論公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源管理的區(qū)別與互動

1、 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人力資源2006年第 6期 總第 252期65 論公共部門人力資源管理段華洽 摘 要 , 決定了其與企業(yè)人力資源管理在價值取向 、 。 但是 , 隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及市場經(jīng) , , 公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源管理的互動 , 。關(guān)鍵詞 公共部門 ; 企業(yè) ; 人力資源管理中圖分類號 D52312, F272192 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1006-0863(2006 06-0065-04 一 、 公共部門與私營部門

2、的比較現(xiàn)代社會組織可以按照其價值導(dǎo)向 、 性質(zhì)及 功能分為公共部門和私營部門 , 公共部門以公共 權(quán)力為基礎(chǔ) , 以謀取社會公共利益為己任 , 依法管 理社會公共事務(wù) , 提供公共物品 , 維護公共秩序 , 組織社會價值的分配 ; 私營部門是產(chǎn)權(quán)明晰 、 以贏 利為目的的營利性組織 。狹義上 , 政府作為 “ 純粹的 ” 公共部門 , 具有以 下基本特點 :第一 , 基本職能是管理社會公共事 務(wù) ; 第二 , 公共管理基于公共權(quán)力的應(yīng)用 ; 第三 , 掌 握和運用公共資源 , 包括國土 、 礦產(chǎn) 、 水源和財稅 等重要資源 ; 第四 , 為社會提供公共物品 , 如治安 、 環(huán)境保護 , 公共物

3、品具有不可分割性 、 非排他性的 特點 ; 第五 , 政府行為的價值取向是公共利益 , 即把追求和維護公共利益作為自己的行為目標(biāo) 。1競爭性企業(yè)作為“ 純粹的 ” 非公共部門 , 主要 有以下特點 :第一 , 競爭性企業(yè)的資產(chǎn) , 歸企業(yè)所 有者所有 , 其產(chǎn)權(quán)和所有者權(quán)益非常明確 ; 第二 , 競爭性企業(yè)為社會所提供的產(chǎn)品 , 屬于非公共物 品 , 具有可分割性和排他性 , 可以通過市場競爭確 定其價格 ; 第三 , 行為價值取向是利益最大化 。顯然 , 公共部門與企業(yè)至少存在以下區(qū)別 :一 是在所占有的資源問題上 , 政府組織占有的是公 共資源 , 而作為 “ 純粹的 ” 非公共部門的競爭

4、性企 業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源 。 二是 在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a(chǎn)品和服務(wù)方面 , 政府組 織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù) , 而競爭 性的企業(yè)為社會提供的是一種私人化的產(chǎn)品 。 三 是在它們的行為價值取向上 , 政府組織必須以公 共利益作為其行為的價值取向 , 而企業(yè)則往往以 自身利潤的最大化作為其行為的價值取向 。關(guān)于公共部門與私營企業(yè)的共同點 , 美國公 共行政學(xué)家古利克認(rèn)為 , 政府 (公共行政 管理與 (私人 企業(yè) (行政 管理盡管其目標(biāo)和側(cè)重點不 同 , 但它們二者都是同一門科學(xué)的組成部分 , 都是 要利用分工的方法對為了實現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)而工作的 人員進行分組 , 都是通

5、過計劃來做出政策決定 , 都 要進行協(xié)調(diào) 、 指揮并負(fù)有責(zé)任 , 都要設(shè)法通過激勵 和對人 、 物和時間的最佳利用來獲得最好的工作 績效 , 都必須在不斷變化的環(huán)境中密切地關(guān)注公 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人力資源66 2006年 6期 總第 252期共輿論和管理工作的連續(xù)性 , 都是將人力當(dāng)作一 種財富 , 都要遵循人力資源的基本特征 , 充分發(fā)揮 人的主觀能動性 , 以人為本 、 尊重知識 、 尊重人才 , 都要遵循人力資源的時效性原則 , 合理地開發(fā)

6、 、 使用人才 , 實現(xiàn)人才的個人價值 。 2從實踐過程來 看 , 可以說 , 公共部門人力資源管理的發(fā)展 , 很大 程度上得益于企業(yè)人力資源管理成功實踐的啟 示 。二 、 公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源 管理的宏觀比較一是公益與私益 、 公平與效率的價值層面 。 展目標(biāo) , 公共利益要求 , , 樹立天 下為公 、 , 在處理社會利 益 、 , 以社會 公共利益為先 。相比之下 , 企業(yè)追求自身利益最大化 , 激勵員 工合理的自利動機 , 通過等價交換原則來滿足自 身的利益要求 。 盡管企業(yè)利益相對于員工而言是 集體利益 , 但與社會公共利益比較仍屬私益范疇 , 所以 , 企業(yè)人力資源管

7、理是為企業(yè)實現(xiàn)私益服務(wù) 的 , 而企業(yè)創(chuàng)造適銷對路 、 價廉物美的產(chǎn)品和服 務(wù) , 滿足社會需要 , 只是這種 “ 自利 ” 動機驅(qū)動下的 合理性結(jié)果 。公平與效率 , 是管理追求的兩大目標(biāo) 。企業(yè) 人力資源管理的基本傾向是 , 效率優(yōu)先 , 兼顧公 平 。 與之相對 , 公共部門人力資源管理更加注重 實現(xiàn)公平 。 公共部門人力資源的公平價值取向表 現(xiàn)在 :使符合公共人力資源標(biāo)準(zhǔn)的各類人才不受 性別 、 種族等歧視 , 均能享有公平機會 , 通過公平 的錄用渠道進入公共部門 。相對而言 , 企業(yè)追求 效率優(yōu)先 , 可能忽視公平問題 , 例如企業(yè)在招聘過 程中歧視應(yīng)聘者 , 根據(jù)效率標(biāo)準(zhǔn)進行績效

8、考核 , 實 行 “ 末位淘汰 ” , 但是分流安置卻不夠穩(wěn)妥 。 當(dāng)然 , 公共部門和企業(yè)之間這種公平 、 效率的價值差異 也是相對的 , 只不過公共部門更強調(diào)前者 , 而企業(yè) 更強調(diào)后者 。二是公權(quán)與私權(quán) 、 公法與私法的法律視角 。 所謂公權(quán) , 是指直接用來謀求和維護公共利益 , 組 織公共活動的權(quán)力 。主要法律依據(jù)是行政法 , 公務(wù)人員的職權(quán) , 是法定的 , 或者經(jīng)過依法授權(quán)獲得 的 。 公共部門的人力資源管理 , 主要是依靠公權(quán) 的管理 , 是以行政法 (公務(wù)員法 、 法官法 、 檢察官 法 、 人民警察法等 為基本依據(jù)的 。 行政法律關(guān)系 的雙方具有不對等性 , 公務(wù)人員須無條

9、件認(rèn)同憲 法 、 , 即 使與公共部門協(xié)商有關(guān)事項 定 , 。 , 帶有公 。公權(quán)與私權(quán) 、 公法與私法的差別 , 也反映公共 部門人力資源與企業(yè)人力資源在法律身份上的差 別 , 企業(yè)人力資源的法律身份相對較易識別 , 公共 部門人力資源的法律身份特別是公務(wù)員較為復(fù) 雜 。 傳統(tǒng)的觀點認(rèn)為公務(wù)員 (包括經(jīng)授權(quán)的其他 執(zhí)行公務(wù)人員 的法律身份有兩種 :普通公民和公 務(wù)員 , 當(dāng)其執(zhí)行公務(wù)時 , 體現(xiàn)公務(wù)員身份 , 而當(dāng)其 做出個人行為時 , 體現(xiàn)公民身份 , 這也體現(xiàn)了公務(wù) 員身份的雙重性 。 然而 , 當(dāng)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù) 、 實施 行政行為與行政相對人發(fā)生法律關(guān)系時 , 根據(jù)行 政法學(xué)理論 ,

10、公務(wù)員實際上行使的是行政機關(guān)的 權(quán)力 , 反映的是行政機關(guān) 行政主體 (由公務(wù)員 代表 的法律身份 。 所以 , 從法律規(guī)定和實際情況 分析 , 公務(wù)員應(yīng)具有三重法律身份 , 即普通公民 、 公務(wù)員和行政主體代表 。 3而一般情況下 , 企業(yè)人 力資源的身份則無外乎普通公民和企業(yè)員工兩種 身份 。公共部門人力資源管理的公法性 , 表現(xiàn)在其 義務(wù)權(quán)利 、 任職資格 、 任職管理 、 薪酬待遇 、 離職退 休 、 權(quán)益保障等各個環(huán)節(jié) , 都有嚴(yán)格詳細的法律規(guī) 定 , 這樣 , 可以統(tǒng)一公共部門人力資源管理的基本 規(guī)則 , 保證公共人力資源的職業(yè)素質(zhì)和績效 , 降低 公共部門人力資源的管理 (談判

11、成本 。與之相 比 , 企業(yè)與其員工訂立的勞動合同 , 是雙方基于平 等民事主體關(guān)系協(xié)商的結(jié)果 , 在合同履行和勞動 人事管理上更多帶有私法性的特點 , 有關(guān)招聘 、 任 職 、 考核 、 薪酬福利 、 離職等管理程序大多受雙方 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人力資源2006年第 6期 總第 252期67 約定條款的約束 , 除非法律上有特別規(guī)定 , 只要符 合民事法律原則 , 一般從其約定 。三是數(shù)量與質(zhì)量的屬性特征 。 企業(yè)人力資源 數(shù)量占了社會人力資源總

12、量的絕大多數(shù) , 但在質(zhì) 量上 , 公共部門人力資源的素質(zhì)要求相對更高 。公共部門人力資源與企業(yè)人力資源一樣 , 必 須具備勝任職位的基本知識 、 能力和技能 ; 但公共 部門人力資源更強調(diào)政治思想素質(zhì)和公共倫理道 德 。 我國公務(wù)員制度實行黨管干部的原則 , 從德 、 能 、 勤 、 績 、 廉等方面考察和要求公務(wù)員 , 有著鮮明 的政治標(biāo)準(zhǔn)和公共倫理標(biāo)準(zhǔn) 。盡管西方公共人力 資源管理中有 “ 政治中立 ” 的原則 , 將公務(wù)人員排除在政治之外 , 行者 , 。 , “ 如果說后 治性和嚴(yán)重的自由裁量權(quán) , 那么就必須承認(rèn)倫理關(guān)懷的重要性 。 ” 4公共倫理是公共人力資源所需 堅持的職業(yè)道德

13、操守 , 強調(diào)謀求公共利益的社會 責(zé)任心和事業(yè)進取心 。 企業(yè)人力資源管理也是要 求德才兼?zhèn)涞?, 但是 , 公共部門活動影響社會生活 的深度 、 廣度 , 遠較企業(yè)更甚 , 所以 , 公共部門對于 人力資源的素質(zhì)要求 , 比企業(yè)更高 。四是組織與行為的視角 。從組織戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu) 層面上看 , 公共部門的戰(zhàn)略目標(biāo)是謀求公共利益 , 企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是贏得市場競爭優(yōu)勢 。 公共部門 組織與職能具有法定性 , 因此在組織結(jié)構(gòu)體制上 有更強的剛性 , 主要采用科層制的組織結(jié)構(gòu) ; 相對 說來 , 企業(yè)對于市場競爭環(huán)境有很強的能動性和 適應(yīng)性 , 在組織結(jié)構(gòu)和機制上有更強的自主性 , 組 織結(jié)構(gòu)更富于彈性

14、 ?；趹?zhàn)略與結(jié)構(gòu)的差別 , 公 共部門的組織文化一般強調(diào)奉獻意識 、 服從和紀(jì) 律 , 企業(yè)組織文化則強調(diào)創(chuàng)新 、 競爭和個性發(fā)展 。 然而 , 伴隨著公共部門的組織變革 , 公共部門的組 織結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)扁平化趨勢 , 電子政務(wù)的廣泛運用 使部分公共組織也表現(xiàn)出虛擬化的特征 , 注重公 共組織人力資源的個人權(quán)利伸張 , 倡導(dǎo)內(nèi)部競爭 的組織文化 , 增強人力資源管理的民主性等等 ; 而 企業(yè)也開始學(xué)習(xí)公共部門人力資源的紀(jì)律監(jiān)督機 制 。 總之 , 在組織行為層面 , 公共部門和企業(yè)人力 資源表現(xiàn)出越來越多的相似性 。三 、 公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源 管理的微觀比較由于公共部門人力資源

15、管理的公益性和公法 性 , 在人力資源管理的具體職能 、 方法 、 技術(shù)方面 , 二者有著相當(dāng)明顯的差異 。在人力資源獲取環(huán)節(jié)上 , 平原則 , 程序化 、 法制化 (, 而企 規(guī)定“ 公 , 采取公開考試 、 嚴(yán)格考 察 、 擇優(yōu)錄取的辦法 。 ” 公共部門比企業(yè) 更注重在人員招募中貫徹公平原則 , 例如科學(xué)命 制公務(wù)員筆面試試題 、 嚴(yán)格規(guī)定考錄程序 , 保護社 會弱勢群體平等參與競爭 。此外 , 公共部門的人 力資源的招募計劃必須經(jīng)過上一層次組織的許 可 , 因為公共部門有嚴(yán)格的編制 , 招募正式的工作 人員必需符合編制 ; 同時 , 新錄用的人力資源涉及 公共部門人力成本的增加 , 還

16、必須納入政府預(yù)算 管理 。 相比較而言 , 企業(yè)根據(jù)發(fā)展需要 , 制定人力 資源計劃 , 經(jīng)過發(fā)布招聘信息 、 進行招聘測試 , 錄 用符合職位要求的人員即可 , 與公共部門相比 , 更 加注重效率和成本原則 。在任職管理方面 , 企業(yè)一般采用聘任制 , 但公 共部門人力資源的任職方式更復(fù)雜 。我國 公務(wù) 員法 規(guī)定了選任 、 委任 、 聘任三種方式 , 并規(guī)定了 嚴(yán)格的任職程序和任職回避 。 從職位調(diào)配管理的 角度看 , 還包括掛職 、 抽調(diào) 、 調(diào)任 、 考任等形式 , 其 中聘任制是首次采用 。在考核環(huán)節(jié)上 , 對公務(wù)人員的考核內(nèi)容比企 業(yè)員工的更為全面 。 企業(yè)往往注重對員工工作實 績

17、的考核 , 但是 , 由于公共部門人員承擔(dān)更多的社 會責(zé)任 , 所以需要更加全面的考核指標(biāo) , 公務(wù)員 法 將公務(wù)員的考核確定為德 、 能 、 勤 、 績 、 廉五個 方面 。 在績效評估的技術(shù)上 , 由于公共部門的產(chǎn) 出具有不同于私人部門產(chǎn)出的特點 :其一 , 除了少 部分直接向社會提供服務(wù)的公共部門 , 大多數(shù)公 共部門如政府的產(chǎn)出是間接促進公共利益的 , 難 以直接 、 準(zhǔn)確地度量公共部門產(chǎn)出 ; 其二 , 公共部 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人力資源

18、68 2006年 6期 總第 252期門產(chǎn)出的社會效益難以量化計算 , 不可以貨幣價 值度量 ; 其三 , 公共部門的績效往往是各個組織 、 乃至各個崗位相互支持協(xié)作的結(jié)果 , 要界定某個 部門 、 人員的績效也不夠明晰 , 所以 , 界定公共工 作人員的工作績效比企業(yè)員工績效評估更困難 。 “ 某種程度而言 , 公共部門的績效評估是一種 尋 找技術(shù)的過程 ” 。 5所以 , 一方面 , 公共部門發(fā)展 其特有的績效指標(biāo) (例如公民滿意度 ; 另一方面 , 借鑒企業(yè)人力資源績效評估的技術(shù)方法 , 解決績 效評估難題 。在薪酬激勵上 , 公共人力資源管理更加注重 精神榮譽激勵 , 榮譽等精神激勵

19、, 性特征 , , 、 薪 酬水平 、 。 企業(yè)的薪酬福利 , 除了在最低工資標(biāo)準(zhǔn) 、 加班工 資 、 法定社會保險等方面有法律規(guī)定外 , 可以根據(jù) 勞動力市場的供求關(guān)系 、 企業(yè)的經(jīng)營效益 、 人員績 效 、 當(dāng)?shù)氐奈飪r和生活水平以及勞資談判來進行 薪酬福利決策 , 特別是對于不同的人員采取靈活 的 、 有針對性的薪酬激勵措施 , 強化績效薪酬的激 勵作用 , 相比之下 , 企業(yè)的精神激勵作用要弱于公 共部門 , 而薪酬福利制度的彈性與激勵效果一般 高于公共部門 。四 、 公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源 管理的互動分析公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源 管理的異同 , 可以提高人力資源管

20、理在公共部門 和私營部門的有效性 , 避免人力資源管理的基本 理論和具體措施在兩個部門中間的簡單化應(yīng)用 。 自 20世紀(jì) 80年代中期以來 , 西方國家的公 共部門經(jīng)歷了新公共管理運動 , 主張以彈性的 、 以 市場為基礎(chǔ)的組織形式取代傳統(tǒng)僵化的 、 等級制 的官僚制組織形式 , 這場行政改革運動打破了公 共部門與私營部門之間的樊籬 , 搭起了政府向企 業(yè)學(xué)習(xí)的橋梁 。 公共部門確立了人力資源管理的 理念 , 并從企業(yè)人力資源管理的發(fā)展中汲取了有 益成分 , 形成了公共部門人力資源管理與企業(yè)人 力資源管理的有效互動 。在人力資源管理的理念上 , 公共部門同企業(yè)一樣都高度重視人力資源對于其組織發(fā)展的價 值 。 其一 , 人力資源管理成為公共組織和私營部 門獲取競爭優(yōu)勢的工具 。其二 , 受人本主義和人 力資本理論影響 , 公