公共政策學第三章第三節(jié)政策環(huán)境

1、第三節(jié)第三節(jié) 政策環(huán)境政策環(huán)境一、公共政策與政策環(huán)境的關系一、公共政策與政策環(huán)境的關系（一）政策環(huán)境的含義（一）政策環(huán)境的含義1.1.政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。2.2.政策環(huán)境涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會，從歷史到文化，政策環(huán)境涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會，從歷史到文化，幾乎無所不包。幾乎無所不包。3.3.政策與其環(huán)境構成一個生態(tài)系統(tǒng)，并在其中進行物質、能量和信息的政策與其環(huán)境構成一個生態(tài)系統(tǒng)，并在其中進行物質、能量和信息的交換，實現(xiàn)自身新陳代謝，并維持著這一系統(tǒng)的動態(tài)平衡。交換，實現(xiàn)自身新陳代謝，并維持著這

2、一系統(tǒng)的動態(tài)平衡。（二）政策與環(huán)境的關系（二）政策與環(huán)境的關系環(huán)境決定和制約政策，起主導作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具環(huán)境決定和制約政策，起主導作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。有反作用。1.1.政策是隨著社會的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。政策是隨著社會的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。例如，網(wǎng)上購物作為新鮮事物，在給公眾帶來方便的同時，也產(chǎn)例如，網(wǎng)上購物作為新鮮事物，在給公眾帶來方便的同時，也產(chǎn)生了很多問題，買賣雙方的行為都需要去給予規(guī)范，于是出臺了生了很多問題，買賣雙方的行為都需要去給予規(guī)范，于是出臺了許多的相關法律法規(guī)。許多的相關法律法規(guī)。2.2.公共政策必須適應政策環(huán)境。公共政策必須適應

3、政策環(huán)境。例如，中國政府在借鑒許多國外政策經(jīng)驗時，基于中國政策環(huán)境，例如，中國政府在借鑒許多國外政策經(jīng)驗時，基于中國政策環(huán)境，常常融入常常融入“中國特色中國特色”的概念。的概念。3.3.政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共政策的發(fā)展變化政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共政策的發(fā)展變化例如，我國戶籍制度的改革例如，我國戶籍制度的改革改革開放以來，我國戶籍制度導致了嚴重的社會與政治問題：城改革開放以來，我國戶籍制度導致了嚴重的社會與政治問題：城市外來人口貢獻了大量稅收，卻難以享受應得的公共服務；同時市外來人口貢獻了大量稅收，卻難以享受應得的公共服務；同時也帶來大量不在政府的正常管理范圍的問題。也帶來大量不在

4、政府的正常管理范圍的問題。2014年年7月月30日，國務院日，國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見關于進一步推進戶籍制度改革的意見 (以下簡稱以下簡稱意見意見)出臺，標志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。出臺，標志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。浙江省最新政策浙江省最新政策1：實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度：實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度2015年年6月月30日零時起，全區(qū)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的性質劃分，統(tǒng)一登記日零時起，全區(qū)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的性質劃分，統(tǒng)一登記為為“浙江居民戶口浙江居民戶口”，建立全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。原有戶口簿和居，建立全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制

5、度。原有戶口簿和居民身份證繼續(xù)有效，不影響市民正常使用。民身份證繼續(xù)有效，不影響市民正常使用。這次戶籍制度改革取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質劃分，統(tǒng)一登記為這次戶籍制度改革取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質劃分，統(tǒng)一登記為“浙江居民戶口浙江居民戶口”。戶口登記制度統(tǒng)一后，將根據(jù)居住地的不同來區(qū)分城鎮(zhèn)。戶口登記制度統(tǒng)一后，將根據(jù)居住地的不同來區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，根據(jù)從事的職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。人口和農(nóng)村人口，根據(jù)從事的職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。最新政策最新政策2：實行按居住地登記的戶口遷移制度：實行按居住地登記的戶口遷移制度以合法固定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居

6、住地登記戶以合法固定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，進一步調整完善購房落戶、引進人才落戶、合法穩(wěn)定就業(yè)人口為基本形式，進一步調整完善購房落戶、引進人才落戶、合法穩(wěn)定就業(yè)人員落戶等戶口遷移政策，合理引導農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。員落戶等戶口遷移政策，合理引導農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。戶籍制度改革后，已經(jīng)遷到城區(qū)的戶口能否遷往農(nóng)村落戶，要視情況而定。戶籍制度改革后，已經(jīng)遷到城區(qū)的戶口能否遷往農(nóng)村落戶，要視情況而定。如在城區(qū)失去生活基礎和住房條件，在農(nóng)村有本人、配偶、父母、子女的合如在城區(qū)失去生活基礎和住房條件，在農(nóng)村有本人、配偶、父母、子女的合法固定住所，可以遷往農(nóng)村落戶

7、，具體條件參考新出臺的法固定住所，可以遷往農(nóng)村落戶，具體條件參考新出臺的杭州市戶口遷移杭州市戶口遷移落戶暫行規(guī)定落戶暫行規(guī)定來申請辦理。但機關、團體、事業(yè)單位、國有企業(yè)來申請辦理。但機關、團體、事業(yè)單位、國有企業(yè)(含國有控含國有控股企業(yè)股企業(yè))正式錄用人員正式錄用人員(含離退休人員含離退休人員)是不允許遷往農(nóng)村行政村落戶的。是不允許遷往農(nóng)村行政村落戶的。最新政策最新政策3：實行流動人口居住證制度：實行流動人口居住證制度流動人口，依據(jù)流動人口，依據(jù)浙江省流動人口居住登記條例浙江省流動人口居住登記條例，實行流動人口居住證制，實行流動人口居住證制度，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和資源承載能力，進一步完善

8、居住證申領條度，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和資源承載能力，進一步完善居住證申領條件和配套政策，保障其逐步享有實際居住地基本公共服務。件和配套政策，保障其逐步享有實際居住地基本公共服務。最新政策最新政策4：實行農(nóng)民權益確權固化：實行農(nóng)民權益確權固化2014年年10月，全面啟動深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，深入推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營月，全面啟動深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，深入推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村宅基地使用權和農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配權確權登記頒證工作，按省權、農(nóng)村宅基地使用權和農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配權確權登記頒證工作，按省委、省政府統(tǒng)一部署逐步建立起委、省政府統(tǒng)一部署逐步建立起“確權到人確權到人(戶戶)、權跟人、

9、權跟人(戶戶)走走”的農(nóng)村集體的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度體系。落戶。產(chǎn)權制度體系。落戶。最新政策最新政策5：實行基本公共服務均等化：實行基本公共服務均等化實行戶口一元化管理后，與戶籍相關的配套政策將全面實施，逐步消除城鄉(xiāng)實行戶口一元化管理后，與戶籍相關的配套政策將全面實施，逐步消除城鄉(xiāng)人口之間待遇差異，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，預計用三年時間基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口之間待遇差異，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，預計用三年時間基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化配套政策并軌。一體化配套政策并軌。 2014年中國城鎮(zhèn)常住人口年中國城鎮(zhèn)常住人口7.49億，城鎮(zhèn)化率億，城鎮(zhèn)化率54.77%，這是指常住人口，這是指常住人口的城鎮(zhèn)化率。這包括了在城鎮(zhèn)居

10、住的城鎮(zhèn)化率。這包括了在城鎮(zhèn)居住6個月以上的個月以上的2.5億左右農(nóng)民工，以及隨這億左右農(nóng)民工，以及隨這些農(nóng)民工遷徙的家屬。如果扣除這些農(nóng)民工遷徙的家屬。如果扣除這2.5億人，城鎮(zhèn)戶籍人口實際上只有億人，城鎮(zhèn)戶籍人口實際上只有5億左億左右，占總人口的比例是右，占總人口的比例是36.3%，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率就是，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率就是36.3%。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出到新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達到年常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%，戶籍人口城，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到鎮(zhèn)化率達到45%，這需要每年城鎮(zhèn)化率提高一個多百分點，大概有，這需要每年城鎮(zhèn)化率提高一個多百分點，大概有1000多萬多萬人

11、。人。2015年年11月國家發(fā)改委主任徐紹史介紹，中國將加快月國家發(fā)改委主任徐紹史介紹，中國將加快“三掛鉤三掛鉤”機制，即財機制，即財政轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設用新增指標與農(nóng)業(yè)轉移人政轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設用新增指標與農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)掛鉤、中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤。通過這三個口落戶數(shù)掛鉤、中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤。通過這三個掛鉤，鼓勵城鎮(zhèn)政府吸收農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶。掛鉤，鼓勵城鎮(zhèn)政府吸收農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶。4.4.公共政策對政策環(huán)境也具有一定的能動作用。公共政策對政策環(huán)境也具有一定的能動作用。一個能很好發(fā)揮作用的公

12、共政策可起到改善政策環(huán)境的作用，使一個能很好發(fā)揮作用的公共政策可起到改善政策環(huán)境的作用，使得政策環(huán)境不斷得到優(yōu)化，按照政策的目標去發(fā)展；而一個不能得政策環(huán)境不斷得到優(yōu)化，按照政策的目標去發(fā)展；而一個不能很好發(fā)揮作用的公共政策則會使得政策環(huán)境惡化，甚至成為環(huán)境很好發(fā)揮作用的公共政策則會使得政策環(huán)境惡化，甚至成為環(huán)境良性發(fā)展的羈絆。良性發(fā)展的羈絆。二、政策環(huán)境的構成因素二、政策環(huán)境的構成因素（一）地理環(huán)境（一）地理環(huán)境1.1.地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、水系、礦藏甚至人種等自然構成。地貌、氣候、土

13、壤、水系、礦藏甚至人種等自然構成。2.2.地理環(huán)境不僅為社會發(fā)展提供了各種可能性，同時也為政策的地理環(huán)境不僅為社會發(fā)展提供了各種可能性，同時也為政策的制定與執(zhí)行提供了各種可能性。制定與執(zhí)行提供了各種可能性。3.3.中國版地理因素說中國版地理因素說世界周刊世界周刊上刊登的許平中的文章說，地理因素是資本主義在上刊登的許平中的文章說，地理因素是資本主義在古代中國無法發(fā)展的重要原因。中國的河流是東西方向的，但氣古代中國無法發(fā)展的重要原因。中國的河流是東西方向的，但氣候和物產(chǎn)基本沒有差異，不存在比較利益，也不需要交換。而南候和物產(chǎn)基本沒有差異，不存在比較利益，也不需要交換。而南北方向上氣候和物產(chǎn)差異大，

14、但是由于沒有河道發(fā)展水運，導致北方向上氣候和物產(chǎn)差異大，但是由于沒有河道發(fā)展水運，導致運輸費用高，所以不能大量發(fā)展交換。這是制約中國商品經(jīng)濟不運輸費用高，所以不能大量發(fā)展交換。這是制約中國商品經(jīng)濟不能夠發(fā)展的重要原因。能夠發(fā)展的重要原因。4.4.地理環(huán)境作為政策環(huán)境的一個重要方面，對政策系統(tǒng)存在著直地理環(huán)境作為政策環(huán)境的一個重要方面，對政策系統(tǒng)存在著直接或間接的影響，且這種影響并不是一時的，而是永恒的。但過接或間接的影響，且這種影響并不是一時的，而是永恒的。但過分夸大地理環(huán)境的作用，忽視政策系統(tǒng)自身的能動性，也是不可分夸大地理環(huán)境的作用，忽視政策系統(tǒng)自身的能動性，也是不可取的。取的。（二）經(jīng)濟

15、環(huán)境（二）經(jīng)濟環(huán)境1.1.經(jīng)濟環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟要素的總和，經(jīng)濟環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟要素的總和，主要由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的發(fā)展狀況構成，包括生產(chǎn)力的結主要由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的發(fā)展狀況構成，包括生產(chǎn)力的結構、性質（科技發(fā)展、國民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所構、性質（科技發(fā)展、國民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個人所有、集團所有、國家所有等）。有制形式（個人所有、集團所有、國家所有等）。2.2.經(jīng)濟環(huán)境對公共政策制定具有決定性的影響。無論什么性質的經(jīng)濟環(huán)境對公共政策制定具有決定性的影響。無論什么性質的國家和地區(qū)，其政府決策體制、目標、職能

16、、行為、原則、方法國家和地區(qū)，其政府決策體制、目標、職能、行為、原則、方法等都要受到經(jīng)濟環(huán)境的制約。但政策系統(tǒng)對經(jīng)濟環(huán)境也具有反作等都要受到經(jīng)濟環(huán)境的制約。但政策系統(tǒng)對經(jīng)濟環(huán)境也具有反作用，可促進或延緩生產(chǎn)力和科學技術的發(fā)展以及生產(chǎn)關系的健全用，可促進或延緩生產(chǎn)力和科學技術的發(fā)展以及生產(chǎn)關系的健全與完善。與完善。（三）政治傳統(tǒng)與政治文化（三）政治傳統(tǒng)與政治文化1.1.政治文化是一個民族在政治制度方面遺傳下來的傳統(tǒng)和行為特政治文化是一個民族在政治制度方面遺傳下來的傳統(tǒng)和行為特征的總和，包括公眾對政治過程所持的態(tài)度、信仰和價值觀，以征的總和，包括公眾對政治過程所持的態(tài)度、信仰和價值觀，以及由這些觀

17、點所產(chǎn)生的行為和制度。及由這些觀點所產(chǎn)生的行為和制度。2.2.政治文化源于政治社會化過程，是一個民族的整體歷史體驗，政治文化源于政治社會化過程，是一個民族的整體歷史體驗，以及公民所受的正式和非正式教育的共同產(chǎn)物。以及公民所受的正式和非正式教育的共同產(chǎn)物。3.3.政治文化通過社會化過程代代相傳，即個人通過父母、老師、政治文化通過社會化過程代代相傳，即個人通過父母、老師、領導和其他人的交往，學到了與政治有關的價值觀、信仰和態(tài)度。領導和其他人的交往，學到了與政治有關的價值觀、信仰和態(tài)度。他們獲取的政治文化就變成了心理要素的組成部分，逐漸固化并他們獲取的政治文化就變成了心理要素的組成部分，逐漸固化并體

18、現(xiàn)在其行為中。體現(xiàn)在其行為中。4.4.政治文化是影響公共政策的一個重要環(huán)境因素，不同國家中公政治文化是影響公共政策的一個重要環(huán)境因素，不同國家中公共政策及其制定過程的差異可以用政治文化的不同來解釋。在不共政策及其制定過程的差異可以用政治文化的不同來解釋。在不同的政治氛圍中，政策系統(tǒng)表現(xiàn)出不同的特征。政治文化影響政同的政治氛圍中，政策系統(tǒng)表現(xiàn)出不同的特征。政治文化影響政治行為，盡管它并非絕對地支配行為，但與各種行為出現(xiàn)的頻率治行為，盡管它并非絕對地支配行為，但與各種行為出現(xiàn)的頻率和可能性直接相關。和可能性直接相關。5.5.政治文化的存在表明在影響政策制定的政治因素中包含主觀的政治文化的存在表明在影響政策制定的政治因素中包含主觀的成分，如政治意識、民族政治心理、人的政治價值觀、政治信仰成分，如政治意識、民族政治心理、人的政治價值觀、政治信仰等。公共政策并不是絕對客觀地受外界影響及目標指引，其中也等。公共政策并不是絕對客觀地受外界影響及目標指引，其中也包含了主觀的認知成分。包含了主觀的認知成分。（四）社會變遷（四）社會變遷1.1.社會變遷是指社會制度、