中國(guó)教育資源供給與配置中的公平與效率-模板

1、中國(guó)教育資源供給與配置中的公平與效率" 提要：我國(guó)現(xiàn)階段教育資源供給的短缺，既有總量性短缺，又有財(cái)政 性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺。為實(shí)現(xiàn)公平與效率的動(dòng)態(tài)平衡，當(dāng)前要把重點(diǎn)放在解 決財(cái)政性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺上，因此，要調(diào)整國(guó)民收入分配與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)， 擴(kuò)大政府宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)參與，強(qiáng)化政府在教育資源配置中調(diào)節(jié)公平與效率關(guān) 系的作用。在過(guò)去二十多年間，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，我國(guó)解決了長(zhǎng)期存在的 “短缺經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題。與此相對(duì)照，教育領(lǐng)域的供求關(guān)系卻仍然十分緊張， 一方面 教育供給不能滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的教育需求； 另一方面教育財(cái)政資源的供給不能 滿足教育事業(yè)迅速發(fā)展的需求，尤其是教育經(jīng)費(fèi)

2、供給不足已經(jīng)成為制約教育發(fā)展 的主要因素，我們實(shí)際上面對(duì)著“短缺教育”的現(xiàn)實(shí)，許多教育問(wèn)題由此而生。研究“短缺教育”（主要是經(jīng)費(fèi)短缺）的特征及其成因，尋找其解決途徑與策略， 成為現(xiàn)階段教育戰(zhàn)略與政策的必要依據(jù)，也是我國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。本文試圖就“短缺教育”條件下教育資源的供給和配置中的公平與效率問(wèn)題，做初步的探討。一、“短缺教育”的發(fā)展性特征作為一個(gè)具有超大規(guī)模教育人口的發(fā)展中國(guó)家， 教育供給不能滿足社會(huì)日益增 長(zhǎng)的教育需求，在我國(guó)將會(huì)持續(xù)一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。 這是由現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 所制約的財(cái)力供給和教育發(fā)展的客觀需求之間的現(xiàn)實(shí)矛盾所決定的。不過(guò)，不同時(shí)期這種短缺具有不同的階段性特

3、征。 一般而言，開(kāi)始主要表現(xiàn)為滿足基本教育 機(jī)會(huì)的資源供給短缺；之后主要是擴(kuò)大和增加教育機(jī)會(huì)的資源供給短缺；再后則是接受高水平、高質(zhì)量教育機(jī)會(huì)的資源供給短缺。我國(guó)現(xiàn)階段可以說(shuō)是這三個(gè)階 段的教育短缺同時(shí)存在，只有不同發(fā)展水平的地區(qū)側(cè)重點(diǎn)有所不同。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)， 資源性短缺首先集中反 映在滿足基本教育機(jī)會(huì)方面；中部中等發(fā)展程度地區(qū)，初步實(shí)現(xiàn)普及九年義務(wù)教 育，資源性短缺轉(zhuǎn)移到鞏固“普九”成果和普及高中階段教育方面；東部發(fā)達(dá)地區(qū)，正在普及高中階段教育，資源性短缺集中在高等教育和優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源方 面。可見(jiàn)，教育資源的短缺會(huì)經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展過(guò)程， 在低層次教育短缺問(wèn)題沒(méi)

4、有解 決時(shí)，高層次的教育短缺必然存在，除非采取逆向發(fā)展戰(zhàn)略，把有限的教育資源 首先投向高等教育和精英型基礎(chǔ)教育， 才可以暫時(shí)緩解高層次、高品質(zhì)教育的供 求矛盾。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于缺乏扎實(shí)的基礎(chǔ)教育的支持，高等教育的發(fā)展必 然會(huì)受到制約，最終影響教育的可持續(xù)發(fā)展。因此，把握“短缺教育”的發(fā)展性 特征，對(duì)于處在不同發(fā)展階段的不同地區(qū)的教育資源配置， 教育發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的 選擇，具有理論與實(shí)踐意義。我國(guó)現(xiàn)階段教育資源供給的短缺，還具有過(guò)渡性的特征，既反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟 程度的特點(diǎn)，又反映由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程的特點(diǎn)， 突出地表 現(xiàn)為既有總量性短缺，又有財(cái)政性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺?？偭啃远?/p>

5、缺是基本的、 長(zhǎng)期起作用的因素，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否能夠?yàn)榻逃l(fā)展提供充足的財(cái)政資源。而財(cái)政性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺，則是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的暫時(shí)現(xiàn)象， 可以 通過(guò)有效的市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府的政策調(diào)控得以緩解。因此，從政策研究與戰(zhàn)略研究 的角度，要把重點(diǎn)放在解決財(cái)政性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺上。二、緩解財(cái)政性短缺：調(diào)整國(guó)民收入分配與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改變財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)供給不足，從長(zhǎng)遠(yuǎn)說(shuō)取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高， 為教育 發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)，而從財(cái)政收支而言，一方面是努力增加財(cái)政收入，提 高財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例。我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，在 20世紀(jì)80年代連年下降，從80年代初的32%F降到

6、90年代初的%直到1998 年才提高到14%（預(yù)算外收入未列入），明顯偏低，影響財(cái)政對(duì)教育的支持能力。 改變這種狀況，一方面要提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量與效益， 減少較為普遍存在的生產(chǎn) 性浪費(fèi)和行政性浪費(fèi)現(xiàn)象，盡力擴(kuò)大化稅源，足額征稅，堵塞各種漏洞，提高財(cái) 政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理，也就是要做大“蛋 糕”，增強(qiáng)政府教育投入的財(cái)力基礎(chǔ)。另一方面要建立和完善公共財(cái)政體制， 調(diào) 整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中真正體現(xiàn)教育優(yōu)先和適度超前發(fā)展的方針?，F(xiàn)在國(guó)家財(cái)政對(duì)于虧損的國(guó)有的直接或間接的補(bǔ)貼，對(duì)于生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目的投資，仍然是一個(gè)不小的數(shù)目，勢(shì)必影響國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事業(yè)的投入。 在公

7、共開(kāi)支 中，行政管理費(fèi)的增長(zhǎng)過(guò)快，從1991年至1998年行政管理費(fèi)增加了 4倍，而同 期預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)增加了倍，在全國(guó)正在實(shí)行政府機(jī)構(gòu)改革的情況下， 行政管理 費(fèi)的增加幅度超過(guò)了教育經(jīng)費(fèi)的增加幅度，是很難令人理解的。這里還沒(méi)有分析中央部門的行政管理費(fèi)與地方政府行政管理費(fèi)增加幅度的差別，也沒(méi)有分析政府行政管理費(fèi)增加的項(xiàng)目。 總之，即使在現(xiàn)有財(cái)政收入總量的 條件下，合理地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，也有可能提高教育支出在財(cái)政支出中的比例， 進(jìn)而提高財(cái)政性教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例。為此，需要完善財(cái)政預(yù)算的審 核制度，實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政預(yù)算中單列，增加預(yù)算的透明度和教育部門參與預(yù) 算編制與審核的權(quán)力，保證

8、財(cái)政支出真正體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略意向。三、擺脫體制性短缺：擴(kuò)大政府宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)參與既然體制性短缺的根源是辦學(xué)主體和投資主體的過(guò)于單一，那么，改變體制性短缺的出路就在于深化教育體制改革，尤其是改革單一的公立教育和政府投資的 體制，在政府宏觀調(diào)控下，加大市場(chǎng)參與和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的力度。具體地說(shuō)，政府要 改變作為教育資源供給的惟一主體的角色，分別教育的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、 私人產(chǎn)品的不同屬性，保證公共產(chǎn)品的供給，退出私人產(chǎn)品領(lǐng)域的供給，調(diào)節(jié)準(zhǔn) 公共產(chǎn)品的供給，擴(kuò)大社會(huì)參與和市場(chǎng)調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)教育供求關(guān)系的 作用，增加教育資源的供給，緩解教育資源的體制性短缺，實(shí)現(xiàn)教育供求的動(dòng)態(tài) 平衡。解決教育資

9、源的體制性短缺，政府與市場(chǎng)要在保證教育資源配置的公平與效率 方面，發(fā)揮各自的作用。政府把保證義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給作為主要責(zé)任，實(shí)現(xiàn)基本教育機(jī)會(huì)的公平原則，同時(shí)把對(duì)非義務(wù)教育的投入，主要用于幫助處境不利的 地區(qū)和人群獲得公平的教育機(jī)會(huì)，并運(yùn)用多種間接調(diào)控手段，創(chuàng)造市場(chǎng)參與的法 規(guī)和政策環(huán)境。在這樣的政策背景下，探討市場(chǎng)參與的多種途徑，擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入， 從社會(huì)吸納教育資源供給，為社會(huì)增加更多的教育機(jī)會(huì)。這里，僅就正在發(fā)展的幾種社會(huì)參與的形式作些政策性探討。（2）如何區(qū)別不同的收益和回報(bào)制定和調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，例如某些回報(bào)收益率 高的熱門專業(yè)，可以提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有的可以按成本收費(fèi)，而有些關(guān)系國(guó)家科學(xué) 文化發(fā)

10、展的基礎(chǔ)學(xué)科等專業(yè)則可以免收學(xué)費(fèi)，或設(shè)立國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金。這在一定程度 上可以應(yīng)用收費(fèi)政策，調(diào)節(jié)專業(yè)結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系。（3）健全法規(guī)制度，規(guī)范社會(huì)捐贈(zèng)和贊助行為。要設(shè)立學(xué)校基金，把社會(huì)捐 贈(zèng)和贊助規(guī)范化、公開(kāi)化，使之與學(xué)校的招生脫鉤，并使基金的使用與運(yùn)作制度 化。在市場(chǎng)活動(dòng)中，資本運(yùn)作具有重要作用。近幾年來(lái)，教育界開(kāi)始注意金融資本 的注入對(duì)緩解教育經(jīng)費(fèi)短缺的作用，金融界也開(kāi)始把教育作為投資的一個(gè)新領(lǐng) 域。于是，就提出了金融資本與人力（教育）資本相結(jié)合的問(wèn)題。在實(shí)際運(yùn)作中， 主要表現(xiàn)為教育系統(tǒng)（包括學(xué)校和地方教育行政部門）向銀行貸款，或由（國(guó)有 或民營(yíng)）貸款建設(shè)社會(huì)化教育設(shè)施，由學(xué)校租用或合作共用。這無(wú)

11、疑能增加教育 投入，緩解教育經(jīng)費(fèi)短缺的困難，如果應(yīng)用得當(dāng)，也是擴(kuò)大教育資源供給的新途 徑。但是，資本市場(chǎng)運(yùn)作的主體，應(yīng)該是能自主處理產(chǎn)權(quán)關(guān)系、自負(fù)盈虧的法人， 學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，它也不是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，它同金融機(jī)構(gòu)發(fā)生的信貸關(guān) 系，實(shí)際上是政府主管部門承擔(dān)著信用責(zé)任，這就有一個(gè)政府、學(xué)校與市場(chǎng)的關(guān) 系問(wèn)題。例如在20世紀(jì)90年代中期，為了加快普及九年義務(wù)教育，不少地方政 府用借貸興建校舍，改善辦學(xué)條件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)借款普及九年義務(wù)教育 的金額約五百多億元，原來(lái)打算用以后幾年的教育費(fèi)附加償還貸款， 如果農(nóng)村實(shí) 行費(fèi)改稅的改革，則還款來(lái)源沒(méi)有著落；一部分高校的貸款也有還款來(lái)源問(wèn)題。 因此

12、”，需要探討金融資本介入教育的相關(guān)領(lǐng)域與政策，從目前情況看，金融 借貸一般發(fā)生在：一是舉辦民辦學(xué)校；一是建設(shè)學(xué)校后勤社會(huì)化設(shè)施； 一是滿足 教育發(fā)展需要的教學(xué)與科研的基本建設(shè)。前兩種借款屬于和個(gè)人行為，應(yīng)用市場(chǎng) 運(yùn)作的方式與機(jī)制處置。而教學(xué)與科研的基本建設(shè)（除少數(shù)大學(xué)城由貸款建設(shè)社 會(huì)化設(shè)施外）多數(shù)由學(xué)校借貸，數(shù)額大，周期長(zhǎng)，有的地方提出仿照國(guó)家建設(shè)高 速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的辦法，實(shí)行政府財(cái)政貼息的長(zhǎng)期貸款，即把還款期定為 2030年，政府財(cái)政付息，學(xué)校通過(guò)收費(fèi)、創(chuàng)收等途徑，分期償還本金，這是 一種用明天的錢辦今天的事的辦法， 在目前教育事業(yè)加快發(fā)展、教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短 缺的情況下，是否可以進(jìn)行有

13、限度的試驗(yàn)。當(dāng)然，學(xué)校如何運(yùn)用金融資本運(yùn)作， 需要慎重研究，一方面要遵循國(guó)家有關(guān)金融的法規(guī)和政策， 另一方面又要符合教 育與學(xué)校運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律。四、調(diào)整結(jié)構(gòu)性短缺：強(qiáng)化政府在教育資源配置中調(diào)節(jié)公平與效率關(guān)系的作用在教育資源供給的短缺中，由于發(fā)展水平的差距，在不同地區(qū)和學(xué)校之間，存 在著生存性短缺和發(fā)展性短缺這兩種類型的短缺，這可以歸納為結(jié)構(gòu)性短缺。這 種結(jié)構(gòu)性短缺反映在基礎(chǔ)教育與高等教育之間、農(nóng)村教育與城市教育之間、重點(diǎn) 學(xué)校與薄弱學(xué)校之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的明顯差距。這種差距的存在， 一方面是由于自然和歷史的原因而造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育基礎(chǔ)的懸殊，例如地區(qū)之間的生均教育經(jīng)費(fèi)的差距

14、，省與省差幾倍，縣與縣差幾十倍，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)差上 百倍，實(shí)際上是跨越幾個(gè)歷史階段的差距。 這方面教育資源的相對(duì)短缺，有賴于 經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要較長(zhǎng)時(shí)間的努力。另一方面是由于政府的非均衡發(fā)展 政策，教育投資向一部分學(xué)校傾斜，加劇了教育資源配置的不平等和結(jié)構(gòu)性短缺， 僅以生均成本核算為例，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，高等學(xué)校為倍，中學(xué)為 倍，小學(xué)為倍；城市的“標(biāo)志性學(xué)校”與農(nóng)村的學(xué)校相比，差距百倍以上。在教 育的實(shí)際運(yùn)作中，有一小部分學(xué)校具有超過(guò)當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平的“豪華”設(shè)施， 而相 當(dāng)多的學(xué)校則缺乏基本的辦學(xué)設(shè)施，僅以實(shí)驗(yàn)儀器和圖書(shū)配備為例，尚有約 60% 的小學(xué)和50%勺中學(xué)未能達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低

15、標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村中小學(xué)教師 不能按月發(fā)放工資，全國(guó)拖欠教師工資達(dá)一百數(shù)十億元。 這種生存性短缺反映了 我國(guó)教育資源配置中的結(jié)構(gòu)性失衡的嚴(yán)重性， 政府在保證教育資源配置公平性方 面的作用，是解決結(jié)構(gòu)性短缺的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)階段我國(guó)教育資源配置扣的主要矛盾是：一方面教育的公平性原則要求為所 有的學(xué)校和學(xué)生提供平等的機(jī)會(huì)和條件， 政府應(yīng)當(dāng)公平地分配教育資源，保證基本的教育需求；另一方面我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，為了迎接國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)， 保證國(guó)家和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，又要重點(diǎn)建設(shè)一批學(xué)校和學(xué)科，使之達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，這樣，教育資源就不能完全平均分配。 這里的關(guān)鍵在于公平與 效率的合理的“度”的現(xiàn)

16、實(shí)選擇，例如在義務(wù)教育與高等教育的關(guān)系上，政府的財(cái)政資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證義務(wù)教育的基本條件，實(shí)現(xiàn)基教育的機(jī)會(huì)均等；同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，政府盡可能擴(kuò)大自身和社會(huì)的財(cái)力資源，最大限度地滿足社會(huì)對(duì)高等教育的需求。在農(nóng)村教育與城市教育的關(guān)系上，政府的投資取向和政策選擇，首 先是不擴(kuò)大城鄉(xiāng)教育的差距，然后逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，目前則需要特別增 加政府對(duì)農(nóng)村教育的投入，解決農(nóng)村教育面臨的嚴(yán)重的生存性危機(jī)。在一般與重點(diǎn)的關(guān)系上，要在保證一般學(xué)校生存基本需要的前提下，重點(diǎn)建設(shè)若干學(xué)校和學(xué)科，通過(guò)政府與市場(chǎng)的相互作用，促進(jìn)學(xué)校之間、學(xué)科之間的相互影響和相互競(jìng) 爭(zhēng)，只有這樣才能真正發(fā)揮重點(diǎn)投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，產(chǎn)

17、生重點(diǎn)投資的帶 動(dòng)效應(yīng)。在中西部地區(qū)和東部地區(qū)的關(guān)系上，既要承認(rèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的客觀性和區(qū)域 差距的長(zhǎng)期性，不能用行政手段人為地拉平地區(qū)之間的差距；同時(shí)又要運(yùn)用經(jīng)濟(jì) 的、政策的和行政的手段，使地區(qū)差距不再繼續(xù)擴(kuò)大，并且通過(guò)實(shí)行投資和政策 適當(dāng)向西部?jī)A斜的戰(zhàn)略，為縮小地區(qū)之間的差距創(chuàng)造條件?？傊?，在調(diào)整結(jié)構(gòu)性短缺的問(wèn)題上，政府所能做的，首先是要盡可能公平地分 配教育財(cái)政資源，不要因?yàn)檎袨榧觿〗Y(jié)構(gòu)性失衡與短缺，也就是說(shuō)，政府的關(guān)注重點(diǎn)首先是“雪中送炭”，其次才是“錦上添花”；同時(shí)，在重點(diǎn)建設(shè)上既 要有投資的重點(diǎn)傾斜，更要注重運(yùn)用政策效應(yīng)和市場(chǎng)機(jī)制， 在改革中增加教育投 資，在改革中提高投資效益，即通

18、過(guò)政府與市場(chǎng)的共同作用，實(shí)現(xiàn)公平與效益的 動(dòng)態(tài)平衡。主要參考資料：教育部發(fā)展規(guī)劃司編：20XX年中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)況。聯(lián)合國(guó)教科文組織：1998年世界教育報(bào)告，中國(guó)翻譯出版公司。教育部財(cái)務(wù)司編：中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社20XX年版。 教育部編：面向振興行動(dòng)計(jì)劃，北京師范大學(xué)出版社1999年版。教育部編：深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，高等教育出版社1999年版。 國(guó)務(wù)院：關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定。Abstract : This paper argues that education in China is in fact a “shortage education "，just as the economyin China has been a “shortage education " until very access to education and the shortage of resources for educational developmentis the key features of the shortage educa