開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展模式及轉(zhuǎn)換機(jī)制研究

1、開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展模式及轉(zhuǎn)換機(jī)制研究開發(fā)區(qū)是由國務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn),在特定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)與工業(yè)園區(qū)等,實(shí)行政府特定優(yōu)惠政策和區(qū)域治理方式;也是創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)奇跡的重要載體,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)空間。行政區(qū)是國家為便于行政管理而分級(jí)劃分的有確定界線的區(qū)域,是國家權(quán)力在空間上的劃分,是提供基本公共服務(wù)主要載體。從空間上,各類開發(fā)區(qū)置于各級(jí)行政區(qū)內(nèi),并有自己特定的管理空間;從管理方式上,開發(fā)區(qū)注重驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,服務(wù)企業(yè)。開發(fā)區(qū)的設(shè)立是中國改革進(jìn)程中的核心政策之一,是制度創(chuàng)新的過程。經(jīng)過近四十年的發(fā)展,開發(fā)區(qū)進(jìn)入發(fā)展成熟期,社會(huì)管理服務(wù)成

2、為了轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的必要部分。開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展需要資源和權(quán)限支撐,更加注重社會(huì)管理,發(fā)揮綜合城市功能。在漸進(jìn)增量改革的驅(qū)動(dòng)下,開發(fā)區(qū)與行政區(qū)在既有的激勵(lì)約束條件開始探索多類型的融合發(fā)展。本論文主要集中研究開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展模式和轉(zhuǎn)換機(jī)制研究。運(yùn)用類型分析,政策文本分析和Dea-Malmqiust方法研究開發(fā)區(qū)與行政區(qū)發(fā)展的一體化融合。本論文試圖將開發(fā)區(qū)的實(shí)踐與制度主義理論、資源依賴?yán)碚摰认嘟Y(jié)合,集中研究開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的三種模式,探討中國開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)分立與融合過程的規(guī)律,制度變遷的內(nèi)在因素及外在驅(qū)動(dòng)力,解析開發(fā)區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)與政策走向。同時(shí)探討開發(fā)區(qū)管委會(huì)向行政區(qū)、區(qū)政合一與行政托管模式

3、的轉(zhuǎn)換機(jī)制。開發(fā)區(qū)與行政融和發(fā)展理論研究具有重要的學(xué)術(shù)意義和鮮明的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,理清開發(fā)區(qū)這一特殊事物的特質(zhì),為更好地引導(dǎo)、管理和治理開發(fā)區(qū)提出恰當(dāng)?shù)囊庖姾徒ㄗh,推動(dòng)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)理論研究隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷充實(shí)和完善。本研究所指開發(fā)區(qū)主要是指國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和國家高新術(shù)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)發(fā)展來龍去脈是開發(fā)區(qū)融合發(fā)展研究的邏輯起點(diǎn),分階段梳理了開發(fā)區(qū)歷史變遷中政策變換。開發(fā)區(qū)歷經(jīng)初始建構(gòu)的放權(quán)階段、政策的重整與優(yōu)惠讓利階段、規(guī)范與普惠階段、開發(fā)區(qū)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與政策融合發(fā)展階段。對(duì)1984至2017年間的開發(fā)區(qū)政策文本進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析,結(jié)果顯示:開發(fā)區(qū)這一特殊經(jīng)濟(jì)政策區(qū)受政策驅(qū)動(dòng)變換影響較大;開發(fā)區(qū)政策

4、聚焦點(diǎn)從單一的招商引資,出口加工轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)聚集,城市綜合功能;治理方式從地方統(tǒng)合型向發(fā)揮市場(chǎng)決定作用轉(zhuǎn)變,更加注重政府的有效作用。中央政府、省級(jí)政府、所屬地政府、駐地政府、開發(fā)區(qū)與開發(fā)區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及利益關(guān)系影響著開發(fā)區(qū)發(fā)展,開發(fā)區(qū)治理碎片化與復(fù)雜結(jié)構(gòu)變化迫切要求開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展。高效率是開發(fā)區(qū)特定優(yōu)勢(shì)，以湖北省省轄市開發(fā)區(qū)為例，運(yùn)用Dea-Malmqiust指數(shù)管窺開發(fā)區(qū)全要素生產(chǎn)率的歷時(shí)性變化,把握開發(fā)區(qū)發(fā)展效率現(xiàn)實(shí)狀況。開發(fā)區(qū)的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)主體和外部制度性關(guān)系是開發(fā)區(qū)基本要素構(gòu)成。開發(fā)區(qū)目標(biāo)與結(jié)構(gòu)主體利益關(guān)聯(lián)產(chǎn)生了融合發(fā)展的主要內(nèi)容。開發(fā)區(qū)融合發(fā)展的主要內(nèi)容是基于產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長和基于城市

5、功能的社會(huì)管理與服務(wù)。開發(fā)區(qū)目標(biāo)與外部制度性關(guān)系適應(yīng)互動(dòng)確定了融合發(fā)展方向開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間的融合發(fā)展方向是行政化方向，與準(zhǔn)行政化方向行政化方向意味著開發(fā)區(qū)將基于產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長和基于城市功能的社會(huì)管理與服務(wù)并列為同等重要發(fā)展價(jià)值訴求，準(zhǔn)行政化表明開發(fā)區(qū)將產(chǎn)業(yè)增長作為主要目標(biāo)。融合發(fā)展方向與內(nèi)容的兩維度互動(dòng)組合,建構(gòu)了開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展基本模式。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展理論與實(shí)踐上的基本模式有下列幾種:開發(fā)區(qū)擴(kuò)權(quán)加責(zé),在管委會(huì)主導(dǎo)體制下,托管行政區(qū);開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一,實(shí)現(xiàn)組團(tuán)發(fā)展;開發(fā)區(qū)發(fā)展到后成熟期,直接設(shè)立行政區(qū)。本研究問題就是對(duì)三種基本模式進(jìn)行抽象提煉建構(gòu),解讀開發(fā)區(qū)融合發(fā)展模式的邏輯

6、、現(xiàn)實(shí)績效表現(xiàn),并厘清不同融合發(fā)展模式的主要特征,現(xiàn)實(shí)績效表現(xiàn)與潛在的政策風(fēng)險(xiǎn)。正式設(shè)立行政區(qū)是一種干預(yù)式融合發(fā)展,體現(xiàn)了鮮明的戰(zhàn)略傾向和“集中力量辦大事”的政策思路;行政托管是一種吸納式融合發(fā)展,主要目標(biāo)是通過開發(fā)區(qū)“增長點(diǎn)”的不均衡增量增長,實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,秉持一種“誰的孩子誰抱走”治理思維;區(qū)政合一是一種雙向互嵌式融合發(fā)展,目的是建構(gòu)一個(gè)利益共享,責(zé)任共擔(dān),資源共用的合作治理體制。正式行政區(qū)融合發(fā)展模式具有鮮明的頂層設(shè)計(jì)色彩。該模式具有下列特征:第一,開發(fā)區(qū)體量大,輻射外溢性強(qiáng)。正式行政區(qū)融合發(fā)展模式中開發(fā)區(qū)層級(jí)更高,如轉(zhuǎn)換為正式行政區(qū)的浦東新區(qū)與濱海新區(qū)均高于一般的國家級(jí)開發(fā)區(qū),新區(qū)

7、面積與人口也是一般的國家級(jí)開發(fā)區(qū)所不可比的。二者對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)輻射效應(yīng)明顯。第二,開發(fā)區(qū)發(fā)展成為國家戰(zhàn)略的有機(jī)部分。如前所述,浦東新區(qū)與濱海新區(qū)都得到黨和國家重視,在黨和政府重要會(huì)議都曾明確提出支持其開發(fā)發(fā)展。第三,中央政府給予了有力支持。這些支持不僅僅包括更加優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策,而且包括從政治行政上給予開發(fā)區(qū)法定行政區(qū)地位,用充分充足權(quán)限支持開發(fā)區(qū)加速發(fā)展。區(qū)政合一是地方調(diào)適規(guī)范性與效率的產(chǎn)物。雙向互嵌式融合發(fā)展是區(qū)政合一模式的亮點(diǎn)所在。該模式具有以下特征:第一,區(qū)政合一融合發(fā)展模式中開發(fā)區(qū)是地方重要的經(jīng)濟(jì)增長極。開發(fā)區(qū)所在地政府并不是一家開發(fā)區(qū),而是有多家層級(jí)不一,類型不同的開發(fā)區(qū)。能夠進(jìn)入到

8、區(qū)政合一模式的開發(fā)區(qū)通常是同級(jí)別中實(shí)力強(qiáng),影響大的。第二,開發(fā)區(qū)地理臨近或包含于行政區(qū),二者處于長期均衡狀態(tài)。采取區(qū)政合一模式的開發(fā)區(qū)邊界通常不跨越兩個(gè)以上行政區(qū),否則,行政管轄難以協(xié)調(diào)。行政區(qū)具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力或較多的人口,行政托管會(huì)大大增加開發(fā)區(qū)社會(huì)管理服務(wù)壓力。因此,開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一,彼此共享資源尤其是土地資源,分擔(dān)責(zé)任,共同發(fā)展。第三,開發(fā)區(qū)資源與權(quán)限需求更加必要迫切。在為增長而競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下,與對(duì)社會(huì)管理服務(wù)的“保底執(zhí)行”策略選擇截然不同,地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)激勵(lì),對(duì)開發(fā)區(qū)資源與權(quán)限需求十分敏感,會(huì)積極主動(dòng)借助區(qū)政合一模式滿足開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需。行政托管表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)逆向吸納行政區(qū),是

9、一種吸納式融合發(fā)展模式。該模式具有下列特點(diǎn):第一,開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間實(shí)力不對(duì)稱性。行政托管模式是開發(fā)區(qū)為主導(dǎo),吸納行政區(qū),實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。其前提就是開發(fā)區(qū)相對(duì)于行政區(qū)具有壓倒優(yōu)勢(shì),開發(fā)區(qū)有實(shí)力和能力實(shí)現(xiàn)對(duì)行政區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一規(guī)劃和一體發(fā)展。第二,開發(fā)區(qū)帶動(dòng)發(fā)展與行政區(qū)“責(zé)任轉(zhuǎn)移”。開發(fā)區(qū)行政托管直接原因之一就是開發(fā)區(qū)擴(kuò)容擴(kuò)張。在這一過程中,行政托管一方面滿足了開發(fā)區(qū)資源空間的需要,另一方面,地方政府借此契機(jī),實(shí)現(xiàn)對(duì)被擴(kuò)容行政區(qū)的帶動(dòng)發(fā)展,也實(shí)現(xiàn)了被托管行政區(qū)社會(huì)管理服務(wù)等責(zé)任轉(zhuǎn)移。從某種意義上來說,這是在既定地方產(chǎn)權(quán)框架下治權(quán)的變換或轉(zhuǎn)移。第三,準(zhǔn)行政區(qū)的實(shí)體化。開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)功能區(qū),發(fā)展至今后多數(shù)成為綜合型功能區(qū)。但地域規(guī)劃權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)及社會(huì)管理等權(quán)限仍歸屬行政區(qū)實(shí)體,開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)實(shí)體,而非行政實(shí)體。通過行政托管,開發(fā)區(qū)逐漸趨向?qū)嶓w化,擁有了一定行政權(quán)限開發(fā)區(qū)在未來中國區(qū)域發(fā)展中仍具有重要功能地位。在多種方案選擇情況下,開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合根據(jù)不同發(fā)展差異實(shí)現(xiàn)了多模式并行,漸進(jìn)試點(diǎn),局部成熟突破。其背后是目標(biāo)治理先導(dǎo)性驅(qū)動(dòng),制度成本關(guān)鍵性驅(qū)動(dòng)和資源保障性驅(qū)動(dòng)等互動(dòng)整合的結(jié)果。融合發(fā)展的主要因素是目標(biāo)戰(zhàn)略,成本風(fēng)險(xiǎn)與資源依賴性。開發(fā)區(qū)融合發(fā)展是國家空間重組的有機(jī)部分。目標(biāo)戰(zhàn)略體現(xiàn)了國家空間干預(yù)策略政策,成本風(fēng)險(xiǎn)展示