事業(yè)單位案例與對策改革事業(yè)單位登記監(jiān)管工作調(diào)研對策.doc

1、事業(yè)單位案例與對策改革事業(yè)單位登記監(jiān)管工作調(diào)研對策監(jiān)督管理是事業(yè)單位登記管理的重要組成部分。建立科學有效的事業(yè)單位登記監(jiān)督管理機制，對于保障事業(yè)單位的合法權益，發(fā)揮事業(yè)單位在社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設中作用起著重要的不可替代的作用，對于全面落實黨的十七大制定的行政管理體制改革和事業(yè)單位分類改革的目標亦有重要的作用。由于事業(yè)單位登記監(jiān)督管理制度和組織體系還不夠健全，監(jiān)督管理手段還不夠有力、有效，導致整個監(jiān)督管理工作還比較薄弱，作用沒有得到應有發(fā)揮。要進一步加強事業(yè)單位登記監(jiān)督管理工作，有必要正確認識我們面臨的問題及產(chǎn)生的原因，從而尋找出最有效的解決問題的辦法。下面結合工作實際，從監(jiān)督管理實務

2、及制度角度，就登記機關對事業(yè)單位實施監(jiān)督管理問題提出一些粗淺認識。一、事業(yè)單位登記監(jiān)督管理工作中的問題無論從事業(yè)單位登記監(jiān)督管理的形式、內(nèi)容、手段和動力方面分析p ，當前事業(yè)單位登記監(jiān)督管理工作均存在一些不足，具體表現(xiàn)如下：（一）監(jiān)督管理方式單一對事業(yè)單位的監(jiān)督管理局限于年度檢驗方式，其他監(jiān)督管理活動開展極其有限，有些地區(qū)的其他監(jiān)督管理活動幾乎沒有進行。事業(yè)單位登記管理暫行條例（以下簡稱條例）第十七條規(guī)定：“事業(yè)單位應當于每年3月31日前分別向登記管理機關和審批機關報送上一年度執(zhí)行本條例情況的報告?！边@意味著年度檢驗工作應在每年一季度集中進行。從現(xiàn)實情況看，這種監(jiān)督管理方式對于事業(yè)單位登記工作

3、具有一定的約束力，對加強事業(yè)單位規(guī)范化、制度化建設起到了積極作用。但由于年度檢驗時間相對集中，工作量大，單一采取這種方式對事業(yè)單位進行監(jiān)督管理，難以真正做到深入細致、扎實有效。（二）監(jiān)督管理尺度模糊從登記管理工作自身看，雖然條例及其實施細則賦予事業(yè)單位登記管理機關監(jiān)督管理職責，并明確了監(jiān)督管理的內(nèi)容和要求，但監(jiān)督管理的內(nèi)容還比較原則。實施細則規(guī)定的監(jiān)督管理內(nèi)容歸納起來有七項，包括事業(yè)單位按照國家法律法規(guī)和規(guī)章制度開展活動、按照條例規(guī)定辦理登記事項、按照核準登記的宗旨和業(yè)務范圍開展活動及收入使用、按照條例規(guī)定提交年度報告、證書和印章使用、接受捐贈和資助管理使用等情況,所涉及的范圍非常廣泛。有的內(nèi)

4、容缺少權威解釋；有的內(nèi)容只是提出了問題，而缺少組織實施的配套措施。造成登記管理機關在進行監(jiān)督管理時，對如何把握監(jiān)督管理內(nèi)容，地方事業(yè)單位登記管理機構如何實施監(jiān)督管理有時比較模糊。從登記管理工作與其他管理工作的關系看，對事業(yè)單位具有監(jiān)督管理職能的諸多部門職能交叉，有些監(jiān)督管理工作應由誰為主負責不夠清楚，使監(jiān)督管理職能有時落實起來難度比較大。（三）監(jiān)督管理措施乏力盡管條例賦予事業(yè)單位登記管理機關諸多監(jiān)督管理責任，但因受權有限，且受到體制因素、制度因素和環(huán)境因素的影響，開展監(jiān)督管理工作的手段不夠有力，一旦出現(xiàn)問題，登記機關在進行監(jiān)督管理時，如果有關方面不配合，就很難奏效。從其運行效果方面估量，無論是

5、對事業(yè)單位法人行為的監(jiān)督，還是對登記程序要求的把握均存在明顯的不足。（四）監(jiān)督管理動力缺失表現(xiàn)在監(jiān)督與被監(jiān)督兩個方面的積極性均不高。從年度檢驗的情況看，因這項工作是條例明確的監(jiān)督管理事項，各登記機關不能不作為，各事業(yè)單位也基本上接受了年度檢驗。但無論從監(jiān)督一方還是從被監(jiān)督一方，對實施年度檢驗的認識仍有偏差，實際操作中應付現(xiàn)象比較嚴重。在一些地區(qū)和單位，年度檢驗成為擺設，其效果差強人意。從日常監(jiān)督管理情況看，各登記機關開展活動、研究對策的主動不強，日常監(jiān)督管理工作在一些地區(qū)沒有真正開展起來。二、形成事業(yè)單位登記監(jiān)督管理問題的原因（一）登記制度因素條例授予登記管理機構監(jiān)督管理職能，但與之配套的行政

6、措施和經(jīng)濟措施等未能有效跟進。突出反映在四個方面：第一、相關管理措施極其有限，而現(xiàn)實問題錯綜復雜，制度跟不上形勢變化。尤其是日常監(jiān)督管理缺少制度規(guī)范，造成管理盲區(qū)。第二、監(jiān)督管理存在制度、規(guī)則局限性及剛性不足問題，一旦發(fā)生違規(guī)問題，如果有關方面不予配合，因沒有配套處置規(guī)定，登記管理機關難有作為。第三、條例及其實施細則的一些條款缺少操作性，難以實施到位。例如：條例第十九條規(guī)定了撤銷登記，但并未規(guī)定如何辦理，因辦理撤銷登記有可能涉及一些糾紛和責任，地方登記機關不敢貿(mào)然行事，使撤銷登記成為擺設。第四、各項政策之間的協(xié)調(diào)和配套方面存在許多矛盾，橫向部門責權利的劃分方面，各管理部門的意見還時有不一致，這

7、些都直接影響了登記管理的規(guī)范性。例如：財政部門要求機關、事業(yè)單位財務集中統(tǒng)一管理，為此不少事業(yè)單位被取消基本帳戶號，從而使這些單位失去了條例規(guī)定的事業(yè)法人的一項基本條件。（二）被監(jiān)督主體體制因素將社會組織中的一部分歸類為事業(yè)單位具有中國特色，順應了中國國情需要。但就其構成和具體單位的設立，以及管理體制上看，還存在著不合理、不科學的問題，影響了監(jiān)督管理職能的發(fā)揮。首先、事業(yè)單位構成不科學?，F(xiàn)有事業(yè)單位按功能劃分，可分為行政管理型、企業(yè)管理型和社會公益型三類，前兩類單位運行模式有其自身的特點，它們分別更適合用機關和企業(yè)方法來進行管理，均不適用于現(xiàn)有事業(yè)單位的管理方法。目前這兩類事業(yè)單位所占份額還比

8、較大，允許它們繼續(xù)保留事業(yè)性質(zhì)，無疑對規(guī)范管理帶來極為不利的影響。此外，列入?yún)⒄展珓諉T法管理的事業(yè)單位，既要執(zhí)行公務員法，又要執(zhí)行條例，實踐證明，這種雙軌制管理模式是不利于管理的。其次、事業(yè)單位設立不科學。有些事業(yè)單位的設立參雜解決行政編制不足或考慮部門利益的因素，為此，其從設立之初就存在缺陷，這類事業(yè)單位往往編制很少，內(nèi)部體制不健全，人財物不獨立，對照條例規(guī)定其不具備法人條件，對這類事業(yè)單位實施監(jiān)督管理，很難達到預期目的。再次、管理體制不順。事業(yè)單位由國家出資舉辦，目前大多數(shù)事業(yè)單位在人財物方面均隸屬國家機關，實際歸屬是與之有業(yè)務隸屬關系的某個主管部門，主管部門與事業(yè)單位之間存在著利益關系，

9、許多主管部門甚至將事業(yè)單位當作下屬一個部門使用，使主管部門的角色從管理者變?yōu)橹苯硬僮髡??？紤]到自身利益，主管部門對事業(yè)單位的違規(guī)問題庇護行為比較普遍，加上部分政策法規(guī)條款的匹配和銜接出現(xiàn)問題，使登記監(jiān)督管理功能大打折扣，有時成為形式而已。（三）登記管理體制因素監(jiān)督管理隊伍薄弱。體現(xiàn)在兩個方面：第一、登記管理機構及人員配備不到位。雖然事業(yè)單位登記管理工作從中央到縣四級網(wǎng)絡體系形式上已建立，但實質(zhì)卻很脆弱?？v觀登記管理機關的設置及運行情況，中央和省兩級登記管理機關機構健全，工作運轉(zhuǎn)基本正常，而市、縣兩級多數(shù)沒有獨立建制，甚至沒有配備專職管理人員，在這樣的管理體制和管理狀態(tài)下，對事業(yè)單位實施監(jiān)督管理

10、精力得不到保證，措施也難以到位。第二、事業(yè)單位登記管理機關的機構性質(zhì)及歸屬不統(tǒng)一、不配套。根據(jù)條例的授權，事業(yè)單位登記管理機關承擔事業(yè)單位登記管理職責，理應定性為行政執(zhí)行機構，納入國家機關序列。但由于種種原因，目前從中央到地方各級登記機關多數(shù)定為參照公務員管理的事業(yè)機構。其自身為事業(yè)性質(zhì)，管理事業(yè)單位登記工作，體制不順，一定程度上影響了其機構地位及權威性，影響了整體功能的發(fā)揮，并最終影響了其監(jiān)督管理職能發(fā)揮的有效性和平衡性。目前，對登記管理機關及其人員的配備缺乏制度約束，致使各地登記機構的設置及運行各行其是、各自為陣。有設為行政機構的，也有設為事業(yè)機構的；有獨立建制的，也有與編辦某一個處室合署

11、辦公，或在編辦或在某一個處室增掛登記機構牌子的；在機構級別上也有高有低。各地登記機構的不統(tǒng)一，削弱了管理系統(tǒng)的整體合力。尤其市、縣兩級登記機關是實施監(jiān)督管理的直接操作機構，但其配備的現(xiàn)狀不理想，力量配備相對薄弱，影響了監(jiān)督管理工作的正常開展。（四）社會認知因素事業(yè)單位登記起步較遲，從20_年全國開始統(tǒng)一實施登記至今僅8年，且事業(yè)單位登記與工商部門的企業(yè)登記相比，在范圍上相對較窄。為此，事業(yè)單位登記的社會影響遠小于企業(yè)登記，實施事業(yè)單位登記監(jiān)督管理的社會氛圍不濃，即使在事業(yè)單位，真正了解事業(yè)單位登記管理工作的人也比較少，其法定代表人的登記意識普遍不強，登記工作人員業(yè)務水平也不夠高。這些都直接影響

12、著監(jiān)督管理原動力的產(chǎn)生，影響著監(jiān)督管理功能的有效發(fā)揮，影響著監(jiān)督管理的質(zhì)量。三、改進事業(yè)單位登記監(jiān)督管理的對策（一）加快立法建制工作，進一步提高事業(yè)單位登記監(jiān)督管理的規(guī)范化水平。全面推進立法工作。根據(jù)現(xiàn)有的管理模式，登記機關應為國家機構編制管理的執(zhí)行機構。為推進登記工作法制化進程，建議盡快研究制定機構編制法，并將登記工作納入其范疇，使事業(yè)單位登記監(jiān)督管理有法可依，從法律層面提高其地位及作用，為事業(yè)單位登記監(jiān)督管理工作創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。在條件成熟時，事業(yè)單位登記監(jiān)督管理可單獨立法，使這項工作進一步得到有效的法律保障。著手解決制度缺失問題。針對監(jiān)督管理中出現(xiàn)的新情況、新問題，抓緊出臺相關政策措施

13、，使問題得到及時有效解決。抓緊專項工作規(guī)定的制定工作。將登記管理工作分為若干子項目，根據(jù)條例規(guī)定，逐項進行分析p 研究，結合實際有針對性地制定專項工作規(guī)定。目前主要應對年度檢驗、日常監(jiān)督管理、法人證書的使用與管理、誠信管理等工作作出研究，并盡快出臺專項規(guī)定，進一步增強監(jiān)督管理的規(guī)范性和可操作性。要著重抓緊平時監(jiān)督管理工作的研究，不斷填補日常監(jiān)督管理空白。完善平時監(jiān)督管理工作首先應在項目的設定及監(jiān)督的有效性上做文章，構建有效監(jiān)督管理的基本框架，并明確監(jiān)督檢查的重點。修訂監(jiān)督管理政策法規(guī)。對現(xiàn)有政策規(guī)定進行全面分析p 研究，進一步落實監(jiān)督管理相關責任，增強處罰措施的嚴肅性，提高相關條款的可操作性和

14、與其他政策法規(guī)的協(xié)調(diào)性。登記工作要建立責任制，并將接受登記工作監(jiān)督管理的情況與單位資質(zhì)評定、考核等次評定掛鉤，與相關人員、尤其是與法定代表人的職務晉升、政治榮譽和經(jīng)濟待遇掛鉤，增強工作落實的力度。對自覺接受監(jiān)督管理成績顯著的單位及相關人員予以表彰獎勵，對不能按要求落實工作責任的相關單位和人員要有必要的處罰手段。抓緊完善條例及其實施細則中相關條款，切實方便操作、方便各項政策及工作的協(xié)調(diào)。（二）加快事業(yè)單位改革步伐，全面理順被監(jiān)督主體體制。盡快全面啟動事業(yè)單位分類改革工作。黨的十七屆二中全會通過的關于深化行政管理體制改革的意見提出：“按照政事分開、政企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行

15、改革。主要承擔行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機構或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資，完善法人治理結構，加強政府監(jiān)管?！蓖ㄟ^事業(yè)單位分類改革，理順事業(yè)機構，使事業(yè)單位切實成為以社會公益為目的的社會服務組織，最終使登記管理制度與被監(jiān)督主體體制的匹配問題得到根本性改善。以事業(yè)單位分類改革為契機，推行事業(yè)單位管辦分離新體制。事業(yè)單位人財物與行政機關脫鉤，實現(xiàn)政事分開，還事業(yè)單位真正的法人地位。通過以上改革，為登記工作實施有效的監(jiān)督管理創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，為解決監(jiān)督管理措施乏力問題掃清障礙。主要從事公益服務的事業(yè)單位進行資整合。具體地說，要

16、撤銷一批、合并重組一批。對為解決行政編制不足而設立的空殼事業(yè)單位，結合行政管理體制改革和事業(yè)單位分類改革適時予以撤銷，一時難以撤銷的，也不再列入事業(yè)單位登記范圍；實施事業(yè)單位法人標準化工程，由國家機構編制機關按一定原則，編制事業(yè)法人的基本組織結構，對事業(yè)單位的人數(shù)、內(nèi)部組織及各類事業(yè)單位宗旨業(yè)務、開辦資金提出統(tǒng)一的規(guī)范，并在全國范圍統(tǒng)一推行。對因不符合基本組織結構要求而不能正常開展法人活動的事業(yè)單位，按一定的原則予以重新組合，重新確定人員編制及內(nèi)部機構。通過重組，使每個事業(yè)單位都能根據(jù)自己的宗旨業(yè)務范圍獨立開展活動，使條例規(guī)定監(jiān)督管理職能得到應有的發(fā)揮。（三）加快登記管理隊伍建設進程，建立科學

17、高效的監(jiān)督管理網(wǎng)絡體系。精心打造三支隊伍，調(diào)動三個方面的積極性。三支隊伍即：登記機關管理隊伍、事業(yè)單位登記工作人員隊伍和社會監(jiān)督員隊伍。登記機關管理隊伍建設著力在健全機構、理順體制上下功夫。要著重充實加強市、縣兩級登記機關及工作人員隊伍，使監(jiān)督管理工作能夠落到實處。從登記工作的程序要求和工作量著眼考慮，登記機關均應獨立建制，工作人員一般不能少于3人，以實現(xiàn)登記工作接案、復審和核準分開的目標。根據(jù)登記部門的功能定位, 統(tǒng)一由事業(yè)機構變更為能夠獨立執(zhí)法的行政機構，同時賦予登記部門對事業(yè)單位登記工作實施監(jiān)督管理的牽頭職能。事業(yè)單位登記工作人員隊伍建設著力在專業(yè)化上下功夫。建立登記工作專辦制度，將工作責任落實到人，定期對登記工作專辦員進行工作實務培訓，增強責任意識，提高業(yè)務水平。社會監(jiān)督員隊伍著力在廣泛性和有效性上下功夫。建立社會監(jiān)督體系，最大限度地調(diào)動社會力量，參與對登記工作的監(jiān)督。應著重選擇各類執(zhí)法機構和監(jiān)督機構的相關人員、與事業(yè)單位有利益牽制關系的各類人員及事業(yè)單位的舉辦單位相關人員擔任監(jiān)督員，以確保社會監(jiān)督這一形式取得良好的效果。（四）加大登記工作宣傳力度，形成良好的監(jiān)督管理社