心得體會(huì)：我國(guó)土地征收的制度困境和出路選擇

1、心得體會(huì)：我國(guó)土地征收的制度困境和出路選擇通過(guò)土地征收將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，然后以國(guó)家為供應(yīng)主體進(jìn)行土地使用權(quán)配置，這是改革開放以來(lái)我國(guó)城市用地?cái)U(kuò)張的唯一合法途徑。但是，由于現(xiàn)行我國(guó)土地征收制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度逐步確立，這一困境日漸深化凸顯，已到了迫需系統(tǒng)重置的時(shí)候。一、我國(guó)權(quán)益失衡的土地征收制度我國(guó)的土地征收制度源自于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。受傳統(tǒng)體制的影響，目前我國(guó)的土地征收制度突出存在著片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益而忽視對(duì)土地征收對(duì)象私權(quán)保護(hù)的問(wèn)題，可以說(shuō)是一種向國(guó)家利益高度傾斜的土地征收制度。（一）公共利益過(guò)度泛化土地征收實(shí)際上是政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)。為了發(fā)揮市

2、場(chǎng)對(duì)土地資源配置的決定性作用，提高土地資源的利用效率，當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通過(guò)對(duì)公共利益的嚴(yán)格限定，均把土地征收控制在了較為狹小的范圍，能不征收就不征收。但是我國(guó)則截然不同，國(guó)家公共建設(shè)和城市擴(kuò)張合法用地基本完全采用了土地征收的形式。按照我國(guó)土地法管理、憲法規(guī)定，土地征收要以公共利益為目的，但是至于什么是公共利益， 我國(guó)各項(xiàng)有關(guān)立法和法規(guī)都沒(méi)有作出明確規(guī)定。而我國(guó)土地法管理則規(guī)定，我國(guó)城市土地和農(nóng)村土地分別采用國(guó)家所有制和集體所有制兩種形式。城市無(wú)論是公共設(shè)施建設(shè)還是其他企業(yè)建設(shè)用地，都要向國(guó)家申請(qǐng)，由國(guó)家首先向農(nóng)村集體征地，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有土地以后，才能通過(guò)采用劃撥或招拍掛的形式獲得土地使用權(quán)，也

3、就是說(shuō)，通過(guò)土地征收，國(guó)家完全壟斷了城市用地的一級(jí)土地市場(chǎng)，因此所謂土地征收要以公共利益為目的，事實(shí)上就演變?yōu)榱艘猿鞘薪ㄔO(shè)發(fā)展需要為目的這樣一個(gè)無(wú)所不包的最為寬泛的涵義，涵蓋了所有國(guó)家公用設(shè)施和城市擴(kuò)張用地。（二）土地征收程序高度體現(xiàn)政府強(qiáng)制意志1、被征地集體和農(nóng)民缺少應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)和訴訟權(quán)。雖然我國(guó)土地管理法規(guī)定了土地征收過(guò)程的“一登記二公告制度”，即征地經(jīng)批準(zhǔn)后要由縣級(jí)以上人民政府予以公告，被征地土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)卣恋刂鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告， 并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但是，

4、由于從征地決定，到補(bǔ)償安置方案的確定以及征地爭(zhēng)議的解決，皆由政府行政機(jī)關(guān)決定，所謂的征地決定和補(bǔ)償安置方案都是經(jīng)政府決定后才予以公告，農(nóng)民實(shí)際上接到的只是到指定單位辦理手續(xù)的“通知書”，農(nóng)村集體組織和農(nóng)民對(duì)于征地有什么意見，對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有什么異議，并不影響國(guó)家土地征收。2、缺乏對(duì)土地征收的公正監(jiān)督和法律救濟(jì)機(jī)制。為了保障土地征收的合理公正，美、德、日等國(guó)均設(shè)立了獨(dú)立于第三方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且在征地各環(huán)節(jié)都賦予了征地對(duì)象及其相關(guān)利益人廣泛的行政申訴和法律訴訟權(quán)力，但是在我國(guó)，政府行政機(jī)關(guān)既是土地的征收主體，同時(shí)又是土地征收的監(jiān)督主體，一身二任既踢足球又當(dāng)裁判，這就很難保證土地征收的公正。根據(jù)我國(guó)

5、的法律法規(guī)，被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民如果對(duì)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有異議，只能由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的則由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，而法院據(jù)此規(guī)定則完全規(guī)避了對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的訴訟請(qǐng)求，這就使征地對(duì)象及其相關(guān)利益人失去了法律救濟(jì)的保障。（三）土地征收補(bǔ)償安置極不公允1、補(bǔ)償范圍狹窄。 我國(guó)征地補(bǔ)償采用的是不完全補(bǔ)償，補(bǔ)償內(nèi)容僅僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、以及青苗補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物。其中土地補(bǔ)償費(fèi)直接歸集體組織所有，青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物歸農(nóng)民所有者成員所有。安置補(bǔ)助費(fèi)如需要統(tǒng)一安置， 歸安置單位所有， 不需要統(tǒng)一安置則直接發(fā)放給安置者個(gè)人所有。2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。 我國(guó)土地補(bǔ)償并不是根據(jù)

6、土地征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格確定，而是按照土地征收前3 年平均每年產(chǎn)值的一定倍數(shù)確定，如按照規(guī)定，耕地征用補(bǔ)償費(fèi)為此耕地征用前3 年平均每年產(chǎn)值的6 10 倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為此耕地征用前3 年平均每年產(chǎn)值的4 6 倍，最高不超過(guò)15 倍，并且土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和不得超過(guò)此耕地征收前3 年平均每年產(chǎn)值的30 倍。青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償則由各省、直轄市和自治區(qū)自行制定，實(shí)際一般為耕地標(biāo)準(zhǔn)的一半。將補(bǔ)償數(shù)額確定為不超過(guò)土地被征收之前3 年年均產(chǎn)值的 30 倍，這一規(guī)定極不合理。因?yàn)檗r(nóng)民土地被征收后，就意味著永遠(yuǎn)失去了土地的占有、使用和收益權(quán)，豈止僅限于 30 年。同時(shí)我國(guó)物權(quán)法雖然規(guī)定，農(nóng)民對(duì)集體土

7、地的承包期限為30 年，但同時(shí)又規(guī)定 30 年期滿仍然可以續(xù)包， 這就意味著農(nóng)民只要是農(nóng)村集體成員，就具有無(wú)限期的土地承包權(quán)，因此，將征地補(bǔ)償限定為征地前土地3 年年均產(chǎn)值的30 倍，與我國(guó)物權(quán)法的立法所旨明顯不符，根本上缺少立法依據(jù)。（四）土地私權(quán)不明晰土地征收從其對(duì)象而言最終涉及的是被征地農(nóng)民的個(gè)人利益，這就要求對(duì)農(nóng)民個(gè)人的土地權(quán)益及其行使有明確穩(wěn)妥的制度設(shè)計(jì)。而我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是土地集體所有制，土地的集體所有權(quán)按法律規(guī)定一般歸村民委員會(huì)行使，但具體實(shí)踐上農(nóng)村基層黨組織掌握的權(quán)重更大。由于農(nóng)村基層黨組織以及村民委員會(huì)很大程度上要受到政府的控制，并且這些組織的領(lǐng)導(dǎo)成員又具有自己的特殊利益，在與

8、政府進(jìn)行土地征收協(xié)商，以及進(jìn)行征地補(bǔ)償安置費(fèi)用分配管理時(shí)，往往并不能切實(shí)代表農(nóng)村土地集體成員的利益，由此出現(xiàn)的與政府合謀壓低征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，私下截留貪占農(nóng)村征地補(bǔ)償款，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人和集體利益受損幾乎成為了一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象。二、目前我國(guó)土地征收制度面臨的困境現(xiàn)行的土地征收制度與目前我國(guó)已經(jīng)確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成了重重矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共利益的特定性與土地征收制度公共利益泛化的矛盾在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于任何個(gè)人均不能通過(guò)土地交易獲取個(gè)人財(cái)富（當(dāng)時(shí)個(gè)人也很少進(jìn)行土地出租），土地并不具有私人市場(chǎng)價(jià)值屬性，隨著我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這種情況發(fā)生了變化。城市居民可以通過(guò)對(duì)個(gè)人占有的土地出租以及商品住宅進(jìn)

9、行交易獲取財(cái)產(chǎn)價(jià)值，私營(yíng)房地產(chǎn)商、私營(yíng)企業(yè)憑借獲取城市國(guó)有土地的使用權(quán)及使用權(quán)交易，更是可以大發(fā)其財(cái)，在這種情況下，原有國(guó)家征地中公共利益高度泛化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)不存在了，公共利益逐步集中到了城市國(guó)有用地、公共用地等較為狹小的范圍。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地配置的市場(chǎng)化和土地征收中國(guó)家對(duì)土地資源高度壟斷的矛盾土地作為一種有限的特殊資源，各國(guó)盡管通過(guò)規(guī)劃都要對(duì)其進(jìn)行使用限制，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，土地資源配置仍然要由市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。而我國(guó)通過(guò)土地征收，完全控制壟斷了城市土地的一級(jí)市場(chǎng)，因而就與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地配置機(jī)制形成了直接矛盾。 其中最突出的， 由于國(guó)家控制壟斷了城市土地的一級(jí)市場(chǎng)，憑借壟斷地位，即可以制

10、定土地壟斷高價(jià)，使土地價(jià)格嚴(yán)重背離實(shí)際價(jià)值，從而大幅提高了城市用地成本，惡化了城市的生產(chǎn)、營(yíng)商和生活的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，妨礙了經(jīng)濟(jì)和居民生活的應(yīng)有提高。比如僅以2015年為例，盡管當(dāng)年我國(guó)經(jīng)濟(jì)不太景氣，尤其是房地產(chǎn)業(yè)處在低谷，但當(dāng)年一線城市土地價(jià)格仍然暴漲了46.8% 。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控要求和政府征地對(duì)市場(chǎng)直接干預(yù)的矛盾政企分開，政商分離，政府主要通過(guò)運(yùn)用政策、經(jīng)濟(jì)、法律、信息等手段間接調(diào)控市場(chǎng)運(yùn)行和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行對(duì)政府行為提出的一般要求，也是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本趨向，但是由于土地是基本的生產(chǎn)要素，政府通過(guò)征地對(duì)城市土地資源的集中壟斷，不僅形成了對(duì)土地配置的直接行政干預(yù)，妨礙了市場(chǎng)

11、經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，而且造成了企業(yè)對(duì)政府的行政依賴，迫使企業(yè)為了在市場(chǎng)中立足，不得不采用各種方法尋求政府的支持。同時(shí)在土地征收中，政府和用地企業(yè)具有很大的利益耦合性，都想通過(guò)盡快拿地和盡可能壓低征地補(bǔ)償成本，獲取自身利益的最大滿足，因此，共同的利益推使政府和企業(yè)往往結(jié)為一體，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)征地對(duì)象的利益傾軋，使得政府征地行為更加失去公正性，更加呈現(xiàn)出強(qiáng)制野蠻的利益剝奪性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)和土地征收利益侵奪的矛盾公有財(cái)產(chǎn)和合法的私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，這是我國(guó)社會(huì)主義憲法的基本精神，也是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常有序充滿活力運(yùn)行的客觀要求。我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)村成員集體所有，因此，無(wú)論是依據(jù)我國(guó)憲法還是其他

12、有關(guān)法律，作為農(nóng)村集體所有的土地財(cái)產(chǎn)當(dāng)然享有神圣不可侵犯的權(quán)利。而目前我國(guó)土地征收制度，無(wú)論是在土地征收強(qiáng)制性上，還是對(duì)征地對(duì)象的利益補(bǔ)償上，都直接侵害了農(nóng)村集體所有者對(duì)土地的自由處置和獲益權(quán)，從而與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)制度形成了矛盾。三、我國(guó)土地征收制度改革的路徑選擇針對(duì)我國(guó)土地征收制度存在的問(wèn)題，必須著眼于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)土地資源流轉(zhuǎn)配置的要求，轉(zhuǎn)變土地征收的思想理念，以平衡公共利益和私權(quán)利益為準(zhǔn)則，重構(gòu)土地征收制度，同時(shí)開辟多元化的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，總體上實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置。（一）全面調(diào)整改革我國(guó)土地征收制度1、重新設(shè)定土地征收中的公共利益。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下利益多元化的特征，為了克

13、服當(dāng)前我國(guó)土地征地范圍過(guò)寬、征收權(quán)濫用，維護(hù)被征地農(nóng)民的利益，今后應(yīng)立法嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地。從定性歸類角度，今后除國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、交通、港口以及城市公共設(shè)施、國(guó)防軍事設(shè)施等可以列為公共利益用地外，為了有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的民營(yíng)企業(yè)用地，如果企業(yè)提出申請(qǐng)，并且有明確的和能夠?qū)崿F(xiàn)的公共目標(biāo)，也可列入公共利益的用地范圍。2、健全土地征收程序。 要改變單方面由政府主導(dǎo)土地征收審批和方案制定的格局，加大土地征收的透明度，落實(shí)征收對(duì)象對(duì)土地征收的知情權(quán)、參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和權(quán)益維護(hù)權(quán)。一是對(duì)于提出征地申請(qǐng)的單位或個(gè)人，經(jīng)土地主管部門初步認(rèn)定符合公共利益要求，可以納入

14、征地的，要對(duì)用地者的征地申請(qǐng)和主管部門的認(rèn)定同意緣由向相關(guān)利益人公告，并由當(dāng)?shù)卣M織聽證，充分聽取相關(guān)利益人的意見之后再由土地主管部門權(quán)衡決定，如果主管部門繼續(xù)同意認(rèn)定，則可下達(dá)土地征收決定和具體征收方案，其中包括補(bǔ)償方案。二是引入第三方裁決機(jī)制和司法救濟(jì)機(jī)制。如果土地征收對(duì)象及相關(guān)利益人對(duì)土地征收決定和方案有異議，可以和土地主管部門進(jìn)行協(xié)商談判，經(jīng)與政府進(jìn)一步談判裁決仍不能解決，可以由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，或者直接向法院提起行政訴訟。三是落實(shí)被征地農(nóng)民個(gè)體的談判權(quán)。為了保障土地征收的公正性，維護(hù)征收對(duì)象及相關(guān)利益人的私權(quán)利益，政府進(jìn)行土地征收談判，不應(yīng)僅限于土地集體所有者組織，還應(yīng)由被征地成

15、員推舉代表或者被征地者及其利益相關(guān)者個(gè)人組織。3、調(diào)整完善征地補(bǔ)償安置。首先，應(yīng)按照公平的補(bǔ)償原則，改變目前根據(jù)土地平均產(chǎn)值的多少倍確定補(bǔ)償數(shù)額的方法，代之以參照征地時(shí)該土地的市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡可能全面補(bǔ)償權(quán)利人。其次，在補(bǔ)償內(nèi)容上，除現(xiàn)有土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償和地上附著物外，還應(yīng)包括社會(huì)保障和就業(yè)扶助補(bǔ)償，要針對(duì)促進(jìn)征地對(duì)象就業(yè)， 做好有關(guān)的就業(yè)技能培訓(xùn)， 建設(shè)征地對(duì)象的就業(yè)促進(jìn)平臺(tái)，盡可能減少或解除征地對(duì)象就業(yè)的后顧之憂。第三，為了明晰征地對(duì)象私權(quán)保障，在補(bǔ)償支付對(duì)象上，應(yīng)將補(bǔ)償款直接撥付給被征地農(nóng)民，村級(jí)集體組織只限于收取必要的管理和除土地交易、建設(shè)使用增值以外的相關(guān)利益損失費(fèi)。（二）積極推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革1、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地入市。在目前試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快全面啟動(dòng)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍、程序與方式，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地審批機(jī)制和確權(quán)認(rèn)定，凡符合國(guó)家用地規(guī)劃，經(jīng)依法確權(quán)認(rèn)定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，可采用出讓、出租、入股等多種形式進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。2、加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。目前