從FEA看中國(guó)電子政務(wù)的頂層設(shè)計(jì)知識(shí)分享

1、從FEA看中國(guó)電子政務(wù)的頂層設(shè)計(jì)隨著信息技術(shù)的廣泛和深入滲透，世界各國(guó)的社會(huì)信息化水平不 斷提高，人類社會(huì)正在加速進(jìn)入信息社會(huì)。 在這種迅猛發(fā)展的信息化 浪潮中，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)都在加速轉(zhuǎn)型。無(wú)論是生產(chǎn)工具、生產(chǎn)對(duì) 象，還是經(jīng)營(yíng)管理方式，甚至是人們的生活方式，信息技術(shù)的價(jià)值含 量越來(lái)越高。無(wú)論是一個(gè)企業(yè)的管理，還是一個(gè)政府部門的管理，甚 至是整個(gè)國(guó)家的管理，基于信息的虛擬管理模式越來(lái)越普遍，越來(lái)越 深入。信息化管理帶來(lái)的是一種“精細(xì)化、并行化和透明化”的管理。 在國(guó)家層面，它將意味著一種全新的電子政務(wù)管理模式。信息化和電子政務(wù)已是大勢(shì)所趨， 不可阻擋。然而在信息化和電 子政務(wù)不斷深化的進(jìn)程中，

2、我們不得不面對(duì)大量的急需解決的困難和 問(wèn)題。如大量的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)；大量的信息孤島和煙囪；大量的推 倒重來(lái)和失敗，以及大量的投資黑洞和陷阱等。信息化和電子政務(wù)不 僅僅是信息技術(shù)的簡(jiǎn)單應(yīng)用，更重要的是一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn) 型是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，我們需要一種系統(tǒng)的方法論的指導(dǎo)。EA(Enterprise Architecture)方法論正是在這一背景下產(chǎn)生，并得到迅猛發(fā)展的。EA目前沒(méi)有形成統(tǒng)一的中文翻譯，主要的翻譯有企 業(yè)架構(gòu)、體系架構(gòu)和實(shí)體體系結(jié)構(gòu)等。EA是一個(gè)從整體層面定義企 業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，并從業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用和技術(shù)等層面上展現(xiàn)企業(yè)的內(nèi) 部結(jié)構(gòu)和關(guān)系，從而使各利益相關(guān)者在如何構(gòu)建無(wú)邊界信息

3、流能力上做出有效決策的一個(gè)紀(jì)律（discipline ）。1987年，Zachman在系統(tǒng) 架構(gòu)層面上提出了第一個(gè)架構(gòu)框架，即 Zachman匡架。Zachman匡架 后來(lái)發(fā)展成為了 EA的一個(gè)經(jīng)典框架，Zachman人也被譽(yù)為EA之父。 之后，EA的框架和方法論不斷地被提出。目前影響較大，使用比較 廣泛的EA框架和方法論主要有TOGAF FEA Zachman口 DoDAF FEA （聯(lián)邦企業(yè)架構(gòu)）作為美國(guó)聯(lián)邦政府的電子政務(wù)頂層架構(gòu)，在美國(guó)電子政務(wù)集中統(tǒng)一管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。FEA已經(jīng)形成了一個(gè)比較完善的方法論體系，已經(jīng)成為一個(gè)值得各國(guó)政府部門和集團(tuán)企業(yè)借鑒的重要頂層架構(gòu)方法論。一

4、、FEA介紹1996 年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了信息技術(shù)管理改革法案，即克林格 . 科恩法案。 該法案的主要內(nèi)容包括命令各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)和維護(hù)信息技術(shù)架構(gòu)（ITA）來(lái)最大化政府內(nèi)部信息技術(shù)投資的收益；改變了 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在IT采購(gòu)上的角色和職責(zé)，提升了 OMB美國(guó)管理和預(yù)算 辦公室）的職責(zé)，由OM西行集中統(tǒng)一管理；要求每個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須 任命一個(gè)CIO, CIO的一個(gè)重要職責(zé)就是開(kāi)發(fā)、維護(hù)和輔助實(shí)施一個(gè) 完善的、集成的信息技術(shù)架構(gòu)。同年，美國(guó)13011 號(hào)總統(tǒng)令建立了CIO理事會(huì)。從1998年開(kāi)始，CIO理事會(huì)根據(jù)克林格.科恩法案的要求，著手開(kāi)發(fā)聯(lián)邦企業(yè)架構(gòu)框架（FEAF） 。框架是為了提供一個(gè)可支撐的機(jī)制來(lái)

5、識(shí)別、開(kāi)發(fā)和記錄高優(yōu)先級(jí)領(lǐng)域的架構(gòu)描述，這些領(lǐng)域是建立在跨組織邊界的共同業(yè)務(wù)域和設(shè)計(jì)之上。FEAFT 1999年正式發(fā)布， 主要內(nèi)容是八大構(gòu)件，即架構(gòu)驅(qū)動(dòng)力、戰(zhàn)略方向、當(dāng)前架構(gòu)、目標(biāo)架構(gòu)、過(guò)渡流程、架構(gòu)分塊、架構(gòu)模型和標(biāo)準(zhǔn)FEAF還展現(xiàn)了從四個(gè)不同層級(jí)上看到的細(xì)節(jié)程度。FEAF的目的是為了推動(dòng)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)和其它政府實(shí)體之間共同聯(lián)邦流程的共享開(kāi)發(fā)、互操作以及信息共享。2001年，CIO理事會(huì)在實(shí)施指南中發(fā)布了架構(gòu)開(kāi)發(fā)方法論。該架構(gòu)開(kāi)發(fā)方法論包括八大步驟：獲取管理層的認(rèn)可和支持、建立管理機(jī)構(gòu)和控制、定義一個(gè)架構(gòu)流程和方法、開(kāi)發(fā)基線 EA開(kāi)發(fā)目標(biāo)EA 開(kāi)發(fā)順序計(jì)劃、使用EA和維護(hù)EA 2001年的

6、架構(gòu)開(kāi)發(fā)方法沒(méi)有說(shuō)明 EA 制品（ artifact ）以及如何做出它們。與此同時(shí)，國(guó)防部推出了C4ISR （DoDAFB身）。DoDAF有架構(gòu)的制品的詳細(xì)內(nèi)容，F(xiàn)EAF開(kāi)始 轉(zhuǎn)向使用DoDA膜型。直到2002年，又開(kāi)始轉(zhuǎn)向參考模型的方法論。2002年2月，OM或立了 FEA項(xiàng)目管理辦公室（FEA-PMQ開(kāi)始著手開(kāi)發(fā)一個(gè)綜合的、業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)的政府藍(lán)圖，即聯(lián)邦企業(yè)架構(gòu)（ FEA） 。FEA是為了幫助政府管理層制定有效的決策，并允許他們?cè)诳鐧C(jī)構(gòu)之 間增加合作以及資源共享的機(jī)會(huì)。FEA由一套相互關(guān)聯(lián)的參考模型組 成，用來(lái)進(jìn)行跨機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)分析，識(shí)別機(jī)構(gòu)內(nèi)部或跨機(jī)構(gòu)的重復(fù)投資、差距和機(jī)會(huì)。這些參考模型共同組成

7、一個(gè)框架，用共同的和一致的方式來(lái)描述FEA的重要元素。» 覷州力頓酬口麻加，一阻f以與K空:阻片?；?造機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)層變境音憧堂爭(zhēng)考橫曬TRM)，那一府件擢口、立踴fK幺多弧動(dòng)力汛皴幔主畏駕:輸入.帕尊和臉聃咻-就制的領(lǐng)看揖板f 卜號(hào)孤E®RM,業(yè)務(wù)惟機(jī)內(nèi).客戶.后行供料一 . 啾務(wù)構(gòu)件梨等穩(wěn)型ERH服哥翎.,敏.勝暮融整7卜揖加崗務(wù)構(gòu)件在FEA參考模型推出之后，F(xiàn)EA-PMW陸續(xù)才|出了 EA評(píng)估框架 (EAAF、聯(lián)邦過(guò)渡框架(FTF)和一系列實(shí)施指南。EAAF主要用于OMB寸各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的EA進(jìn)行評(píng)估。評(píng)彳勺內(nèi)容包括 EA的完整性、EA 的使用狀況以及使用 EA的效果。FTF

8、主要用于OMB寸跨機(jī)構(gòu)發(fā)起項(xiàng) 目的識(shí)別和管理。另外，圍繞 FEA參考模型白使用，OMBS發(fā)布了一 些通告，如用于預(yù)算的準(zhǔn)備、提交與執(zhí)行的通告A-11和用于聯(lián)邦信息資源管理的A-130。特別是A-11中的Exhibit53和Exhibit300 詳 細(xì)說(shuō)明了預(yù)算提交與FEA的匹配和連接關(guān)系，從而使FEA成為聯(lián)邦政 府在各機(jī)構(gòu)中間發(fā)現(xiàn)差距、共享、合作和復(fù)用機(jī)會(huì)的重要工具。二、中國(guó)電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的探索中國(guó)電子政務(wù)經(jīng)過(guò)了二十多年的發(fā)展歷程， 已經(jīng)取得了很大的成 就。電子政務(wù)在提高行政效率、促進(jìn)信息公開(kāi)和擴(kuò)大民主參與等方面 發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。特別是政府網(wǎng)站、金字工程和數(shù)字城市等 重要領(lǐng)域的電子政

9、務(wù)工程成績(jī)顯著。 但是，中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中也已 經(jīng)暴露出許多不容忽視的問(wèn)題，如縱強(qiáng)橫弱，信息孤島、多頭管理和資源浪費(fèi)等。如何建立集中統(tǒng)一的管控模式，減少分散管理帶來(lái)的投 資浪費(fèi)，以及由此造成的信息孤島等，這是許多中央部委和地方政府 都在思考解決的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。目前多個(gè)部委和地方政府正在探索電 子政務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，有的甚至啟動(dòng)了試點(diǎn)工作。從筆者掌握的情況來(lái) 看，目前的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)主要集中在以下幾種模式。第一種模式是以一個(gè)大的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)為切入點(diǎn)，在大系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò) 展工程范圍，從而逐步擴(kuò)展集中統(tǒng)一管控的范圍。 典型的例子是國(guó)家 部委中的金盾、金稅和金關(guān)等金字工程。第二種模式是以信息資源

10、目 錄與交換體系建立為切入點(diǎn)，在建立信息資源共享交換平臺(tái)的基礎(chǔ)上 不斷加強(qiáng)集中統(tǒng)一管控。典型的例子是北京市信息資源管理中心所建 立的信息共享交換平臺(tái)。第三種模式是以數(shù)據(jù)規(guī)劃為切入點(diǎn)， 通過(guò)數(shù) 據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到對(duì)軟件開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一管控。典型的例子是北京市建委的信 息資源目錄系統(tǒng)。第四種模式是以績(jī)效管理驅(qū)動(dòng)為切入點(diǎn)， 通過(guò)績(jī)效 管理體系的建立促進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的集中有效管控。 典型的例子是武 漢市斫口區(qū)的電子績(jī)效管理系統(tǒng)及五個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)。以上的四種模式各有特色，都是中國(guó)電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)中的有益 探索，都一定程度上解決了分散投資帶來(lái)的信息孤島和投資浪費(fèi)等問(wèn) 題，并朝著集中統(tǒng)一的管控模式邁進(jìn)。 但這四種模式都

11、存在一些共同 的問(wèn)題。如四種模式都是期望實(shí)現(xiàn)對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目的集中統(tǒng)一管控， 但都缺乏統(tǒng)一管控的方法和標(biāo)準(zhǔn)。目前的電子政務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)審批基本 上是基于傳統(tǒng)的基建項(xiàng)目立項(xiàng)審批方法， 管理部門在對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目 進(jìn)行統(tǒng)一審批過(guò)程中缺乏強(qiáng)有力的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。 電子政務(wù)項(xiàng)目和政府使命及目標(biāo)之間也缺乏清晰的連接，無(wú)法真正建立有效的電子政務(wù)績(jī)效管理體系。另外，電子政務(wù)項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)和統(tǒng)一的方法論，沒(méi)有一種框架和方法論將政府當(dāng)前狀態(tài)、目標(biāo)狀態(tài)和中間過(guò)渡狀態(tài)進(jìn)行清晰的描述，從而能夠指導(dǎo)相關(guān)的決策。最后，跨機(jī)構(gòu)的合作項(xiàng)目也缺乏發(fā)現(xiàn)和發(fā)起的機(jī)制?？傊壳爸袊?guó)電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的探索中，基本還處在一個(gè)“只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林”的

12、狀態(tài)，還沒(méi)有找到一種系統(tǒng)、全面、科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展的方法。三、FEA寸中國(guó)電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的借鑒作用FEA是美國(guó)政府在長(zhǎng)期的電子政務(wù)實(shí)踐中探索和總結(jié)出來(lái)的一個(gè)頂層架構(gòu)或頂層設(shè)計(jì)。FEA的核心思想是通過(guò)一個(gè)頂層架構(gòu)來(lái)進(jìn)行跨機(jī)構(gòu)的IT投資立項(xiàng)分析和IT項(xiàng)目管理。特別是FEA實(shí)施指南中的分塊架構(gòu)方法論，是一個(gè)將整體問(wèn)題科學(xué)合理地分割成一個(gè)個(gè)有機(jī)聯(lián)系的分塊，從而將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的有效方法。FEA的這些核心思想和方法論并沒(méi)有國(guó)體和政體的本質(zhì)特征。它是關(guān)于一個(gè)復(fù)雜組織的IT投資立項(xiàng)和IT 項(xiàng)目管理的最佳實(shí)踐，值得各國(guó)政府和集團(tuán)型企業(yè)借鑒學(xué)習(xí)。 就好比平衡計(jì)分卡，世界各國(guó)的政府和企業(yè)都可以應(yīng)用到其管理實(shí)踐中去

13、。中國(guó)的政府部門如何借鑒FEA進(jìn)行電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)，這是一個(gè)需要勇氣去探索和創(chuàng)新，并在實(shí)踐中去驗(yàn)證的工作。筆者根據(jù)個(gè)人的認(rèn)識(shí)談一下自己的觀點(diǎn)。首先，要建立電子政務(wù)集中統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。不管是國(guó)家層面，還是部委和地方政府，都應(yīng)該盡快建立電子政務(wù)的集中統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。在國(guó)家層面，應(yīng)該考慮將發(fā)改委、財(cái)政部和工信部等部委關(guān)于電子政務(wù)的投資立項(xiàng)、運(yùn)營(yíng)預(yù)算和政策制定等職能進(jìn)行合并，統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中管理。在部委層面，應(yīng)該在各業(yè)務(wù)司局之上成立統(tǒng)一的電子政務(wù)管理辦公室，將各業(yè)務(wù)司局的電子政務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。在地方政府，應(yīng)該訪國(guó)家層面將地方發(fā)改委、財(cái)政局和經(jīng)信委（或工信廳）關(guān)于電子政務(wù)的職能放到一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)

14、行統(tǒng)一管理。集中統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)將有利于避免重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，并集中人、財(cái)、物資源進(jìn)行有效的電子政務(wù)建設(shè)。這也是進(jìn)行電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的一個(gè)必要基礎(chǔ)?？傊?，無(wú)論是哪一個(gè)層面的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)，首先要考慮建立一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。其次，要成立跨機(jī)構(gòu)的CIO委員會(huì)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)需要確定共同的框架、方法論和語(yǔ)言。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該在業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用和技術(shù)等層面形成參考的模型、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)等，從而使各機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、 應(yīng)用和技術(shù)等要素與之匹配。這種匹配的過(guò)程就是一個(gè)發(fā)現(xiàn)差距、合作、共享和復(fù)用機(jī)會(huì)的過(guò)程，從而為電子政務(wù)的投資立項(xiàng)和項(xiàng)目管理提供科學(xué)有效的依據(jù)。目前國(guó)家部委和地方政府中不乏一些優(yōu)秀的CIO和電

15、子政務(wù)管理人才，關(guān)鍵是如何建立一個(gè)有效的機(jī)制和體系， 從而調(diào)動(dòng)各方面的積極性，使他們共同參與到頂層設(shè)計(jì)的工作中來(lái)。再次，要引入EA方法論保證頂層設(shè)計(jì)的落地實(shí)施。頂層設(shè)計(jì)只是一個(gè)高層次的分析框架，它的落地實(shí)施仍然需要方法論的指導(dǎo)。EA就是一個(gè)保證頂層設(shè)計(jì)能夠在各機(jī)構(gòu)落地實(shí)施的方法論。頂層設(shè)計(jì)完成后，各相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該用 EA的框架和方法論將自己的機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用和技術(shù)等描述出來(lái)，這種描述包括當(dāng)前架構(gòu)的描述、目標(biāo)架構(gòu)的描述，以及過(guò)渡架構(gòu)和分塊架構(gòu)的描述。特別重要的是各機(jī)構(gòu)的EA框架中的重要元素要與頂層設(shè)計(jì)的核心元素匹配起來(lái)，從而建立起各機(jī)構(gòu)電子政務(wù)項(xiàng)目與頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容之間的連接關(guān)系，最終保證每一個(gè)電子政務(wù)項(xiàng)目都是為政府的使命和目標(biāo)服務(wù)，而且通過(guò)歸并的分析，可以消除冗余，并發(fā)現(xiàn)共享、復(fù)用和合作的機(jī)會(huì)。最后，頂層設(shè)計(jì)要處理好縱橫交錯(cuò)的關(guān)系。在中國(guó)，中央政府對(duì)地方政府的管理權(quán)限比較大，這使得各部委的垂直管理與地方政府的橫向管理存在比