解析農(nóng)村土地承包引發(fā)的行政與民事訴訟交叉問題探討

1、農(nóng)村土地承包引發(fā)的行政與民事訴訟交叉問題探討于樹軍近年來，隨著中華人民共和國農(nóng)村土地承包法及相關(guān)法律規(guī)定的貫徹實施，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，特別是國家扶持糧食生產(chǎn)實行“兩免一補”政策，促進農(nóng)民增收等政策的出臺，極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，部分進城務(wù)工的農(nóng)民回流農(nóng)村，向?qū)嶋H耕種土地的人討要自己的承包地，由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)引發(fā)的行政與民事訴訟案件逐年增多。各地法院審理案件的做法也不盡一致，筆者通過近年來的審判實踐，根據(jù)出現(xiàn)不同情況，總結(jié)一些不成熟的經(jīng)驗和觀點，供各位同仁共同商榷。一、因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛而提起訴訟的民事案件農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛不同于土地權(quán)屬糾紛，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛

2、受中華人民共和國農(nóng)村土地承包法及其相關(guān)的法規(guī)規(guī)章和司法解釋調(diào)整，處理土地承包經(jīng)營糾紛已有了一套獨立的法定程序，土地承包經(jīng)營法律關(guān)系已成為脫離其他土地法律關(guān)系的一種新的民事法律關(guān)系。而土地權(quán)屬糾紛受中華人民共和國土地管理法及其相關(guān)的規(guī)定調(diào)整，土地權(quán)屬爭議的處理程序是：首先由當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，申請人民政府處理;對人民政府的處理決定不服的，可依法向法院提起行政訴訟。中華人民共和國農(nóng)村土地承包法第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，

3、也可以直接向人民法院起訴?！边@里的訴訟指的是民事訴訟，法院應當根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定審查土地承包合同的效力來確定土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第一條規(guī)定：“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：(一)承包合同糾紛;(二)承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛;(三)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛;(四)承包地征收補償費用分配糾紛;(五)承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決?！痹谶m用該條款時，如果當事人起訴符合第一款規(guī)定的五種情況的，人民法院應作為民事案件受理。只有在不符合第一款

4、規(guī)定的前提下，集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院才應當告知其向有關(guān)行政部門解決。在審判實踐中，有的人認為因當事人未實際耕種土地即屬于未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)，而告知向有關(guān)行政部門解決，法院不應作為民事案件受理。筆者認為這種觀點是不正確的，是否取得土地承包經(jīng)營權(quán)還應以土地承包合同為前提。二、因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛而提起訴訟的行政案件這類糾紛主要是基于土地承包經(jīng)營權(quán)證而引起的。中華人民共和國農(nóng)村土地承包法對土地承包經(jīng)營糾紛沒有設(shè)定行政處理程序，但2005年7月最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第一條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織成員因未實際

5、取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決?！痹撘?guī)定為特殊情況下涉及農(nóng)村土地承包糾紛設(shè)置了一個行政處理程序。依此規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)而申請有關(guān)行政主管部門解決，有關(guān)行政主管部門未予解決或?qū)鉀Q結(jié)果不服向法院起訴的，法院就應當作為行政案件受理和審理。中華人民共和國農(nóng)村土地承包法第二十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)。”為落實該條規(guī)定，農(nóng)業(yè)部于2003年11月頒布了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法，對土地承包經(jīng)營權(quán)證的初審、審核、登記、發(fā)放等程序和權(quán)限都作了明確具

6、體的規(guī)定。頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證屬于人民政府依國家職權(quán)實施的一種具體行政行為，因此，土地承包當事人對地方人民政府關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)證的審查、登記、發(fā)放、收回、注銷等行政行為有異議向法院起訴的，法院應按行政案件受理和審理。但政府頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書的行為是約束行政行為，行政機關(guān)沒有自由裁量權(quán)，行政審判也只能對部分因程序違法而錯誤頒發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)證書予以撤銷，對承包合同是否已經(jīng)成立、是否已經(jīng)實際取得承包經(jīng)營權(quán)僅有形式審查的職能，不具有從實體上審查承包合同是否已經(jīng)成立的實質(zhì)審查權(quán)，沒有審查承包合同效力的職權(quán)。三、因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件而引發(fā)民事和行政訴訟案件交叉問題審判實踐中經(jīng)常會遇到在審理土地承

7、包經(jīng)營權(quán)合同糾紛民事案件時，一方當事人向法院提供出該承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，審判人員便告之其他當事人先行就土地承包經(jīng)營權(quán)證書提起行政訴訟，筆者認為這種做法不妥。第一，土地承包經(jīng)營權(quán)證書其他權(quán)屬證書如房屋所有權(quán)證、結(jié)婚證等證書的取得是有本質(zhì)區(qū)別的。房屋所有權(quán)證、結(jié)婚證等證書的發(fā)放是應申請人的申請而進行;根據(jù)中華人民共和國農(nóng)村土地承包法第二十二條、第二十三條規(guī)定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！薄ⅰ翱h級以上地方人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)?！惫释恋爻邪?jīng)營權(quán)的成立是自承包合同生效時，只要承包合同

8、生效，承包人即取得承包經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放系政府應主動履行的職權(quán)和職責，是政府依土地承包合同進行發(fā)放的，承包人雖不提出申請，只要承包合同依法成立，即取得農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)。第二，承包經(jīng)營權(quán)證書的取得雖然亦體現(xiàn)國家的行政管理職能，但更是對平等民事主體民事活動在國家行政權(quán)力上的認可。如果在民事訴訟過程中，因一方土地承包經(jīng)營權(quán)證書的存在而要求另一方當事人先行通過政府或者行政訴訟予以撤銷，政府或行政審判對承包合同是否已經(jīng)成立、是否已經(jīng)實際取得承包經(jīng)營權(quán)僅有形式審查的職能，不具有從實體上審查承包合同是否已經(jīng)成立的實質(zhì)審查權(quán)。如果先由政府或行政審判撤銷土地承包經(jīng)營權(quán)證書，政府或行政審判僅能對部

9、分因程序違法而錯誤頒發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)證書予以糾正，但對實體內(nèi)容承包合同無權(quán)進行審查。進入行政訴訟程序法院也應告之當事人先行通過民事訴訟確定土地承包合同的效力，因此應當通過先民事后行政的處理方式是解決此類糾紛。行政機關(guān)認為承包人不符合頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書的條件，承包人可通過民事訴訟要求人民法院先確認已經(jīng)取得的承包經(jīng)營權(quán)，然后憑生效的法律文書再向行政機關(guān)要求頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，如行政機關(guān)不予頒發(fā)則可通過行政訴訟解決。第三，物權(quán)法第一百二十七條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營合同生效時設(shè)立?？h級以上地方人民政府應當向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)。該法第一百二十九條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記;未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。從這些規(guī)定看，土地承包經(jīng)營權(quán)應自土地承包經(jīng)營合同生效時設(shè)立。是否取得政府頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，僅僅決定其能否對抗第三人，這屬于民事訴訟中當事人可以直接行使的抗辯權(quán)，民事訴訟應一并解決。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件