開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展模式及轉換機制研究

1、開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展模式及轉換機制研究開發(fā)區(qū)是由國務院和省級人民政府批準,在特定行政區(qū)域內設立的經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)與工業(yè)園區(qū)等,實行政府特定優(yōu)惠政策和區(qū)域治理方式;也是創(chuàng)造中國經濟奇跡的重要載體,社會主義市場經濟體制產生發(fā)展的主要驅動空間。行政區(qū)是國家為便于行政管理而分級劃分的有確定界線的區(qū)域,是國家權力在空間上的劃分,是提供基本公共服務主要載體。從空間上,各類開發(fā)區(qū)置于各級行政區(qū)內,并有自己特定的管理空間;從管理方式上,開發(fā)區(qū)注重驅動經濟高速發(fā)展,服務企業(yè)。開發(fā)區(qū)的設立是中國改革進程中的核心政策之一,是制度創(chuàng)新的過程。經過近四十年的發(fā)展,開發(fā)區(qū)進入發(fā)展成熟期,社會管理服務成

2、為了轉型創(chuàng)新的必要部分。開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展需要資源和權限支撐,更加注重社會管理,發(fā)揮綜合城市功能。在漸進增量改革的驅動下,開發(fā)區(qū)與行政區(qū)在既有的激勵約束條件開始探索多類型的融合發(fā)展。本論文主要集中研究開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展模式和轉換機制研究。運用類型分析,政策文本分析和Dea-Malmqiust方法研究開發(fā)區(qū)與行政區(qū)發(fā)展的一體化融合。本論文試圖將開發(fā)區(qū)的實踐與制度主義理論、資源依賴理論等相結合,集中研究開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的三種模式,探討中國開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)分立與融合過程的規(guī)律,制度變遷的內在因素及外在驅動力,解析開發(fā)區(qū)的發(fā)展趨勢與政策走向。同時探討開發(fā)區(qū)管委會向行政區(qū)、區(qū)政合一與行政托管模式

3、的轉換機制。開發(fā)區(qū)與行政融和發(fā)展理論研究具有重要的學術意義和鮮明的現(xiàn)實針對性,理清開發(fā)區(qū)這一特殊事物的特質,為更好地引導、管理和治理開發(fā)區(qū)提出恰當?shù)囊庖姾徒ㄗh,推動開發(fā)區(qū)與行政區(qū)理論研究隨著經濟社會發(fā)展不斷充實和完善。本研究所指開發(fā)區(qū)主要是指國家級經濟技術開發(fā)區(qū)和國家高新術開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)發(fā)展來龍去脈是開發(fā)區(qū)融合發(fā)展研究的邏輯起點,分階段梳理了開發(fā)區(qū)歷史變遷中政策變換。開發(fā)區(qū)歷經初始建構的放權階段、政策的重整與優(yōu)惠讓利階段、規(guī)范與普惠階段、開發(fā)區(qū)創(chuàng)新轉型與政策融合發(fā)展階段。對1984至2017年間的開發(fā)區(qū)政策文本進行了統(tǒng)計分析,結果顯示:開發(fā)區(qū)這一特殊經濟政策區(qū)受政策驅動變換影響較大;開發(fā)區(qū)政策

4、聚焦點從單一的招商引資,出口加工轉向產業(yè)聚集,城市綜合功能;治理方式從地方統(tǒng)合型向發(fā)揮市場決定作用轉變,更加注重政府的有效作用。中央政府、省級政府、所屬地政府、駐地政府、開發(fā)區(qū)與開發(fā)區(qū)的權力結構及利益關系影響著開發(fā)區(qū)發(fā)展,開發(fā)區(qū)治理碎片化與復雜結構變化迫切要求開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展。高效率是開發(fā)區(qū)特定優(yōu)勢，以湖北省省轄市開發(fā)區(qū)為例，運用Dea-Malmqiust指數(shù)管窺開發(fā)區(qū)全要素生產率的歷時性變化,把握開發(fā)區(qū)發(fā)展效率現(xiàn)實狀況。開發(fā)區(qū)的目標、結構主體和外部制度性關系是開發(fā)區(qū)基本要素構成。開發(fā)區(qū)目標與結構主體利益關聯(lián)產生了融合發(fā)展的主要內容。開發(fā)區(qū)融合發(fā)展的主要內容是基于產業(yè)的經濟增長和基于城市

5、功能的社會管理與服務。開發(fā)區(qū)目標與外部制度性關系適應互動確定了融合發(fā)展方向開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間的融合發(fā)展方向是行政化方向，與準行政化方向行政化方向意味著開發(fā)區(qū)將基于產業(yè)的經濟增長和基于城市功能的社會管理與服務并列為同等重要發(fā)展價值訴求，準行政化表明開發(fā)區(qū)將產業(yè)增長作為主要目標。融合發(fā)展方向與內容的兩維度互動組合,建構了開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展基本模式。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展理論與實踐上的基本模式有下列幾種:開發(fā)區(qū)擴權加責,在管委會主導體制下,托管行政區(qū);開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一,實現(xiàn)組團發(fā)展;開發(fā)區(qū)發(fā)展到后成熟期,直接設立行政區(qū)。本研究問題就是對三種基本模式進行抽象提煉建構,解讀開發(fā)區(qū)融合發(fā)展模式的邏輯

6、、現(xiàn)實績效表現(xiàn),并厘清不同融合發(fā)展模式的主要特征,現(xiàn)實績效表現(xiàn)與潛在的政策風險。正式設立行政區(qū)是一種干預式融合發(fā)展,體現(xiàn)了鮮明的戰(zhàn)略傾向和“集中力量辦大事”的政策思路;行政托管是一種吸納式融合發(fā)展,主要目標是通過開發(fā)區(qū)“增長點”的不均衡增量增長,實現(xiàn)地區(qū)經濟發(fā)展,秉持一種“誰的孩子誰抱走”治理思維;區(qū)政合一是一種雙向互嵌式融合發(fā)展,目的是建構一個利益共享,責任共擔,資源共用的合作治理體制。正式行政區(qū)融合發(fā)展模式具有鮮明的頂層設計色彩。該模式具有下列特征:第一,開發(fā)區(qū)體量大,輻射外溢性強。正式行政區(qū)融合發(fā)展模式中開發(fā)區(qū)層級更高,如轉換為正式行政區(qū)的浦東新區(qū)與濱海新區(qū)均高于一般的國家級開發(fā)區(qū),新區(qū)

7、面積與人口也是一般的國家級開發(fā)區(qū)所不可比的。二者對區(qū)域經濟帶動輻射效應明顯。第二,開發(fā)區(qū)發(fā)展成為國家戰(zhàn)略的有機部分。如前所述,浦東新區(qū)與濱海新區(qū)都得到黨和國家重視,在黨和政府重要會議都曾明確提出支持其開發(fā)發(fā)展。第三,中央政府給予了有力支持。這些支持不僅僅包括更加優(yōu)惠的經濟政策,而且包括從政治行政上給予開發(fā)區(qū)法定行政區(qū)地位,用充分充足權限支持開發(fā)區(qū)加速發(fā)展。區(qū)政合一是地方調適規(guī)范性與效率的產物。雙向互嵌式融合發(fā)展是區(qū)政合一模式的亮點所在。該模式具有以下特征:第一,區(qū)政合一融合發(fā)展模式中開發(fā)區(qū)是地方重要的經濟增長極。開發(fā)區(qū)所在地政府并不是一家開發(fā)區(qū),而是有多家層級不一,類型不同的開發(fā)區(qū)。能夠進入到

8、區(qū)政合一模式的開發(fā)區(qū)通常是同級別中實力強,影響大的。第二,開發(fā)區(qū)地理臨近或包含于行政區(qū),二者處于長期均衡狀態(tài)。采取區(qū)政合一模式的開發(fā)區(qū)邊界通常不跨越兩個以上行政區(qū),否則,行政管轄難以協(xié)調。行政區(qū)具有較強的經濟實力或較多的人口,行政托管會大大增加開發(fā)區(qū)社會管理服務壓力。因此,開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一,彼此共享資源尤其是土地資源,分擔責任,共同發(fā)展。第三,開發(fā)區(qū)資源與權限需求更加必要迫切。在為增長而競爭的驅動下,與對社會管理服務的“保底執(zhí)行”策略選擇截然不同,地方政府對經濟增長強激勵,對開發(fā)區(qū)資源與權限需求十分敏感,會積極主動借助區(qū)政合一模式滿足開發(fā)區(qū)經濟發(fā)展所需。行政托管表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)逆向吸納行政區(qū),是

9、一種吸納式融合發(fā)展模式。該模式具有下列特點:第一,開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間實力不對稱性。行政托管模式是開發(fā)區(qū)為主導,吸納行政區(qū),實現(xiàn)一體化發(fā)展。其前提就是開發(fā)區(qū)相對于行政區(qū)具有壓倒優(yōu)勢,開發(fā)區(qū)有實力和能力實現(xiàn)對行政區(qū)統(tǒng)一領導,統(tǒng)一規(guī)劃和一體發(fā)展。第二,開發(fā)區(qū)帶動發(fā)展與行政區(qū)“責任轉移”。開發(fā)區(qū)行政托管直接原因之一就是開發(fā)區(qū)擴容擴張。在這一過程中,行政托管一方面滿足了開發(fā)區(qū)資源空間的需要,另一方面,地方政府借此契機,實現(xiàn)對被擴容行政區(qū)的帶動發(fā)展,也實現(xiàn)了被托管行政區(qū)社會管理服務等責任轉移。從某種意義上來說,這是在既定地方產權框架下治權的變換或轉移。第三,準行政區(qū)的實體化。開發(fā)區(qū)是經濟功能區(qū),發(fā)展至今后多數(shù)成為綜合型功能區(qū)。但地域規(guī)劃權、土地產權及社會管理等權限仍歸屬行政區(qū)實體,開發(fā)區(qū)是經濟實體,而非行政實體。通過行政托管,開發(fā)區(qū)逐漸趨向實體化,擁有了一定行政權限開發(fā)區(qū)在未來中國區(qū)域發(fā)展中仍具有重要功能地位。在多種方案選擇情況下,開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合根據(jù)不同發(fā)展差異實現(xiàn)了多模式并行,漸進試點,局部成熟突破。其背后是目標治理先導性驅動,制度成本關鍵性驅動和資源保障性驅動等互動整合的結果。融合發(fā)展的主要因素是目標戰(zhàn)略,成本風險與資源依賴性。開發(fā)區(qū)融合發(fā)展是國家空間重組的有機部分。目標戰(zhàn)略體現(xiàn)了國家空間干預策略政策,成本風險展示