng)性、全面性和可操作性。具體來講，現(xiàn)行水資源用途管制制度存在著一些問題。水資源規(guī)劃尚不能有效滿足用途管制需要。水資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是對生活、 生產(chǎn)、生態(tài)等各種不同用途水資源進(jìn)行用途管制的基本依據(jù)；但是從實際編制的技術(shù)路線和內(nèi)容來看， 目前的水資源規(guī)劃側(cè)重于通過工程手段，實現(xiàn)水資源的供需平衡，尚不能有效滿足用途管制的需要。水資源開發(fā)利用相關(guān)管制制度可操作性不強(qiáng)。從水資源用途管制的要求上看，目前水資源開發(fā)利用和使用環(huán)節(jié)的一些管制制度還比較宏觀，可操作性不強(qiáng)。例如，規(guī)劃水資源論證制度缺乏操作規(guī)定；用水順序制度缺乏明確的抓手

3、，未明確具體水源的具體用途。水資源及其載體保護(hù)相關(guān)制度還不夠健全。在水資源保護(hù)方面，現(xiàn)行水資源保護(hù)制度對生態(tài)用水保障的規(guī)定還比較欠缺；水功能區(qū)管理等規(guī)定還有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。在水資源載體保護(hù)方面，一些制度還不夠健全，如岸線利用缺乏分區(qū)制度；岸線開發(fā)利用和水功能區(qū)管理之間的關(guān)系尚不清晰等?，F(xiàn)行水資源用途管制相關(guān)制度過于強(qiáng)調(diào)行政手段對水資源用途的管制，從產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)管理層面對水資源用途進(jìn)行管制的制度設(shè)計仍非常欠缺。例如，對于水資源使用權(quán)確權(quán)登記后如何開展用途管制；水權(quán)交易過程中， 如何進(jìn)行用途管制；水權(quán)轉(zhuǎn)讓后，如何對轉(zhuǎn)讓后的行為進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管，防止買方“囤水”等，現(xiàn)行水法規(guī)尚缺乏明確規(guī)定。加強(qiáng)水資源

4、用途管制的必要性加強(qiáng)水資源用途管制是落實中央決策部署的重要舉措。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定要求健全自然資源用途管制制度。中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見要求完善自然資源資產(chǎn)用途管制制度，明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)邊界，實現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用。中共中央國務(wù)院生態(tài)文明體制改革總體方案要求將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，嚴(yán)禁任意改變用途。近年來，各級水行政主管部門通過制定水資源規(guī)劃、嚴(yán)格用水總量控制和水功能區(qū)管理、加強(qiáng)水資源論證和取水許可等措施，初步形成了水資源用途管制框架體系。但是水資源用途管制的頂層設(shè)計還不夠清晰，管理制度尚不健全，管理

5、能力亟待提高，迫切需要加快落實中央決策部署，加強(qiáng)水資源用途管制。加強(qiáng)水資源用途管制是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，保障生態(tài)需水是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)支撐。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價過大，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)河道斷流、地下水超采、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化等生態(tài)環(huán)境問題。亟須按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，加強(qiáng)水資源用途管制，嚴(yán)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水總量，倒逼經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，確保生態(tài)基本需水，保護(hù)和修復(fù)水生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)水資源用途管制是統(tǒng)籌各行業(yè)用水、保障經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的必然要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，在嚴(yán)格用水總量控制的條件下，各行業(yè)對水資源各種用途間的競

6、爭將日趨激烈。亟須加強(qiáng)水資源用途管制，統(tǒng)籌考慮各行業(yè)用水需求，保證生活用水，保障糧食生產(chǎn)合理需水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營用水，充分發(fā)揮水資源的多重功能， 以水資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)利用，保障糧食安全和供水安全，支撐經(jīng)濟(jì)社會快速健康發(fā)展。加強(qiáng)水資源用途管制是建立水權(quán)制度的重要基礎(chǔ)。開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，必須加強(qiáng)水資源用途管制，在水資源總量中厘清經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水和生態(tài)用水的用途邊界，并在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水中進(jìn)一步厘清生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等不同行業(yè)用水的用途邊界， 以此為基礎(chǔ)確認(rèn)取用水戶的水資源使用權(quán)，明確取用水用途。開展多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，必須嚴(yán)格管控水資源用途變更，防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠

7、占。水資源用途管制制度建設(shè)的思路和重點參考土地用途管制的做法，結(jié)合我國國情水情和水資源的特殊性，水資源用途管制的基本思路可以表述為以下四方面。一是依據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度和水資源相關(guān)規(guī)劃，明確水資源用途，控制水資源開發(fā)利用總量?；谒Y源的流動性、多功能性、綜合利用性、利害兩重性等特性，需要按照各流域和各區(qū)域的水資源和水環(huán)境承載能力，依據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度中的三條紅線控制指標(biāo)、水資源綜合規(guī)劃、各種專項水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃、水量分配方案、水中長期供求規(guī)劃等，從水量、水質(zhì)、水能、水域、水體等多個角度統(tǒng)籌確定水資源的用途，控制可開發(fā)利用水資源的總量。二是優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，嚴(yán)格保護(hù)基本生態(tài)

8、用水和農(nóng)業(yè)用水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營用水。區(qū)分各種水資源用途，實行各有側(cè)重的管制，這是水資源用途管制的核心內(nèi)容。基于水資源的不確定性、多功能性、綜合利用性等特性，需要從居民生活用水、基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水、生產(chǎn)經(jīng)營用水等方面實行不同的用途管制。三是嚴(yán)格限制開發(fā)利用河湖水域岸線空間，有序?qū)崿F(xiàn)河湖休養(yǎng)生息。嚴(yán)格水功能區(qū)管理，確立水功能區(qū)影響論證制度；實行岸線分區(qū)管理制度，綜合考慮水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃、采砂管理規(guī)劃、岸線利用管理規(guī)劃等，將岸線劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、開發(fā)利用區(qū)，嚴(yán)格分區(qū)管理；健全禁止河湖圍墾制度，嚴(yán)格限制建設(shè)項目占用水域，防止現(xiàn)有水域面積衰減；建立占用水域補(bǔ)償制度。四是嚴(yán)格水

9、資源用途變更管制， 確保按照確定的用途開發(fā)利用和使用水資源。明確禁止用途變更的情形，嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整中的水資源用途變更，嚴(yán)格水權(quán)交易中的水資源用途變更。這四個方面分別表示水資源用途管制的四個層面：第一層面是水資源用途確定制度，這是用途管制的前提和基礎(chǔ)；第二層面是從生活、生態(tài)、生產(chǎn)“三生”用水角度，明確水資源用途管制的各自側(cè)重點；第三層面是從水和盆的關(guān)系角度，提出對河湖水域岸線空間的用途管制要求；第四層面是對取用水戶的要求。健全水資源用途管制制度的建議2016 年 7 月，水利部發(fā)布了 關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見，明確了加強(qiáng)水資源用途管制工作的重要性和緊迫性、總體要求、主要任務(wù)和保障措施，是今后一段時期水資源用途管制工作的重要指導(dǎo)性文件。在落實該指導(dǎo)意見基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步探索和積極推進(jìn)相關(guān)法規(guī)建設(shè)和能力建設(shè)，逐步建立健全水資源用途管制制度體系。一是積極開展水資源用途管制工作試點。推動、引導(dǎo)水權(quán)試點地區(qū)和一些水資源管理基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)率先開展用途管制制度建設(shè)試點，抓準(zhǔn)水資源用途管制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問題， 為建立健全水資源用途管制制度提供實踐經(jīng)驗支撐。二是積極推進(jìn)水資源用途管制相關(guān)法規(guī)建設(shè)。一方面，在目前推動制定的地下水管理條例、水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法等水法規(guī)中，從地下水管理和保護(hù)、水功能區(qū)監(jiān)督管理等各自層面規(guī)定水資源用途管制的內(nèi)容；另一方面，要適時