凸顯引導(dǎo)基金引領(lǐng)撬動(dòng)作用培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能

1、凸顯引導(dǎo)基金引領(lǐng)撬動(dòng)作用培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能市財(cái)政局課題組為推進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，創(chuàng)新財(cái)政資金分配方式，促進(jìn)投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)入我市產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，推動(dòng)全市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和小微企業(yè)快速成長，我市于2015年設(shè)立了市級(jí)政府引導(dǎo)基金。采用政府引導(dǎo)基金方式吸引社會(huì)由資和引導(dǎo)投向是財(cái)政治理理念和資金管理方式的深刻變革，也是實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。事實(shí)證明，政府引導(dǎo)基金在推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政資金帶動(dòng)社會(huì)投資、培育市場需求、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長等方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)，也提高了資源配置效率和財(cái)政資金使用效益，加快了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。本文對(duì)我市引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)

2、策建議做了初步探索。一、我市政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀2015年以來，我市設(shè)立了9支專業(yè)引導(dǎo)基金，分別是股權(quán)投資引導(dǎo)基金、天使投資引導(dǎo)基金、企業(yè)重組發(fā)展引導(dǎo)基金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、城鎮(zhèn)化建設(shè)引導(dǎo)基金、文化旅游發(fā)展引導(dǎo)基金和合同能源管理引導(dǎo)基金。經(jīng)過2年多的探索實(shí)踐，在市委市政府大力支持下，在各級(jí)各部門積極努力下，引導(dǎo)基金基本制度框架已形成，并且在創(chuàng)新財(cái)政資金分配方式、培育區(qū)域資本市場、拓寬實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資渠道、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)等方面，取得了階段性成果。一是突生頂層制度設(shè)計(jì)。制定印發(fā)了淄博市市級(jí)政府引導(dǎo)基金管理暫行辦法、淄博市市級(jí)政府引

3、導(dǎo)基金工作實(shí)施方案及淄博市市級(jí)政府引導(dǎo)基金管理工作規(guī)程（試行），形成了比較全面、系統(tǒng)規(guī)范的引導(dǎo)基金管理制度體系，確保了在基金設(shè)立、投資運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督管理等各個(gè)方向和環(huán)節(jié)有法可依、有規(guī)可循。二是強(qiáng)化引導(dǎo)基金管理監(jiān)督流程。按照政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)、滾動(dòng)發(fā)展”的原則，實(shí)行決策與管理相分離的管理體制，通過各個(gè)層面實(shí)現(xiàn)科學(xué)運(yùn)作、規(guī)范管理。建立健全政府引導(dǎo)基金的科學(xué)決策機(jī)制，設(shè)立引導(dǎo)基金決策委員會(huì)，強(qiáng)化投前、投中、投后管理，對(duì)協(xié)議執(zhí)行、項(xiàng)目跟蹤、增值服務(wù)、基金退由等方面嚴(yán)格把關(guān)，加強(qiáng)督導(dǎo)。落實(shí)投資激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，有效規(guī)避基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。三是積極發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，增加創(chuàng)業(yè)資本供給。

4、設(shè)立政府引導(dǎo)基金，將以財(cái)政為主的產(chǎn)業(yè)扶持模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越鹑跒楦軛U，以市場為導(dǎo)向，用財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)力量和民間資本的新模式。促進(jìn)了財(cái)政與金融融合度，進(jìn)一步強(qiáng)化融資功能，發(fā)揮了財(cái)政資金的引導(dǎo)、帶動(dòng)和放大作用，構(gòu)建了財(cái)政資金與金融資源、社會(huì)資本之間的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從運(yùn)行情況看，目前我市9支引導(dǎo)基金中已有6支參股設(shè)立了子基金，實(shí)現(xiàn)了投資運(yùn)作，分別為股權(quán)投資引導(dǎo)基金、天使投資引導(dǎo)基金、企業(yè)重組發(fā)展引導(dǎo)基金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金、城鎮(zhèn)化建設(shè)引導(dǎo)基金。已設(shè)立子基金總規(guī)模約37.1億元，其中引導(dǎo)基金由資5.1億元，撬動(dòng)社會(huì)資本32億元。四是子基金投資項(xiàng)目投后發(fā)展效果明顯。目前，三只

5、引導(dǎo)基金參股子基金已實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資，分別為山東省魯信資本市場發(fā)展股權(quán)投資基金、淄博眾創(chuàng)天使投資基金、淄博漢裕企業(yè)重組發(fā)展基金，其中：魯信資本市場發(fā)展股權(quán)投資基金已投資項(xiàng)目13個(gè)，投資金額2.47億元；淄博眾創(chuàng)天使投資基金已投資項(xiàng)目1個(gè)，投資金額300萬元；淄博漢裕企業(yè)重組發(fā)展基金已投資項(xiàng)目2個(gè)，投資金額1.54億元。例如，魯信資本市場發(fā)展股權(quán)投資基金于2016年7月1日以現(xiàn)金2995萬元投資于淄博天恒納米新材料科技股份有限公司，投資后，天恒納米新增生產(chǎn)線3條，新增產(chǎn)能2萬噸，極大的增強(qiáng)了企業(yè)市場競爭能力，為企業(yè)進(jìn)一步提高市場占有率奠定了基礎(chǔ)。二、政府引導(dǎo)基金運(yùn)作中存在的問題一是部分制度條款制約政

6、府引導(dǎo)基金發(fā)展。例如，淄博市市級(jí)政府引導(dǎo)基金管理暫行辦法規(guī)定引導(dǎo)基金參股子基金投資于淄博市境內(nèi)企業(yè)的資金比例不低于基金注冊(cè)資本或承諾由資額的70%。從市場角度看，投資的原則應(yīng)為找到最具投資價(jià)值的項(xiàng)目。要求較高比例資金投入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的硬性要求，一方面，這使得子基金尋找合適的投資項(xiàng)目變得更加困難，導(dǎo)致引導(dǎo)基金資金由現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于擔(dān)心在轄區(qū)內(nèi)找不到足夠可投資項(xiàng)目，導(dǎo)致部分知名創(chuàng)投機(jī)構(gòu)放棄與引導(dǎo)基金合作，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴(yán)重制約。另外，子基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)子基金認(rèn)繳由資額不低于基金規(guī)模的2%”、子基金除政府由資人外的其他生資人數(shù)量不少于3個(gè)”以及淄博市市級(jí)天使投資引

7、導(dǎo)基金管理實(shí)施細(xì)則中子基金對(duì)處于種子期的單個(gè)企業(yè)投資原則上不超過200萬元，對(duì)處于初創(chuàng)期的單個(gè)企業(yè)投資原則上不超過500萬元”等條款也不同程度對(duì)基金設(shè)立和投資進(jìn)度造成影響。二是缺乏有針對(duì)性的績效評(píng)價(jià)體系。政府引導(dǎo)基金不以盈利為目的，無法單純用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)兼具政策性與收益性目標(biāo)。一方面，政府引導(dǎo)基金以政策性目標(biāo)為基本導(dǎo)向，旨在通過引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入我市重點(diǎn)扶持領(lǐng)域，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)難以量化考核。另一方面，引導(dǎo)資金來源為政府財(cái)政，從國有資產(chǎn)保值和基金可持續(xù)性投入角度，引導(dǎo)基金應(yīng)實(shí)現(xiàn)必要的投資收益。目前，尚未建立能夠融合政策性與收益性目標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，這導(dǎo)致缺乏有效

8、的激勵(lì)和監(jiān)管機(jī)制，降低了引導(dǎo)基金運(yùn)行活力。三是各產(chǎn)業(yè)主管部門主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)和能力有待增強(qiáng)。一方面，我市有一大批具有極大增長潛力且又急需資金的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，另一方面，由于我市基金投資環(huán)境尚不成熟，急需融資的企業(yè)找不到合適的資金來源，而投資機(jī)構(gòu)特別是外地投資機(jī)構(gòu)對(duì)我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策環(huán)境等情況欠缺了解。因此,需要各產(chǎn)業(yè)主管部門積極作為，主動(dòng)靠上跟蹤服務(wù)，不斷提高專業(yè)能力，為爭取基金設(shè)立和投資做好引導(dǎo)工作。同時(shí)，在項(xiàng)目庫建設(shè)、投后管理等環(huán)節(jié)應(yīng)盡快主動(dòng)適應(yīng)新形勢、新常態(tài)，充分發(fā)揮好部門的職能作用，為基金的早設(shè)立、快投資施加積極影響。三、對(duì)策建議一是不斷完善引導(dǎo)基金管理辦法。鑒于我市淄博市市級(jí)政府引導(dǎo)基金管理

9、暫行辦法已于今年7月19日到期，其中部分條款已不能滿足對(duì)引導(dǎo)基金的管理要求，建議對(duì)暫行辦法中子基金管理機(jī)構(gòu)選擇條件、投資地域限制、合伙人數(shù)量、普通合伙人由資比例以及管理費(fèi)收取方式等條款作由修訂完善，使制度能夠適應(yīng)當(dāng)今引導(dǎo)基金發(fā)展趨勢，促進(jìn)我市各只引導(dǎo)基金的設(shè)立，吸引社會(huì)資本進(jìn)入我市實(shí)體產(chǎn)業(yè)，加快已設(shè)立的子基金項(xiàng)目投資進(jìn)度，使引導(dǎo)基金真正起到四兩撥千斤、助力我市創(chuàng)業(yè)企業(yè)快速發(fā)展的催化劑作用。二是建立高效的引導(dǎo)基金績效評(píng)價(jià)機(jī)制。建立符合引導(dǎo)基金特點(diǎn)的績效評(píng)價(jià)體系，是引導(dǎo)基金有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)必不可少的基本條件。根據(jù)引導(dǎo)基金的運(yùn)行特點(diǎn)，績效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立應(yīng)兼顧政策效應(yīng)和投資收益兩方面。績效評(píng)價(jià)體系應(yīng)至少具有以下功能：一是資金引導(dǎo)作用，主要是引導(dǎo)基金撬動(dòng)了多少社會(huì)資本進(jìn)入我市擬扶持的領(lǐng)域；二是行業(yè)促進(jìn)作用，主要是引導(dǎo)基金參股子基金在促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)創(chuàng)新方面發(fā)揮了多大作用；三是可持續(xù)發(fā)展能力，看引導(dǎo)基金是否能夠?qū)崿F(xiàn)保本微利運(yùn)行和可持續(xù)增長?？冃гu(píng)價(jià)體系應(yīng)兼顧兩種目標(biāo)與效應(yīng)，在確保政策性目標(biāo)的前提下實(shí)現(xiàn)必要的投資收益，建議盡快制定相應(yīng)績效考核指標(biāo)及考核辦法，使引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)規(guī)范與長久發(fā)展。三是創(chuàng)新政府管理與服務(wù)機(jī)制。建議充分借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)模式和成熟經(jīng)驗(yàn)，注重服務(wù)環(huán)境、信用環(huán)境和誠信政府等軟環(huán)境的打造，切實(shí)提高主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，從招商引資到項(xiàng)目落地、搭建對(duì)接平臺(tái)等方面主動(dòng)作