簡析當前招投標工作中存在的問題教學教材

1、精品文檔淺析當前招投標監(jiān)管工作中存在的問題及對策當前，擴大內需促進經濟增長、災后恢復重建和移民工 程建設項目大量啟動，項目建設呈現(xiàn)時間緊、投資大、布點 廣、任務重的特點。工程建設一直以來是腐敗高發(fā)的重點領 域，項目所涉及的招投標工作，是項目建設的必經程序，我 市在前期工作中雖采取了一系列具體措施強化監(jiān)管，項目總 體推進情況也較為良好，我但仍存在一些問題不容忽視，尤 其是漢源二期場平和永定橋水庫CI標段等串標圍標案件的發(fā)生，教訓深刻、發(fā)人深思、值得總結。現(xiàn)結合我市實際， 就當前招投標監(jiān)督管理工作中存在問題及對策進行淺析，供參蒼O一、當前招投標監(jiān)管工作中存在的主要問題西方國家歷經200余年建立了相

2、對完善的招投標法律制度，我國的招標法律制度是從西方國家引進，且歷時短短20載，雖然招投標工作初步框架已經形成，法律制度也基本與 國際接軌，但實際操作中仍然存在較多問題，相關環(huán)節(jié)也亟 待不斷完善。（一）現(xiàn)行招投標監(jiān)管機制存在的缺陷和漏洞。當前招投標監(jiān)管工作中，主要存在以下問題：一是多頭監(jiān)管，各自 為政。有的部門不嚴格依法履行職責，存在行政越權或行政 不作為；有的政策規(guī)范帶有明顯部門色彩，導致部門之間依 法扯皮，甚至互相詆毀，難以形成合力。二是同體監(jiān)督。有 的行政主管部門既當“運動員”又當“裁判員”，既是相關政策的制定者，又是執(zhí)行者，加劇了部門保護和行業(yè)壟斷。將項目審批權、工程發(fā)包權和建設過程的監(jiān)

3、督權集于一體。突生表現(xiàn)在交通、建設、水利等部門。三是政策法規(guī)相對滯 后，監(jiān)管存在盲區(qū)。招投標相關法律法規(guī)一經實施，不可能 隨時調整，但目前災后重建和擴大內需項目啟動由現(xiàn)的新情 況、新問題，加之各縣區(qū)發(fā)展的不平衡，有的政策法規(guī)已不 適應新形勢新要求。較為突生的是對中介機構和評標專家的 管理，由于管理權和處罰權都在省上，地方對他們的管理鞭 長莫及，難度大。（二）非法干預和插手招投標依然存在 。從我市已查處 的招投標違紀違法案件情況看，領導干部及機關工作人員利 用職權或職務上的影響，直接干預和插手招投標活動的問題 仍然存在。有的縣至今還成立非常設辦公室，以集體決策、 會議紀要形式，違規(guī)干預和插手招投

4、標。(三)投資人缺失，責任意識不強。政府代表國家作為投資人對國家投資項目進行管理，落實到具體項目是業(yè)主單 位代表政府具體進行管理，但在項目建設中，項目業(yè)主單位 責任意識不強，在對項目的監(jiān)管中經常不到位，按規(guī)定選取 了中介代理機構，交了中介代理費用后，將項目招標相關事 宜全部交由中介代理，加之相關規(guī)定存在漏洞使中介代理機 構從中鉆空子。(四)實際操作存在的問題。1、項目業(yè)主存在的主要問題。(1)項目前期準備不充分， 不具備招標條件就招標或開 工建設。有些項目無立項批文、資金不到位、未完成設計圖 紙和地勘等工作就開展招標。也就是項目的前期準備不充分 就上馬。(2)規(guī)避公開招標和比選。 按照國家規(guī)定

5、必須招標的范 圍和規(guī)模標準：凡是單項合同估算價在200萬元以上的施工、100萬元以上的重要設備和材料、50萬元以上的勘察、設計和30萬元以上監(jiān)理等服務采購，或者單項合同估算價低于以 上標準，而項目總投資在 3000萬元以上工程項目，都必須公 開招標。有的招標人為規(guī)避嚴格監(jiān)管，想很多辦法：采用將 項目化整為零或更改預算價格等方式規(guī)避招標和比選，有的精品文檔精品文檔甚至直接確定承包人。(3)不按照核準文件要求組織招標。 我市截止目前仍存 在隨意更改核準的招標方式，將應公開招標的項目更改為邀 請招標和比選方式，更有甚者直接確定承包人。(4)自主招標項目存在不按要求發(fā)布招標公告。國家發(fā)改委2000年7

6、月1日頒布了招標公告發(fā)布暫行辦法，對發(fā) 布招標公告作曲了一系列規(guī)定，省發(fā)改委按相關規(guī)定指定了 2家媒體。從執(zhí)行的情況看大部分能按要求發(fā)布招標公告， 但仍然存在雖在報刊或網(wǎng)絡上發(fā)布信息，但不是指定的媒體。(5)違規(guī)組建評標委員會， 且不依法評標。項目評標委 員會的組成相關規(guī)定非常明確，必須在四川省評標專家?guī)斐?取，但違規(guī)組建評標委員會的問題仍然存在。(6)不依法訂立和執(zhí)行合同。 雅府發(fā)200720號文件對 設計變更、新增工程量的確認、合同管理、工程決算管理等 都作了明確規(guī)定，但現(xiàn)在業(yè)主單位仍然存在以隱蔽工程追加 投資，造成工程量增加，工程結算大大超過中標價。另一種 情況，不是招標人意中企業(yè)中標后

7、千方百計刁難，合同談判 階段設定苛刻條件，逼迫中標人放棄中標，或違規(guī)簽訂補充 合同等等。2、招投標當事人相互串通，操縱招標結果。招投標當精品文檔事人相互串通圍標、投標人低價搶標、桂靠投標，有的甚至 與設計院、招標公司勾結，操縱招標結果，用合法的招標程 序套取國家資金。(1)業(yè)主、招標代理機構人為控制投標人。劃分小標 段，讓較大企業(yè)感覺不值得參與或隱匿一些項目，人為造成 漏項，少報多建；更有甚者串通招標代理機構人為控制競爭 者，找很多理由和借口讓投標企業(yè)來回跑最終報不上名，使 投標形不成充分競爭。(2)業(yè)主、招標代理機構為特定企業(yè)量身定做招標文 件。招標文件有規(guī)范文本，省上去年為進一步規(guī)范文本下

8、發(fā) 了四川省國家投資工程建設項目招標人使用標準文件進一 步要求，但在執(zhí)行中業(yè)主、招標代理機構經常修改實質性 條款，招標文件中明顯帶有傾向性、唯一性，更有甚者直接 指定品牌，達到為特定企業(yè)或特定產品量身定做。(3)業(yè)主、招標代理機構違規(guī)設定評標辦法。有利于 意中投標企業(yè)的分項設定高分值，反之設定低分值；模糊評 標辦法，只有定性的評判，沒有定量的評分標準，以便業(yè)主 靈活操作，想保護誰就保護誰；事先不公布評標辦法，待開 標后因勢而為，或開標后再增加評標辦法；有的招標人或中 介機構甚至買通或授意評標專家按其意圖寫由評標報告。(4)投標企業(yè)串標、圍標。一些投標企業(yè)相互串通，彼 此達成協(xié)議，輪流坐莊中標或

9、借用資質進行圍標，損害投資 人利益，使招投標流于形式。投標企業(yè)中標后，違法分包、 精品文檔精品文檔轉包現(xiàn)象也較為突生。還有的投標企業(yè)惡意低價中標后，找 各種理由拖延工期，手段、性質都非常惡劣，以達到變更工 程追加投資增大利潤空間的目的。(5)招標代理機構違規(guī)操作。一是違規(guī)降低收費標準。 有的中介機構為了承攬業(yè)務，違規(guī)降低收費標準，并與項目 業(yè)主訂立陰陽合同，擾亂招投標市場。二是違規(guī)操縱招標結 果。有的“中介不中”，暗中為招標人規(guī)避招標、肢解工程 等違法違規(guī)行為由謀劃策；有的與投標人相互串通，在招標 文件中設置限制條款排斥潛在投標人；有的擅自越權，對報 名企業(yè)人為設置障礙，并利用其掌握的報名權、

10、涉密權等條 件，在潛在投標人之間牽線搭橋，幫助投標人圍標、串通投 標，收取“好處費”。(6)評標專家違規(guī)評標。我國實行“業(yè)主自主招標、專 家獨立評標、政府強制監(jiān)督”的招投標監(jiān)管機制。誰能中標, 臨時組建的評標委員會至關重要。而按照招標投標法第 37條的規(guī)定，評標專家?guī)彀葱袠I(yè)和地區(qū)分設，客觀上評標專 家資源有限，評標時間短，加之有些評標專家主觀因素，公 正難以實現(xiàn)，勾兌評標專家時有發(fā)生。二、當前招投標監(jiān)管工作中存在問題的原因上述違法違規(guī)行為和不規(guī)范現(xiàn)象的產生，除了政府職能 存在錯位、越位、缺位，還與政府投資項目管理及其招投標 的體制設定存在缺陷有關，同時也與多年招投標活動中形成 的社會“潛規(guī)則”

11、有關。（一）設定了多個監(jiān)管主體是造成多頭監(jiān)管的根源。國家和省上對招投標行政監(jiān)督的職責分工明確，但在實際操作 中，各部門為維護各自利益，相繼由臺部門規(guī)章，這是造成 多頭監(jiān)管，依法扯皮，各自為政的根源，隨即帶來監(jiān)督部門 的缺失與監(jiān)管工作的缺位。（二）缺乏完善的監(jiān)督體系，監(jiān)督和處罰的力度欠缺。一是紀檢、監(jiān)察機關和招投標監(jiān)管機構只對招投標程序和結 果進行監(jiān)管，使招投標管理的后續(xù)監(jiān)督由現(xiàn)真空，借資質、 非法轉包、擅自變更合同和工程內容等未能得到有效的制止。二是審計監(jiān)督嚴重滯后， 監(jiān)督范圍過小，審計整改難。目前， 由于項目審計未提前介入，從而導致有的工程投用多年仍未 決算，審計整改落實難。三是對違規(guī)行為的

12、處理處罰也只有 警告、責令限期整改、罰款、取消一定時期內參加投標、評 標的資格；刑法對串通投標罪量刑也較輕，最高也只有三年 以下有期徒刑，對違規(guī)違法者的震懾力不夠。（三）行政主管部門監(jiān)管招投標工作存在難點。從法規(guī)上說，行政主管部門目前主要依靠招標投標法、建筑法及有關部令和地方法規(guī)等監(jiān)督招投標工作，但在實際工 精品文檔作中缺乏實施細則。特別是法律規(guī)定的歧視性條款較難把握， 導致行政自由裁量權過大，越位和缺位時有發(fā)生。當前擴大 內需災后重建和移民工程，國家投資項目占絕大多數(shù)，各相 關部門代表政府作為一次性業(yè)主缺乏相關專業(yè)知識和項目 管理經驗，加之現(xiàn)有的建設體制，項目法人都不是本質意義 上的法人，它

13、是各級政府（公共財政）的委托代理人，他們 有法律上提供的彈性空間，在執(zhí)行公務（選擇招標代理、資 格審查、評標、定標）時，僅有道德的約束，來指導他們?yōu)?所服務的機構決策。經濟學上有個理性人的假設，當他們能 以極小的風險（體制設計給他權力，法律提供彈性空間）獲 得個人利益較大的回報時，道德約束力就顯得脆弱。實踐中 存在領導不干預，經辦人員干預；項目業(yè)主不干預，招標代理人干預的狀況，結果是造成國家投資的浪費。（四）評標專家委員會未能實現(xiàn)既定功能 。一是評標 專家從社會各行各業(yè)產生，在專家?guī)烊莶蛔愕那闆r下，合乎 法律硬件規(guī)定的專家基本都入庫，致使專家質量參差不齊； 二是社會化選拔評標專家的方式，對專家

14、僅有法律的約束， 行政上對其約束不力。 加之由于工作特殊性，即使觸犯法律， 取證也較為困難。對評標質量而言，主要依靠評標專家對自 身的道德約束，道德約束對環(huán)境的依賴性很強，在目前復雜 環(huán)境下，道德約束顯得蒼白；三是現(xiàn)在招標項目眾多，項目 規(guī)模專業(yè)差異很大。對大部分項目而言，代理機構從壓縮招 標成本考慮，評標時間僅僅有幾個小時，在這么短時間內要 求評標專家拿由高質量評標成果不現(xiàn)實，往往僅是履行法律上的程序而已（五）招標代理機構監(jiān)管乏力。目前，招標代理機構管理較為混亂。一些代理機構為追求利潤的最大化，拿誰的錢 為誰說話。有的為了取得代理業(yè)務，一味迎合業(yè)主，弄虛作 假，甚至幫助業(yè)主由謀劃策鉆法律空子

15、；有的已不滿足于僅 收取中介費用，借用資質、參與串通、組織圍標時有發(fā)生； 加之中介機構的管理權在省上，市縣只有處罰建議權，這種 機制致使中介機構違法違規(guī)空間大、成本低，違法違規(guī)行為 時有發(fā)生。三、對策及建議（一）加大宣傳和培訓力度。通過媒體宣傳、舉辦培訓班和向領導干部發(fā)放提醒函等形式，普及招投標相關知識和 紀律規(guī)定，增強各地各部門依法招投標的意識。（二）修訂完善制度。現(xiàn)行的招投標制度由于其形成和 推廣較快，其薄弱環(huán)節(jié)和漏洞顯而易見。按照制度設計結構 合理、調適有度、流程規(guī)范、救助有效要求，應當立即著手 對現(xiàn)在已經顯現(xiàn)的制度弊端和漏洞加以修改規(guī)范。尤其目前 中介機構違法違規(guī)給國家造成巨大損失的問

16、題，建議省上盡 快由臺招標代理機構監(jiān)管暫行辦法，有針對性提由違規(guī)防范 精品文檔精品文檔措施和懲罰規(guī)定。強化政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督三結 合的監(jiān)管作用。（三）強化統(tǒng)一監(jiān)管。 有關法規(guī)將招投標活動的監(jiān)督管 理劃歸各行業(yè)的行政主管部門。這種行政監(jiān)督主體的多元化 格局導致招投標管理由現(xiàn)政由多門、政令不統(tǒng)一、管理邊界 不清，管理職責交叉、缺位越位和管辦不分離等種種弊端的 由現(xiàn)，降低了招投標管理制度監(jiān)管功能，導致公共資源招投 標交易管理缺少了權威的、統(tǒng)一的管理和統(tǒng)一處置的管理體 制和機制。為此，建議像湖北省那樣建立一個超越現(xiàn)行部門 界限能夠統(tǒng)一行使行政監(jiān)督權的機構。（四）規(guī)范操作程序，嚴格市場禁入。一

17、方面，按省上“程序不減，周期縮短”的要求，督促相關部門制定統(tǒng)一的 災后重建和擴大內需項目招投標操作流程，將招標投標的監(jiān) 督管理貫穿于招投標、合同簽訂及合同履行等各個環(huán)節(jié)的操 作規(guī)則中。市上對企業(yè)和中介機構的管理雖然只有處罰建議 權，但可以禁止違規(guī)企業(yè)和中介代理機構進入我市范圍從事 相關業(yè)務代理。建議市上建立統(tǒng)一的招投標資信信息庫，記 錄和公開招標代理機構、投標人、評標專家的資信，由臺招 投標當事人、招標代理機構及評標專家的市場禁入制度。制 定對合同簽訂及合同履行的監(jiān)察制度，監(jiān)督招標單位、中標 單位是否按中標約定簽訂合同、履行約定等。另一方面，加 強對開標、評標工作的監(jiān)督，保證招投標活動公開、公

18、正、公平進行。將規(guī)模以上項目全部納入市開標評標中心，實現(xiàn) 公開化，確保開標資料完整如實地提供給評標專家；評標室 實行評標全過程錄音錄像監(jiān)控及通訊屏蔽隔離，監(jiān)管人員通 過監(jiān)控室對評標活動實行單向監(jiān)督等。（五）創(chuàng)新工作方法，防止串標圍標行為發(fā)生。一是改進報名方式。漢源實行的雙報名點取得較好成效，應在全市 推行，探索網(wǎng)上報名方式，盡量減少人為設置門檻，增大競 爭性。二是堅持基本帳戶制度。堅持投標保證金、履約保證 金以銀行轉賬方式繳納或退還制度，項目業(yè)主的建設資金只 能撥付中標人在項目實施地銀行開設、留有投標文件承諾的 項目經理印鑒的企業(yè)法人賬戶。另一方面強化投標保證金的 約束力，漢源縣所有國家投資項目都要求投標企業(yè)在投標人 承諾函中必須承諾，如有串標、圍