農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)前后農(nóng)民福利變化實(shí)證研究

1、農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)前后農(nóng)民福利變化實(shí)證研究占紹文 張東紅· 2012-07-13 14:46:04來源：商業(yè)時(shí)代2012年第11期 內(nèi)容摘要：近年來，由于城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)已成為我國城市化發(fā)展過程中的普遍社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。但與此同時(shí)也出現(xiàn)了一些影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的問題，其中失地農(nóng)民的生存和發(fā)展就是最緊迫的問題之一。本文通過應(yīng)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)理論，評(píng)估了河南開封市農(nóng)民因農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)發(fā)生的福利變化，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出相應(yīng)的福利改進(jìn)意見和建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，失地農(nóng)民，福利失地農(nóng)民福利改進(jìn)的理論分析在我國，農(nóng)民和土地之間存在著一種生死相依的關(guān)系，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)發(fā)

2、生之后，土地的所有權(quán)和用途發(fā)生改變，農(nóng)民無法繼續(xù)享有農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能，他們的農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入水平將發(fā)生變化，同時(shí)由于失去了土地，失地農(nóng)民原本自給自足的生活方式也會(huì)發(fā)生改變，他們被迫接受高成本的城鎮(zhèn)生活和消費(fèi)方式，支出相應(yīng)增加，經(jīng)濟(jì)福利受到嚴(yán)重影響。帕累托標(biāo)準(zhǔn)是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中最重要的福利標(biāo)準(zhǔn)之一，是指當(dāng)一個(gè)變革能夠使某些人的福利改善，而沒有導(dǎo)致其他人的福利境況發(fā)生惡化時(shí)，它就是一個(gè)好的變革。但實(shí)際中的大多數(shù)政策都很難達(dá)到帕累托標(biāo)準(zhǔn)的要求，而是在使一部分人福利改善的同時(shí)，導(dǎo)致另一部分人的福利狀況變壞。所以使得帕累托標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際應(yīng)用中變得困難。在此基礎(chǔ)上，約翰·希克斯發(fā)展了帕累托的思想，提出

3、了“帕累托改進(jìn)”的思想，即如果在不減少一方的福利，通過改變現(xiàn)有的資源配置而提高另外一方的福利。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，往往是有得必有失，那么帕累托法則與帕累托改進(jìn)均呈現(xiàn)出其局限性。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家們又提出了“補(bǔ)償準(zhǔn)則”，即如果一項(xiàng)變革使受益者在完全彌補(bǔ)受害者后，境況仍得到改善，這種情況被稱為“潛在的帕累托改進(jìn)”，也成為卡爾多?？怂褂行詷?biāo)準(zhǔn)。農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)其實(shí)就是一個(gè)典型的利益在分配的過程，嚴(yán)格意義上來講，在這個(gè)過程中“帕累托標(biāo)準(zhǔn)”是不存在的，因?yàn)檗r(nóng)地城市流轉(zhuǎn)勢(shì)必會(huì)使一部分人的利益受損，但是根據(jù)卡爾多等福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出的補(bǔ)償原則，政府可以通過合理的制度安排來彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，提高他們的福利水平，這里的補(bǔ)償

4、原則就是“帕累托改進(jìn)”。事實(shí)上，我國已經(jīng)將補(bǔ)償原則貫穿于農(nóng)地征用中。比如“征用耕地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。但是這些僅僅是簡單的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而不是從失地農(nóng)民的福利角度來考慮問題的。因此，如何提高失地農(nóng)民的福利水平應(yīng)引起政府和社會(huì)的重視。失地農(nóng)民福利變化實(shí)證研究土地對(duì)農(nóng)民來講，最主要的功能有提供就業(yè)、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益、養(yǎng)老保障功能和生態(tài)功能等，農(nóng)民通過土地而享用這些功能，從而獲得農(nóng)民福利。其中農(nóng)民通過土地的經(jīng)濟(jì)功能而獲得的福利被稱之為經(jīng)濟(jì)福利，其他的則稱為非經(jīng)濟(jì)福利。通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，一旦發(fā)生農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，土地功能將發(fā)生改變，農(nóng)民原來所享有的農(nóng)地福利也隨之變化。開

5、封市位于河南省中部偏東，北距黃河10千米，西距鄭州70千米，東與商丘和山東接壤，開封現(xiàn)為省轄市，轄六區(qū)五縣。當(dāng)前開封市擁有農(nóng)業(yè)人口387.3萬人，占全市總?cè)丝诘?8%；耕地面積591.5萬畝，人均12畝，常年農(nóng)作物種植面積在1150萬畝以上。據(jù)調(diào)查，全市耕地面積2010年比2007年減少4.65萬畝，年均有萬余畝農(nóng)村集體土地被占用或轉(zhuǎn)化為國有土地，失去土地農(nóng)民涉及逾萬人，政府怎樣保障農(nóng)民失地不失業(yè)，成為了開封城市化進(jìn)程中又一個(gè)需要迫切解決的問題。調(diào)查選取了河南省開封市的杏花營區(qū)、杞縣、開封縣3個(gè)近郊區(qū)的6個(gè)農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查的樣本為150個(gè)農(nóng)戶，經(jīng)過認(rèn)真分析整理，有效問卷為130份。（一）農(nóng)民

6、經(jīng)濟(jì)福利的影響在我國，農(nóng)民和土地之間存在著一種生死相依的關(guān)系，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)發(fā)生之后，土地的所有權(quán)和用途發(fā)生改變，農(nóng)民無法繼續(xù)享有農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能，他們的農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入水平將發(fā)生變化，同時(shí)由于失去了土地，失地農(nóng)民原本自給自足的生活方式發(fā)生改變，他們被迫接受高成本的城鎮(zhèn)生活和消費(fèi)方式，支出相應(yīng)增加，經(jīng)濟(jì)福利受到嚴(yán)重影響（高進(jìn)云、喬榮峰，2010）。農(nóng)民收入包括農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入，其中農(nóng)業(yè)收入包括：植業(yè)收入、牧業(yè)收入、漁林業(yè)收入。在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民部分或全部失去土地，導(dǎo)致更多的人從事其他行業(yè)，包括打工經(jīng)商收入、因土地流轉(zhuǎn)而補(bǔ)償?shù)氖杖?、養(yǎng)老保險(xiǎn)收入等，這些收入屬于非農(nóng)業(yè)收入。通過分析對(duì)比發(fā)現(xiàn)

7、，征地前后農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入均有較大變動(dòng)。表1為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)五年之后的農(nóng)民收入變動(dòng)情況，從表中可以看出：流轉(zhuǎn)前有30.8%的農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入在5000元以下，26.9%的收入在5001-10000元，有17.7%的收入在10001-15000元，而農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)之后則變?yōu)?8.5%、185%、7.7%。由此可見，隨著可耕土地的減少他們的農(nóng)業(yè)收入顯著下降。流轉(zhuǎn)前大約有50.0%的農(nóng)戶非農(nóng)業(yè)收入在5000元以下，有13.8%的非農(nóng)業(yè)收入在5001-10000元，10%的在10001-15000元。而流轉(zhuǎn)之后收入在5000元以下的比例下降為12.3%，其他區(qū)間的農(nóng)戶比例都在升高。這說明農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)后，

8、農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入降低，他們轉(zhuǎn)向其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，非農(nóng)業(yè)收入提高了；同時(shí)也說明農(nóng)民的就業(yè)存在潛力，非農(nóng)業(yè)收入還有很大的上升空間。（二）失地農(nóng)民對(duì)政府補(bǔ)償政策滿意度由于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的支出也會(huì)發(fā)生相應(yīng)改變。在土地流轉(zhuǎn)之前農(nóng)民可以自己在耕地上進(jìn)行糧食和蔬菜生產(chǎn)，喂養(yǎng)家禽等，這些生活資料無需購買，但是農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)后，大量耕地被征用，因此用于購買糧食、蔬菜、雞蛋等生活支出就會(huì)增加，特別是近年來糧食和蔬菜價(jià)格上漲較快。另外，由于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，大量的房屋被拆遷，生活據(jù)點(diǎn)也可能發(fā)生改變，大量的農(nóng)民變?yōu)槌鞘芯用瘢麄兊慕煌ǔ杀?、孩子教育成本、看病就醫(yī)等成本都相應(yīng)增加。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)雖然政府在征地時(shí)給予了他們一定的

9、補(bǔ)償，但大都是一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，且補(bǔ)償金額也有限，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地政策和政府的不滿。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)對(duì)補(bǔ)償政策不滿意的人數(shù)占大多數(shù)，滿意和說不清楚的占少數(shù)，分別為73.1%、14.6%和12.3%。由此可以看出，這些人大部分都是依靠土地來生活的，缺少一定的技能，一旦失去了土地，就沒有了基本的生活保障。所以他們希望政策提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善安置方式。（三）農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民非經(jīng)濟(jì)福利的影響農(nóng)地資源除了生產(chǎn)蔬菜、糧食、水果等為使用者提供經(jīng)濟(jì)收入的生產(chǎn)功能外，還具有凈化空氣、美化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、防止水土流失、提供觀光旅游等許生態(tài)功能，以及保證國家的糧食安全和提供農(nóng)民基本生活保障等社會(huì)作用。但隨著土地的

10、征用，農(nóng)民的生活方式和習(xí)慣發(fā)生改變，原來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)而進(jìn)行其他方面的勞動(dòng)，勞動(dòng)時(shí)間和強(qiáng)度加大，工作和生活受到約束，使他們產(chǎn)生孤獨(dú)，失望等心理變化。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有42%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)在的生活環(huán)境沒有以前舒適、39%的認(rèn)為比以前的舒適、19%的農(nóng)戶感覺沒有太大的變化。所以我們?cè)诳紤]提高農(nóng)民福利的時(shí)候，也要考慮一些簡單經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償無法彌補(bǔ)的問題，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民心理的安撫，使他們盡快適應(yīng)新的環(huán)境，過上更加舒適的生活。結(jié)論作為土地的所有者。農(nóng)民在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)后喪失了土地經(jīng)營承包權(quán)，失去了賴以生存的可持續(xù)性的農(nóng)業(yè)收入，同時(shí)，一些非經(jīng)濟(jì)福利的影響也導(dǎo)致他們對(duì)補(bǔ)償?shù)牟粷M，進(jìn)而影響他們的福利水平。失地農(nóng)民在

11、農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)前后的福利水平發(fā)生了怎樣的變化。圖1的模型可以說明失地農(nóng)民的福利水平變化的趨勢(shì)。圖1中橫軸代表時(shí)間，縱軸代表農(nóng)民福利水平W。曲線acf為假定土地不流轉(zhuǎn)情況下農(nóng)民的福利水平曲線，曲線aed為農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)情況下的農(nóng)民福利變化曲線。從圖中可以看出，在t0-t1時(shí)間段農(nóng)民的福利水平逐年下降，之后開始升高，到t2基本上趕上假定沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)的福利水平，之后超過假定沒有流轉(zhuǎn)的福利水平。所以說，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)前后農(nóng)民的福利水平是一個(gè)復(fù)雜的過程，我們應(yīng)當(dāng)通過合理的補(bǔ)償方式和途徑來盡量縮短t0t2的時(shí)間段。使被征地農(nóng)民的福利水平盡快提高上去。鑒于以上調(diào)查研究，筆者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)采取以下措施來增加失地農(nóng)民福

12、利使他們過上更加幸福的生活。（一）引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民參與談判決策要想抑制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)過快，就必須減少政府失靈，充分體現(xiàn)出土地資源的市場(chǎng)價(jià)值。因此，要健全和完善現(xiàn)有的土地市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中基本上是弱者，他們?nèi)鄙賹?duì)土地升值的預(yù)見性，甚至缺少話語權(quán)。因此，要完善土地流轉(zhuǎn)制度，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇。對(duì)一些國家重點(diǎn)工程和公益性建設(shè)等具有強(qiáng)制性的國家征地，要盡量提高土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保證農(nóng)民的基本生活，對(duì)一些工商業(yè)經(jīng)營用地，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民參與談判決策，農(nóng)民與地方進(jìn)行協(xié)商補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額，或者農(nóng)民以土地入股，出租等方式參與土地的開發(fā)，分享由于社會(huì)的進(jìn)步而產(chǎn)生的土地增值收益。這樣才能減

13、少農(nóng)民因失地而產(chǎn)生的不滿。（二）建立多元化的土地補(bǔ)償機(jī)制土地的補(bǔ)償方式可以是貨幣補(bǔ)償，也可以是實(shí)物補(bǔ)償，應(yīng)該積極探索新的補(bǔ)償方式。第一，社會(huì)保險(xiǎn)安置。城市郊區(qū)的農(nóng)民失地后由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民。失去土地之后就失去了保障。將土地補(bǔ)償費(fèi)中的一部分作為失地農(nóng)民辦理醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣可以解除他們的后顧之憂。第二，留地補(bǔ)償。城鄉(xiāng)結(jié)合部等條件較好的地區(qū)可以在征收土地時(shí)按規(guī)劃留給他們一定的土地，便于他們發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從而獲得穩(wěn)定的收益，為他們提供生活保障。第三，股權(quán)或債券補(bǔ)償。對(duì)于一些收益比較穩(wěn)定，綜合效益周期長的投資項(xiàng)目，在征用土地的同時(shí)也可以發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為補(bǔ)償，或者允許農(nóng)民以土地補(bǔ)償費(fèi)入

14、股參與經(jīng)營。來維護(hù)和保障失地農(nóng)民的權(quán)益。（三）引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)教育培訓(xùn)，積極增加就業(yè)崗位首先，在給予農(nóng)民合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，也要考慮到農(nóng)民失去土地之后的生存、生活問題，即“授人以魚，不如授之以漁”，所以政府應(yīng)加大對(duì)失地農(nóng)民的教育投入，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。其次，積極探索失地農(nóng)民就業(yè)安置方式，可采用“誰征地誰安置，誰開發(fā)誰負(fù)責(zé)”的原則，在征地之前與征地單位簽訂提供一定數(shù)量的就業(yè)崗位的協(xié)議，來增加失地農(nóng)民就業(yè)。最后，鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，具體來講，可以通過創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)和提供創(chuàng)業(yè)信息，對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)進(jìn)行政策上的鼓勵(lì)和支持，如對(duì)他們創(chuàng)業(yè)進(jìn)行稅收減免或小額貸款等措施來鼓勵(lì)他們進(jìn)行創(chuàng)業(yè)。參考文獻(xiàn)：1.張安錄.城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)交錯(cuò)區(qū)土地資源可持續(xù)利用與管理研究D.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，19992.彭開麗，張鵬.農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中不同權(quán)利主體的福利權(quán)衡分析J.中國