行政過(guò)程中的政策形成

1、行政過(guò)程中的政策形成 一種方法論上的追問(wèn) 作者：高秦偉 摘要: 傳統(tǒng)行政法學(xué)偏重于作為行政過(guò)程最終結(jié)果的行政行為，缺乏對(duì)行政過(guò)程中各種行為形式之間的關(guān)聯(lián)性分析，也忽視了行政過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的政策形成能力?，F(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政政策形成的過(guò)程與能力。美國(guó)行政法雖然沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論學(xué)說(shuō)，但其對(duì)于政策與法律之間互動(dòng)的關(guān)注、政策工具的選擇以及制定法解釋準(zhǔn)則的構(gòu)建，均體現(xiàn)了與日本等國(guó)類似的法治進(jìn)路與方法論，值得中國(guó)行政法予以參考借鑒。 關(guān)鍵詞: 行政過(guò)程; 政策形成; 法解釋論; 法政策論; 規(guī)制分析 引言現(xiàn)代規(guī)制國(guó)家，行政機(jī)關(guān)及其行政過(guò)程的目的在于 “裁剪政策形成的機(jī)能從而適應(yīng)特定的社會(huì)價(jià)值”1,為

2、了使行政能夠更好地發(fā)揮作用，世界各國(guó)逐步賦予行政以不直接基于法律的具體規(guī)定而能動(dòng)作出政策判斷的權(quán)能。此種情形，無(wú)疑給行政法學(xué)的基本理論帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。而實(shí)踐中，法律解釋可能會(huì)使行政機(jī)關(guān)忠實(shí)于法律，體現(xiàn)依法行政之理念; 行政政策形成則可能引發(fā) “法治凋零”的困境。2那么究竟怎樣區(qū)分或者整合法律解釋與行政政策形成，行政政策形成的空間及限制如何，均構(gòu)成現(xiàn)代行政法學(xué)的新課題。本文以美國(guó)規(guī)制政策及行政法的發(fā)展為參照系，以行政法學(xué)方法論的轉(zhuǎn)型為分析框架，探討行政過(guò)程的基本內(nèi)容，即行政政策形成的作用、機(jī)制等問(wèn)題，以期能夠提升行政過(guò)程的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)行政法學(xué)方法論上的革新。 一、關(guān)注行政過(guò)程的轉(zhuǎn)向(一) 實(shí)踐的

3、困厄行政任務(wù)從保護(hù)公眾健康、提升環(huán)境質(zhì)量到確保證券市場(chǎng)統(tǒng)一、防止核能外泄因而要通過(guò)頒布一項(xiàng)規(guī)則、判定一件案件或者解釋一部法律來(lái)完成這些任務(wù)。在行政過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)作出決定主要有兩種基本方式: 一是執(zhí)行由立法機(jī)關(guān)創(chuàng)立的法律，此時(shí)多以行政法規(guī)形式表現(xiàn)出來(lái)。二是行政機(jī)關(guān)作出法律解釋并伴有政策形成 ( 以通知、綱要等形式表現(xiàn)出來(lái)) ，此時(shí)也許并無(wú)法律授權(quán)，以前多以規(guī)定內(nèi)部辦事程序、組織規(guī)則為主，但在現(xiàn)代規(guī)制國(guó)家發(fā)揮著重要作用，且能夠適應(yīng)環(huán)境變遷及特定社會(huì)價(jià)值的訴求。3傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)于此二者的效力各有表述，大陸法系國(guó)家界分為法規(guī)命令與行政規(guī)則，美國(guó)則界分為立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則。對(duì)于法規(guī)命令、立法性規(guī)

4、則，也即前述第一種情形，各國(guó)均能夠依據(jù)傳統(tǒng)行政法學(xué)理處理好不同權(quán)力的配置問(wèn)題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)依法行政的目標(biāo)。4而對(duì)于行政規(guī)則、非立法性規(guī)則，也即前述第二種情形，隨著其數(shù)量不斷增長(zhǎng)、涉及內(nèi)容不斷擴(kuò)張的情況下，實(shí)踐的困厄是一方面承認(rèn)其在行政過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，適應(yīng)了社會(huì)需要; 另一方面人們則在反思應(yīng)該如何監(jiān)督這種行政政策形成的方式，特別是當(dāng)進(jìn)入到司法領(lǐng)域之時(shí)，許多法院意識(shí)到司法審查行政政策的能力極為有限。需要指出的是法律解釋與行政政策形成經(jīng)常交織在一起，各種行政性規(guī)則均承擔(dān)起了法律解釋與政策形成的重任，那么這種狀況是否會(huì)嚴(yán)重挑戰(zhàn)依法行政的理念呢?一般認(rèn)為，行政政策是行政機(jī)關(guān)為解決特定時(shí)期的某一問(wèn)題或者

5、是實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)，在對(duì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配、落實(shí)的過(guò)程中，以及對(duì)行政目標(biāo)和手段的選擇及其相互轉(zhuǎn)化過(guò)程中，所制定的規(guī)則或采取的措施，具體表現(xiàn)為規(guī)則、措施、計(jì)劃、方案和項(xiàng)目等。傳統(tǒng)理念認(rèn)為法律與政策存在較大的區(qū)別，如制定程序、穩(wěn)定程度甚至是合法性層面皆有不同，主張應(yīng)從“政策為主、法律為輔”的治理模式轉(zhuǎn)向 “法律為主、政策為輔”的治理模式。這種理想固然存在合理性，但是一味注重立法，忽視行政機(jī)關(guān)的政策形成功能并不現(xiàn)實(shí)，即使我們對(duì)法律采取最為廣泛的定義，也無(wú)法否定行政政策形成的現(xiàn)象與作用。對(duì)于這種現(xiàn)象，有關(guān)行政法改革或發(fā)展的研究雖然進(jìn)行了一定程度的回應(yīng)，但囿于發(fā)展時(shí)限、觀察視角等原因，相關(guān)理論

6、較多地體現(xiàn)在行政法與傳統(tǒng)制度的對(duì)接之上，如對(duì)行政行為的關(guān)注，進(jìn)而主張就某種行為予以立法，研究其適法性; 或者對(duì)執(zhí)行即政策的結(jié)果予以深入探討，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法層面等。這一方法論的益處在于能夠建構(gòu)行政法的基本制度，但是在行政改革日趨急遽的背景下，其弊端日顯。(二) 理論的爭(zhēng)鳴傳統(tǒng)行政法學(xué)在形成一項(xiàng)制度或者進(jìn)行學(xué)術(shù)建構(gòu)之時(shí)，總是以高度抽象的語(yǔ)言來(lái)展開(kāi)討論，很少言及具體行政實(shí)踐，確切地講很少關(guān)注到行政法各論的進(jìn)一步發(fā)展?；诖耍箨懛ㄏ祰?guó)家一般將傳統(tǒng)方法論稱為 “行政行為的形式論”。之所以如此，一方面由于受到無(wú)法律便無(wú)行政的形式法治主義影響，在行政法學(xué)理論體系設(shè)計(jì)中將行政活動(dòng)的行為予以型式化、類型化，進(jìn)而從實(shí)

7、定法的角度劃定該行為之容許性與界限。另一方面由于強(qiáng)調(diào)行政行為的適法性特征，因而行政法學(xué)明顯呈現(xiàn)概念法學(xué)、形式法學(xué)的傾向，強(qiáng)調(diào)法律形式與司法控制，忽視行政過(guò)程的相關(guān)因素。雖然傳統(tǒng)行政法學(xué)曾經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，但傳統(tǒng)方法論僅研究局部而不考量整體，僅研究法效果而不關(guān)注行政過(guò)程，呈現(xiàn)出靜態(tài)而非動(dòng)態(tài)的特征。相反現(xiàn)代行政要求方法論要關(guān)注整體、行政過(guò)程。這也正是日本行政過(guò)程論產(chǎn)生的重要原因。盡管日本學(xué)者的主張各有千秋，但在強(qiáng)調(diào)行政實(shí)態(tài)把握的重要性，主張 “必須對(duì)行政活動(dòng)作動(dòng)態(tài)考察”方面，針對(duì)行政行為形式論的局限而進(jìn)行理論擴(kuò)展則是共通的。行政過(guò)程論的主要特點(diǎn)在于: (1)針對(duì)行政手段復(fù)雜多樣的現(xiàn)象，不拘泥于

8、“依法行政”的形式，而按照現(xiàn)實(shí)，積極肯定行政過(guò)程的獨(dú)特性，正視現(xiàn)代行政的積極責(zé)任。(2) 肯定行政的自由領(lǐng)域，但并不排除法的拘束性，將行政過(guò)程從非正式的秘密狀態(tài)引到正式的公開(kāi)狀態(tài)，允許各種利益團(tuán)體參與行政過(guò)程。 (3) 傳統(tǒng)的法律解釋論嚴(yán)格劃分法律解釋與立法政策，視法律的政策評(píng)價(jià)為禁忌，要求解釋忠于實(shí)定法。這種現(xiàn)象與現(xiàn)實(shí)是不相適應(yīng)的，行政過(guò)程論認(rèn)為應(yīng)將法律的政策性評(píng)價(jià)納入到行政法學(xué)中去。5應(yīng)當(dāng)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政過(guò)程的關(guān)注也并非日本的創(chuàng)造，美、德等國(guó)學(xué)界此前就將行政過(guò)程理解為行政主體及其他參與者行使權(quán)力(或權(quán)利) ，相互影響相互作用，設(shè)定并最終實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。日本學(xué)者高木光認(rèn)為行政過(guò)程論

9、系美國(guó)式的構(gòu)想，認(rèn)為其目標(biāo)是靈活運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)科學(xué)，特別是行政學(xué)或政治學(xué)的成果，把握行政的實(shí)際狀態(tài)，考察與之相對(duì)應(yīng)的法律問(wèn)題。當(dāng)然，在發(fā)展的同時(shí)，行政過(guò)程論也受到了一些批評(píng): 如有學(xué)者指出無(wú)論如何描述行政過(guò)程的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)，其本身已經(jīng)脫離了法學(xué)概念。更為重要的是行政過(guò)程論者僅僅發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，并沒(méi)有構(gòu)建作為解釋學(xué)的解釋法理論體系。因此該學(xué)說(shuō)可能還處于理論爭(zhēng)鳴階段，并未形成一種替代傳統(tǒng)日本行政法學(xué)理論的完整體系。但至少，行政過(guò)程論為我們思考行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型提供了新的視角。二、美國(guó)的規(guī)制政策與行政法的發(fā)展美國(guó)早期的行政理念強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)擁有政策形成的權(quán)力，而行政機(jī)關(guān)僅僅負(fù)責(zé)執(zhí)行這些政策，聯(lián)邦最高法院在判決中也形成了

10、具有相同內(nèi)容的 “禁止授權(quán)原則”。6之后，隨著政府規(guī)制事務(wù)不斷增多，由此則引發(fā)了 “國(guó)會(huì)主導(dǎo)”的行政以及 “總統(tǒng)主導(dǎo)”的行政之爭(zhēng)。國(guó)會(huì)主導(dǎo)的行政強(qiáng)調(diào)法律解釋技術(shù)的應(yīng)用與對(duì)行政的事前控制，而總統(tǒng)主導(dǎo)的行政則強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)與行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)制事項(xiàng)的能動(dòng)性與對(duì)行政事前、事中全面控制，制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)為規(guī)制審查、程序要求、公眾參與等。當(dāng)然，這只是簡(jiǎn)單模型化的認(rèn)知，對(duì)于美國(guó)規(guī)制政策與行政法的發(fā)展首先需要從歷史的視角加以分析，在此基礎(chǔ)之上，有關(guān)對(duì)行政政策形成的過(guò)程分析、法律解釋準(zhǔn)則的構(gòu)建均成為探討美國(guó)規(guī)制國(guó)家的主要內(nèi)容，更為重要的是這些內(nèi)容與其他國(guó)家的作法存在著諸多的相似之處。(一) 規(guī)制的歷史視角雖然美國(guó)早期已經(jīng)存在

11、了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的形態(tài)，但大規(guī)模的政府規(guī)制出現(xiàn)于進(jìn)步主義時(shí)期。從那時(shí)起，美國(guó)聯(lián)邦政府改變了以法院適用普通法而規(guī)制經(jīng)濟(jì)的方式，在職業(yè)安全、食品安全等領(lǐng)域頒布大量的制定法。經(jīng)過(guò)新政與權(quán)利革命時(shí)期，美國(guó)對(duì)于私人主體的經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性規(guī)制大量涌現(xiàn)，范圍之廣堪稱規(guī)制國(guó)家。隨著政府規(guī)制擴(kuò)張且失靈現(xiàn)象不斷增多， “官僚赤字”、“規(guī)制過(guò)度”的字眼不斷出現(xiàn)于行政法學(xué)界，重塑政府的要求此起彼伏。自 1970 年代末美國(guó)進(jìn)入到重新評(píng)估規(guī)制的時(shí)代，也稱為規(guī)制改革時(shí)代。歷屆總統(tǒng)對(duì)于規(guī)制改革作出了積極響應(yīng)，1980年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)受嚴(yán)重的失業(yè)和通貨膨脹交織的雙重打擊，里根總統(tǒng)頒布 12291 號(hào)行政命令，要求規(guī)制行為必須

12、進(jìn)行成本收益分析，否則不得予以實(shí)施。行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)，也促進(jìn)了美國(guó)國(guó)會(huì)于 1995 年之后作出回應(yīng)，從而將規(guī)制分析貫穿到其通過(guò)的一系列公法中，有學(xué)者指出這是自1946 年美國(guó)聯(lián)邦 行政程序法 頒布以來(lái)對(duì)規(guī)制程序最為深刻的一次改革。7值得注意的是，規(guī)制緩和并不意味著政府規(guī)制的結(jié)束，新的規(guī)制方式的出現(xiàn)以及社會(huì)性規(guī)制的增長(zhǎng)，使得此后的總統(tǒng)們始終將規(guī)制改革作為任期工作的重心，這在一定程度影響了行政法的變革。學(xué)者將美國(guó)行政法的發(fā)展從普通法模式、傳送帶模式、專家管理模式、利益代表模式到規(guī)制分析模式階段。8普通法模式側(cè)重于依靠公民針對(duì)規(guī)制官員提起普通法訴訟，作為對(duì)行政行為合法性進(jìn)行司法審查的方式。此后的三種模

13、式主要強(qiáng)調(diào)通過(guò)議會(huì)控制或者專家、公民參與提升規(guī)制的合法性。雖然美國(guó)行政法并不如日本行政法那樣嚴(yán)謹(jǐn)，但在起初強(qiáng)調(diào)立法對(duì)行政的控制要求卻大致相同，行政亦步亦趨如 “傳送帶”。專家、公民參與模式則是美國(guó)行政法試圖將政治過(guò)程中的運(yùn)作嵌入到行政領(lǐng)域的作法。而第五種模式則以規(guī)制政策形成過(guò)程為觀察對(duì)象，主要通過(guò)成本收益分析來(lái)實(shí)現(xiàn)行政法的目標(biāo)。(二) 學(xué)界的反思1980 年代的規(guī)制改革實(shí)踐，促使美國(guó)的行政法學(xué)者們開(kāi)始借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)者與政治學(xué)者早已熟諳的政府規(guī)制理論，深入分析規(guī)制失靈與改革的動(dòng)因并試圖給出行政法學(xué)的答案，積累了大量的研究文獻(xiàn)。學(xué)界的反思大致分為兩個(gè)層面:1 強(qiáng)調(diào)規(guī)制分析理論美國(guó)早期行政法的重點(diǎn)在于通

14、過(guò)司法審查確保行政機(jī)關(guān)對(duì)私人主體施加特定要求從而符合民選立法機(jī)關(guān)的法規(guī)范或者授權(quán)，行政程序法的目的也是通過(guò)程序控制規(guī)制權(quán)力，保障公民權(quán)益。但自 1960 年代末期開(kāi)始，規(guī)制俘獲與失靈現(xiàn)象不斷增多，于是法院要求擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)作出決定的參與范圍，提升行政政策的合法性(此時(shí)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)開(kāi)始大量使用規(guī)則制定的方式作出決定) 。而規(guī)制改革階段，改革的目標(biāo)明確為提高規(guī)制質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良好規(guī)制，也促使行政法的任務(wù)從原來(lái)單純控制行政權(quán)改為如何設(shè)計(jì)良好的程序使規(guī)制更加適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。對(duì)此，除繼續(xù)擴(kuò)大參與范圍，再有就是要加強(qiáng)規(guī)制分析、提升政策質(zhì)量。規(guī)制分析是指對(duì)現(xiàn)存或者擬議中的規(guī)制政策已經(jīng)產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生的積極影響

15、與消極影響進(jìn)行系統(tǒng)分析、評(píng)估的機(jī)制與過(guò)程。實(shí)踐中被稱為規(guī)制影響分析，具體由美國(guó)聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室下設(shè)的信息與規(guī)制辦公室實(shí)施。持此主張的學(xué)者較多，如德克薩斯大學(xué)奧斯汀分校法學(xué)院托馬斯·麥加里蒂教授(Thomas O McGarity) 從歷史的視角對(duì)尼克松、福特、卡特、里根總統(tǒng)所進(jìn)行的規(guī)制改革進(jìn)行了梳理，并指出規(guī)制分析的作用不僅僅在于方法論上的轉(zhuǎn)變，還在于規(guī)制實(shí)質(zhì)性的改革。麥加里蒂指出規(guī)制分析實(shí)質(zhì)就是政策分析，可以幫助行政機(jī)關(guān)形成最佳的政策，確保它們對(duì)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)與公眾的責(zé)任。9再如耶魯大學(xué)法學(xué)院蘇珊·阿克曼教授(Susan Rose Ackerman) 除強(qiáng)調(diào)立法與司法機(jī)關(guān)

16、要加強(qiáng)改革以促進(jìn)民主之外，還要求行政機(jī)關(guān)必須展開(kāi)成本收益的政策分析，實(shí)現(xiàn)有效的政策效果。她指出自進(jìn)步主義時(shí)代以來(lái)，以政策定位的經(jīng)濟(jì)學(xué)家與政治學(xué)家進(jìn)入法學(xué)院教學(xué)，直到 1980 年代大多數(shù)杰出的行政法學(xué)者均開(kāi)始關(guān)注政策分析，甚至有些學(xué)者還進(jìn)入到聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)與法院親自踐行政策分析。這是行政法學(xué)的重大變革，政策分析者將行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作視為設(shè)計(jì)政策并促進(jìn)公平與效率的機(jī)制?；诖?，她進(jìn)一步主張使用成本收益分析提升行政政策形成的質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從過(guò)程到政策、從政策到過(guò)程的循環(huán)互動(dòng)，將政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)引入到行政法，并重塑行政法。10同樣關(guān)注規(guī)制分析理論的還有辛辛那提大學(xué)法學(xué)院約瑟夫·托梅恩教授(Jos

17、eph P Tomain) 與維克森林大學(xué)法學(xué)院西德尼·夏皮羅教授(Sid-ney A Shapiro) 。他們認(rèn)為傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究任務(wù)很大程度上集中于行政程序法、相關(guān)的程序性要求和司法審查，對(duì)于促進(jìn)政府規(guī)制政策與技術(shù)的實(shí)現(xiàn)幫助不多，因而有必要建立與案例研究相并列的研究政府規(guī)制的方法論。11首先要考慮特定規(guī)制方案的理由; 其次對(duì)政府是否已經(jīng)選擇了為達(dá)到目標(biāo)最為合適的規(guī)制方法進(jìn)行考量; 再次通過(guò)規(guī)制分析對(duì)規(guī)制過(guò)程中涉及到的各種各樣的政策、政治和制度進(jìn)行分析，允許對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行多學(xué)科的探討。12規(guī)制分析理論在制度設(shè)計(jì)方面包括三部分內(nèi)容: 擬議規(guī)制行動(dòng)必要性的說(shuō)明; 替代方案的考量; 擬

18、議規(guī)制行動(dòng)與替代性方案的成本、收益分析。這些要求也充分體現(xiàn)在了實(shí)踐運(yùn)作之中。2 構(gòu)建法律解釋的準(zhǔn)則法解釋學(xué)是指為了對(duì)認(rèn)定的事實(shí)適用法律并推導(dǎo)出一定的結(jié)果，以該實(shí)定法為中心，根據(jù)支撐該實(shí)定法的法律原理、原則、立法者的意思等確定實(shí)定法的規(guī)范性含義的活動(dòng)。應(yīng)該講行政法學(xué)在最初的階段就是行政法解釋學(xué)，如傳統(tǒng)日本行政法學(xué)關(guān)注的焦點(diǎn)就是如何在行政過(guò)程中適用法律的解釋技術(shù)問(wèn)題。但是現(xiàn)代規(guī)制國(guó)家規(guī)制政策變化多端，要求現(xiàn)代行政法學(xué)的視野必須拓展到法律制定過(guò)程等領(lǐng)域，為此，許多學(xué)者認(rèn)為必須在傳統(tǒng)行政法解釋學(xué)的基礎(chǔ)上提倡行政法學(xué)與其他學(xué)科的結(jié)合來(lái)考察行政法。不過(guò)，在日本并沒(méi)有形成區(qū)別于傳統(tǒng)的法律解釋原則與理論，而美

19、國(guó)則結(jié)合現(xiàn)代規(guī)制國(guó)家的特點(diǎn)，試圖構(gòu)建法律解釋準(zhǔn)則。如前哈佛大學(xué)法學(xué)院教授、現(xiàn)任美國(guó)信息與規(guī)制辦公室主任的凱斯·桑斯坦(Cass R Sunstein) 在為規(guī)制國(guó)家辯護(hù)的基礎(chǔ)之上，主張可以通過(guò)修改法律與構(gòu)建法律解釋準(zhǔn)則防止 “規(guī)制失靈”。桑斯坦構(gòu)建的法律解釋準(zhǔn)則包括憲法規(guī)范、機(jī)構(gòu)知識(shí)與矯正制定法失靈的措施三大類。13桑斯坦構(gòu)建制定法解釋準(zhǔn)則的目的在于: 保證 “法律體系具有更高程度的統(tǒng)一性和連貫性，它對(duì)憲法規(guī)范以及規(guī)制國(guó)的功能和失靈將會(huì)具有特別的敏感性。( 它) 既非常契合構(gòu)成規(guī)制法體制基礎(chǔ)的抱負(fù)，也能充分考慮制定法體系的失靈，它還會(huì)通過(guò)制定法解釋過(guò)程部分地矯正現(xiàn)代規(guī)制中普遍存在的一

20、些弱點(diǎn)?！鄙Ｋ固雇ㄟ^(guò)對(duì)制定法解釋準(zhǔn)則的構(gòu)建，使這些原則成為憲法與法律原初意圖、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展變遷、規(guī)制國(guó)家的倫理考量與制度安排、回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題所需要的政治與政策的更細(xì)微的多元化考量等幾個(gè)層面之間的橋梁; 使這些原則將傳統(tǒng)憲法學(xué)、行政法學(xué)、法理學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等社會(huì)科學(xué)結(jié)合在了一起，實(shí)現(xiàn)了規(guī)制政策與行政法學(xué)的自我救贖。桑斯坦展示的是一名植根于普通法傳統(tǒng)中的法學(xué)家對(duì)外圍世界變化所引發(fā)的公法功能的變遷的關(guān)注，由于檢視法律有效性的重要標(biāo)尺就是它在具體案件中展示出來(lái)的對(duì)問(wèn)題的解決能力，所以桑斯坦提出要重構(gòu)法律解釋的方法，他要 “發(fā)展一套敏于感知憲法結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、新政和權(quán)利革命，以及政府主體和制定

21、法體制的各項(xiàng)功能和失靈的背景性知識(shí)”，并且希望這套知識(shí)能夠在 “一個(gè)拋棄了普通法的體系的語(yǔ)境中來(lái)處理社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的問(wèn)題”。14(三) 聯(lián)邦最高法院的態(tài)度規(guī)制改革時(shí)期，美國(guó)聯(lián)邦最高法院也通過(guò)一些判例對(duì)行政法與規(guī)制政策的實(shí)現(xiàn)釋放出了信號(hào)，盡管聯(lián)邦最高法院在本意上是為了提升對(duì)行政機(jī)關(guān)審查的強(qiáng)度。典型的案例如 1983 年的州立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司案15與1984 年的謝弗林案16。前案要求行政機(jī)關(guān)要 “對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)與行政機(jī)關(guān)的決定之間的關(guān)聯(lián)找到合理的解釋與政策選擇理由”。也即 “從嚴(yán)審查”標(biāo)準(zhǔn)(hard look re-view) ，要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施規(guī)制的過(guò)程中考量所有相關(guān)的因素，促使行政機(jī)關(guān)明確地解

22、決外部的爭(zhēng)議與數(shù)據(jù)，它鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)發(fā)展替代性方案并嚴(yán)密推理論證自己的決定。在后案中，法院創(chuàng)立了對(duì)制定法解釋進(jìn)行審查的兩步法，“如果國(guó)會(huì)明確地留下了一個(gè)漏洞由行政機(jī)關(guān)填補(bǔ)，則這構(gòu)成了對(duì)行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)制方式確定法律特定條款的涵義的一個(gè)明確授權(quán)。對(duì)于這樣的立法性規(guī)則法院應(yīng)當(dāng)給予支配性分量，除非它是專斷的、任意的或者明顯與法律相悖?！?7不言而喻，聯(lián)邦法院也認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)在規(guī)制國(guó)家中已經(jīng)承擔(dān)起了重要的法律解釋任務(wù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)從嚴(yán)審查的另一面事實(shí)上是對(duì)行政過(guò)程的關(guān)注，而謝弗林原則要求行政機(jī)關(guān)必須作出合理的解釋或者政策，否則就無(wú)法得到司法機(jī)關(guān)的尊重?？梢哉f(shuō)聯(lián)邦法院尤其是聯(lián)邦最高法院的態(tài)度恰好也從前述兩個(gè)層

23、面深刻影響了美國(guó)規(guī)制政策與行政法學(xué)的發(fā)展。總之，就目前美國(guó)行政法的發(fā)展模式而言，利益代表與規(guī)制分析模式并行使用，但可能隨著民營(yíng)化、全球化等新課題出現(xiàn)而繼續(xù)演進(jìn)并形成豐富的形式。雖然早期的行政法與行政過(guò)程很少關(guān)注和融合規(guī)制政策，但是在當(dāng)代的美國(guó)行政法學(xué)體系之中，規(guī)制政策與行政法互相補(bǔ)充，前者側(cè)重政府規(guī)制的實(shí)體問(wèn)題，后者側(cè)重政府規(guī)制的程序問(wèn)題。一般的法學(xué)院中都會(huì)同時(shí)開(kāi)設(shè)行政法、規(guī)制國(guó)家兩門課程，全面展現(xiàn)行政過(guò)程與規(guī)制政策形成的全貌。當(dāng)然，這種互動(dòng)來(lái)自于多方面的努力，國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、行政機(jī)關(guān)、法院以及學(xué)界均作出了相應(yīng)的貢獻(xiàn)。同時(shí)，由于這種互動(dòng)及其回應(yīng)方式尚處于不斷調(diào)適過(guò)程中，所以仍然需要不同層面的力量，

24、需要彼此繼續(xù)通力合作解決諸多的疑惑。18三、行政政策形成的過(guò)程分析現(xiàn)代行政的演變是傳統(tǒng)所無(wú)法預(yù)測(cè)的，且未來(lái)也充滿著巨大的變數(shù)，其 “不僅是現(xiàn)行實(shí)體法的直接執(zhí)行者，而且行使廣泛的行政裁量權(quán)既使用命令、強(qiáng)制等權(quán)力手段，也使用計(jì)劃、指導(dǎo)、契約等非權(quán)力手段。”19導(dǎo)致人們不得不重新反思行政法的最終目標(biāo)，原先要對(duì)各種行政活動(dòng)貫徹法治主義精神，并用法治主義原理整合各種行政活動(dòng)的秩序; 但在現(xiàn)代行政之下，勢(shì)必要求我們重新探索關(guān)于對(duì)現(xiàn)代行政作用貫徹法治主義的新的理論與方法，對(duì)此美國(guó)、日本各國(guó)皆有所關(guān)注。在中國(guó)，強(qiáng)調(diào)關(guān)注行政過(guò)程的轉(zhuǎn)向也正在這種背景之下產(chǎn)生而來(lái)，其突破了形式法治主義的拘束，主張賦予行政積極能動(dòng)地

25、作出政策判斷的權(quán)限，進(jìn)而將行政組織、行政行為、行政程序等面向的問(wèn)題通過(guò)政策形成聯(lián)結(jié)起來(lái)，即面對(duì)一項(xiàng)既定的行政任務(wù)，行政法應(yīng)從整體上觀察政策制定的主體、政策工具的選擇、政策運(yùn)行過(guò)程等環(huán)節(jié)，使得行政與行政法的互動(dòng)變得富有了生氣，行政目的得以順利實(shí)現(xiàn)。(一) 政策與法律的互動(dòng)融合對(duì)于政策與法律之間的關(guān)系，就國(guó)外理論而言，一是把政策視為一種法律淵源，二是把政策視為法律內(nèi)在構(gòu)成要素之一。后者從傳統(tǒng)法學(xué)的內(nèi)部視角來(lái)研究對(duì)法律影響日益深廣的政策，并把政策內(nèi)置于法律之中，把政策看作是法律的重要組成部分，這是一門剛剛興起的 “法政策學(xué)”的主要內(nèi)容。中國(guó)目前探討二者之間關(guān)系的方式也有兩種: 一是把法律和政策視為相

26、對(duì)獨(dú)立的社會(huì)規(guī)范體系。二是從中國(guó)法制實(shí)踐中概括提煉出 “政策法”概念，即重視黨和國(guó)家的政策，但輕視法律的功能。20本文認(rèn)為中國(guó)目前的兩種觀點(diǎn)都不可取，前者過(guò)于強(qiáng)調(diào)二者的獨(dú)立性，后者則否定二者的共通性，甚至將二者置于對(duì)立面。事實(shí)上，對(duì)行政而言，法律的頒行本身也是一種政策的選擇，而法律法規(guī)在具體案件中的運(yùn)用，實(shí)際上都要求進(jìn)行政策選擇。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在現(xiàn)代行政內(nèi)容復(fù)雜、法律無(wú)法窮盡規(guī)定之時(shí)，依法律精神或原則之下進(jìn)行的政策選擇無(wú)疑將是現(xiàn)代行政法經(jīng)常運(yùn)用的一個(gè)裝置工具，也是我們重新探討法治主義適用性的一個(gè)重要場(chǎng)域，因?yàn)閷?duì)于行政而言，不僅僅只有法律。政策與法律的互動(dòng)和融合在所難免且持續(xù)存在，所謂法律的政策

27、化是指法律從規(guī)范性法律向措施性法律的轉(zhuǎn)化，而政策的法律化則是指由立法的政策向法律制度上存在的政策的轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)行政僅指政策與法律的執(zhí)行，但隨著行政機(jī)關(guān)在政策形成中作用日益強(qiáng)化，政策與行政之間的差異已經(jīng)很難明確化 ( 如具體案件中是否包括了行政政策就必須具體分析) ，而行政政策一般也就包括了規(guī)則制定、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、裁量基準(zhǔn)、協(xié)商對(duì)話等形態(tài)。21同時(shí)由于借鑒了公共政策學(xué)的一些基本理論與原則，導(dǎo)致現(xiàn)代行政的運(yùn)作更具有連續(xù)性與合理性。22(二) 行政政策的形成行政政策的形成大致包括政策制定、發(fā)展與評(píng)估幾個(gè)階段，這樣一系列的行政過(guò)程，顯然要比僅僅從執(zhí)行層面觀察的 “行政程序”廣闊得多，既包括了行政信

28、息的搜集與調(diào)查、民眾對(duì)政策制定的參與，也包括了行政與公民的對(duì)話與溝通、行政政策評(píng)價(jià)制度等環(huán)節(jié)。有鑒于此，為了防止行政改革與行政法脫節(jié)或者互相沖突，行政政策形成應(yīng)主要從三個(gè)面向加以關(guān)注: 政策形成的主體、政策工具的選擇、政策實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。從這樣寬廣的視角出發(fā)，行政法與行政不再割裂，也保障行政本身具有運(yùn)作的合法性與連續(xù)性。1 政策形成主體及參與問(wèn)題在行政政策形成過(guò)程中，政策形成主體并不僅僅限定于行政機(jī)關(guān)，還包括市場(chǎng)主體、第三部門、公民個(gè)人等等。而在行政機(jī)關(guān)中應(yīng)包括各個(gè)層級(jí)的行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或外部的咨詢委員會(huì)。相對(duì)于市場(chǎng)主體(也可能產(chǎn)生規(guī)制俘獲) 、第三部門(也可能被政府操縱) ，公民利益分散

29、且處于弱勢(shì)，因此有必要重點(diǎn)關(guān)注。公民參與的重要性在于行政自主決定空間的增加，因?yàn)楝F(xiàn)代行政除了適用法律以外，為因應(yīng)行政任務(wù)變遷而逐漸取得相對(duì)的獨(dú)立性，所以有時(shí)行政必須聽(tīng)取公民的意見(jiàn)與建議。國(guó)外的咨詢委員會(huì)制度正是基于這種考量，既強(qiáng)調(diào)專業(yè)性也強(qiáng)調(diào)民主性。目前在政策形成制度上建立公民參與行政程序的機(jī)制，已成為法制建構(gòu)的重要目標(biāo)。包括行政程序法上的陳述意見(jiàn)、聽(tīng)證等參與機(jī)制、行政訴訟法以及法律對(duì)民眾訴訟制度的引入等，甚至廣泛被用來(lái)作為政治對(duì)抗工具的公民投票制度，也被視為解決當(dāng)前公民參與問(wèn)題的重要方法。但也有疑問(wèn)，如公民的非理性、行政成本以及行政決定是否會(huì)被特別具有力量、特別積極的少數(shù)人俘獲? 參與是否具

30、有界限? 這些問(wèn)題的解決可能要結(jié)合具體的政策內(nèi)容與目標(biāo)來(lái)考量，如對(duì)于一些影響不太大的環(huán)境問(wèn)題，或許較好的參與方式是以聽(tīng)證會(huì)的形式來(lái)展開(kāi); 而對(duì)于一些影響較大的環(huán)境問(wèn)題，如設(shè)立核電站可能就需要當(dāng)?shù)厮芯用竦膮⑴c。2 政策工具選擇問(wèn)題在政策實(shí)施過(guò)程中，政府要選擇合適的手段即政策工具。例如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府不但要決定是否對(duì)水質(zhì)惡化采取行動(dòng)，而且還要決定應(yīng)該通過(guò)何種手段來(lái)達(dá)到目的。重視政策工具研究的原因在于，一是政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及政策的失敗導(dǎo)致人們對(duì)政策執(zhí)行工具或手段的反思，實(shí)際的政策執(zhí)行對(duì)工具方面知識(shí)需求的增長(zhǎng); 二是現(xiàn)代規(guī)制國(guó)家的失靈以及政府運(yùn)行的低效率，導(dǎo)致人們關(guān)注該問(wèn)題。并在此基礎(chǔ)上，人們

31、認(rèn)為政策方案只有通過(guò)適當(dāng)而合理的政策工具才能得到有效的執(zhí)行，從而達(dá)到政策設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)。對(duì)于這一問(wèn)題，在以往的行政法研究中并未予以真正關(guān)注。23政策工具的主流分類一般為三類: 自愿性工具、強(qiáng)制性工具與混合性工具。政策工具的選擇不僅僅是個(gè)純粹技術(shù)性問(wèn)題，而且與所實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)。如目前在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，治理工具就出現(xiàn)了多樣化的現(xiàn)象，這就為行政法的政策設(shè)計(jì)與運(yùn)作提供了很大的空間。這些規(guī)制工具既包括了傳統(tǒng)的許可、標(biāo)準(zhǔn)等命令控制型工具，也包括了自我規(guī)制工具，還包括了企業(yè)與政府簽訂的環(huán)境契約。24再如食品安全規(guī)制領(lǐng)域，未來(lái)的政策設(shè)計(jì)就可以擺脫僅依靠傳統(tǒng)的命令控制型的政策工具，而增加一些其他的諸如責(zé)

32、任追究型規(guī)制、信息規(guī)制、私人標(biāo)準(zhǔn)型的政策工具。也許只有公私合作才能化解當(dāng)今的食品安全 “恐慌”?？傊?，既要強(qiáng)調(diào)對(duì)強(qiáng)制性工具的使用，也要加強(qiáng)對(duì)混合性工具與自愿性工具的使用。3政策實(shí)現(xiàn)過(guò)程的問(wèn)題政策實(shí)現(xiàn)過(guò)程包括議程設(shè)定、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等階段。行政政策形成的視點(diǎn)也基本以此為觀察對(duì)象，并一改傳統(tǒng)僅重視決策與執(zhí)行等環(huán)節(jié)，既溯 “源”，對(duì)政策問(wèn)題的設(shè)定、備選方案的選擇進(jìn)行探討; 又檢視結(jié)果，對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行評(píng)價(jià)，注重反饋信息，增強(qiáng)制度的循環(huán)性。如氣候變化問(wèn)題是近些年來(lái)各國(guó)行政以及立法政策的新課題，各國(guó)無(wú)不致力于環(huán)境保護(hù)，在法規(guī)范的內(nèi)容與執(zhí)行上力求周延。反觀中國(guó)，尤其是最近有關(guān)環(huán)境保護(hù)

33、的問(wèn)題更多，公民在尋求自力救濟(jì)的情況下，也希望政府能夠以適當(dāng)?shù)墓珯?quán)力介入，并發(fā)揮政策層面的優(yōu)勢(shì)。這里涉及到行政組織的問(wèn)題，對(duì)整體的環(huán)境資源計(jì)劃的問(wèn)題，環(huán)境糾紛解決機(jī)制的多元化設(shè)計(jì)的問(wèn)題，以及環(huán)境與發(fā)展的計(jì)劃性統(tǒng)合，環(huán)境影響評(píng)估、環(huán)境決策的公民參與、環(huán)境協(xié)商機(jī)制的建立、環(huán)境污染者付費(fèi)制等，這些問(wèn)題均是環(huán)境行政領(lǐng)域需要予以政策考量的事項(xiàng)。但傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)此基本持漠視態(tài)度，且認(rèn)為行政僅是政策執(zhí)行，而行政政策形成理論則力求改變此種現(xiàn)象，將依法行政理念引入行政過(guò)程，且吸收政策評(píng)價(jià)之機(jī)能，使之具備連續(xù)性與非單向流動(dòng)性。(三) 未來(lái)課題的展望總體而言，關(guān)注行政政策形成使得行政法體系成為一種動(dòng)態(tài)而連貫的體系，

34、可以不斷地進(jìn)行自我整合與自我再造。它使行政法能夠適合現(xiàn)代行政之下行政諸多課題的多元構(gòu)造，可以使行政法總論與分論問(wèn)題緊密結(jié)合，既做一般性考察也作特殊性、個(gè)體化考察。有關(guān)行政政策形成的學(xué)說(shuō)主張關(guān)注政策的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，使得行政法不再僅關(guān)注行政體制、行政組織、行政行為、行政訴訟等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，同時(shí)關(guān)注由行政權(quán)力、行政法律、公共政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，甚至還會(huì)涉及到價(jià)值方面的問(wèn)題。如果要展望未來(lái)的研究課題，以下兩方面仍然是美、日等國(guó)行政法學(xué)界亟需解決的課題。其一，法律解釋的課題。傳統(tǒng)行政法解釋學(xué)的任務(wù)是基于制度內(nèi)在的邏輯提示解答的體系，在實(shí)定法律制度沒(méi)有直接給予明示解答的情況下

35、，必須依據(jù)某種方法給予解答。法律解釋經(jīng)常要在關(guān)注問(wèn)題、尋求問(wèn)題的解答的同時(shí)選擇取舍資料、作出價(jià)值判斷，從問(wèn)題至解答形成一致的體系。但對(duì)于實(shí)踐活動(dòng)而言很難判斷某一解答是否是唯一正解，而行政過(guò)程論或者重視行政過(guò)程中的政策形成就是立足于傳統(tǒng)行政法方法論上的不足而提出的理論。雖然其排除了傳統(tǒng)法學(xué) “偏于解答的體系”，而將重心置于 “為了解答的體系”，并認(rèn)為如此能夠適應(yīng)于當(dāng)前規(guī)制國(guó)家的發(fā)展需要。但問(wèn)題是法律人沒(méi)有了法律解釋的工具，似乎就完全喪失了治理社會(huì)的能力。也許正是如此，桑斯坦在他的理論體系中重構(gòu)了法律解釋的方法，雖然有所創(chuàng)新，但質(zhì)疑仍存，如有人指出他將制定法解釋原則分為三類并確定了它們的順位，但并

36、未解決在同屬一類的原則之間發(fā)生沖突時(shí)如何衡平的問(wèn)題。而且，這些順位是否具有排列的絕對(duì)性，也值得探討。其二，法政策論的課題。法政策論是指將政策決定作為法律處理，即基于法的正義價(jià)值對(duì)具體事業(yè)進(jìn)行法律控制的理論。日本學(xué)者阿部泰隆針對(duì)以法律解釋學(xué)為中心的行政法學(xué)的抽象理論與實(shí)務(wù)運(yùn)行相脫節(jié)的現(xiàn)象，提出行政法政策論。其主張傳統(tǒng)的法律解釋學(xué)是立法不完善的產(chǎn)物，如果立法總是非常明確，那么就不會(huì)發(fā)生解釋上的爭(zhēng)論。但對(duì)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)產(chǎn)生的行政法問(wèn)題，不僅僅應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行法展開(kāi)解釋論，而且應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐性的觀點(diǎn)探討立法論，設(shè)計(jì)適合行政實(shí)踐的法律制度。在這個(gè)過(guò)程中，政策與法律密切相關(guān)、相輔相成。行政法政策論應(yīng)當(dāng)在具體的行政法領(lǐng)

37、域中探討，同時(shí)，法律制度的設(shè)計(jì)不僅僅是法學(xué)問(wèn)題，而是需要鄰近學(xué)科協(xié)助的綜合性學(xué)問(wèn)。25當(dāng)然，該論也強(qiáng)調(diào)法政策論是在解釋法學(xué)的基礎(chǔ)上形成的，放棄解釋法學(xué)并不能論述法政策論。在美國(guó)，雖然學(xué)者與法院仍然會(huì)以行政法的框架展開(kāi)政策分析及其審查，但面臨的課題是即使聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)越來(lái)越關(guān)注政策形成，許多事務(wù)最終仍然應(yīng)當(dāng)由政治過(guò)程來(lái)決定，行政過(guò)程中的政策形成可能只涉及到行政法規(guī)、行政計(jì)劃等層面; 聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用規(guī)制分析的理論與手段來(lái)形成政策，但是州與地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)卻似乎沒(méi)有必要，它們?nèi)匀灰詧?zhí)行政策與展開(kāi)法律解釋為主。進(jìn)行成本收益分析時(shí)，一些價(jià)值難以量化、規(guī)制信息收集不充分、程序成本過(guò)高與遲延等現(xiàn)象突出。

38、當(dāng)然，鑒于行政資源的限制，美國(guó)僅對(duì) “重要規(guī)則”實(shí)施規(guī)制分析。但核心的問(wèn)題仍然在于如何展開(kāi)政策分析，如何促使行政法與規(guī)制政策 ( 總論與分論) 之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)?四、結(jié)語(yǔ)本文試圖從法學(xué)方法論上的轉(zhuǎn)向，探討實(shí)踐中法律解釋與行政政策形成之間的糾葛。但需要指出的是: 關(guān)注行政政策形成已經(jīng)對(duì)行政法學(xué)提出了更高的要求，即行政法理論必須與行政學(xué)、社會(huì)法學(xué)等周邊學(xué)科共同探討解決問(wèn)題，并將政策制定放諸于行政甚至是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中觀察。本文考察了美國(guó)規(guī)制政策與行政法發(fā)展的路徑、學(xué)術(shù)爭(zhēng)論以及司法審查的實(shí)踐，指出現(xiàn)代行政法學(xué)的視野已經(jīng)拓寬到政策形成領(lǐng)域。不過(guò)，在這種方法論指導(dǎo)下的法解釋學(xué)與一般性社會(huì)科學(xué)的異同應(yīng)當(dāng)如何

39、把握依然不夠明確。桑斯坦試圖構(gòu)建制定法的解釋準(zhǔn)則，但受到的批評(píng)同樣猛烈。而其他學(xué)者注重規(guī)制分析、政策分析表明現(xiàn)代行政法學(xué)與政治、合法性以及政策問(wèn)題關(guān)聯(lián)程度更加緊密，但是他們僅僅發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，實(shí)際上解決問(wèn)題的過(guò)程可能更加漫長(zhǎng)。徜徉于這兩個(gè)層面之中，我們不禁會(huì)進(jìn)一步追問(wèn): 行政過(guò)程論或者行政過(guò)程中的規(guī)制分析等提法，是重構(gòu)行政法解釋學(xué)的努力還是在反思行政法總論功能定位的基礎(chǔ)上探索與其他學(xué)科的交流與融合呢? 與此同時(shí)，面對(duì)這種雙重發(fā)展的壓力，我們必然的追問(wèn)是中國(guó)行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)? 中國(guó)行政法學(xué)又如何為實(shí)踐提供相應(yīng)的智力支持? 中國(guó)行政法學(xué)似乎也到了應(yīng)當(dāng)謀求轉(zhuǎn)型之時(shí)，但畢竟中國(guó)問(wèn)題與美、日等國(guó)的情形并

40、不一致，諸多的問(wèn)題仍需進(jìn)一步追問(wèn)。那么，在何種情形以及何種程度上可以借鑒和吸收西方國(guó)家法與公共政策研究的成果，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政法學(xué)的革新發(fā)展，通過(guò)中西比較，或許可以找到正確的方向。 注釋:1 Charles H Koch，Jr ，Judicial Review of Administrative Policymaking，44 Wm Mary L Rev 375，379 ( 2002 2003) 2 See Keith Werhan，Delegalizing Administrative Law，1996 U Ill L Rev 423，460 ( 1996) 3 See M Elizabeth

41、 Magill，Agency Choice of Policymaking Form，71 U Chi L Rev 1383，1386 ( 2004) 4 法定授權(quán) ( statutory authorization) 是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律解釋完成行政立法或者行政裁決的基礎(chǔ)。See Thomas W Merrilland Kristin E Hickman，Chevron s Domain，89 Geo L J 833，876 77 ( 2001) 5 參見(jiàn)魯鵬宇: 日本行政法學(xué)理構(gòu)造的變革以行政過(guò)程論為觀察視角， 當(dāng)代法學(xué)第 20 卷第 4 期 ( 2006 年 7月) ，第 158 頁(yè)。6

42、See David B Spence，Administrative Law and Agency Policy Making: Rethinking the Positive Theory of Political Control，14Yale J on Reg 407，413 ( 1997) 7 See Cass R Sunstein，F(xiàn)ree Markets and Social Justice，Oxford: Oxford University Press，1997，p 348 3838 See Richard B Stewart，Administrative Law in the Tw

43、enty First Century，78 New York Uni L Rev 437 ( 2003) 9 See Thomas O McGarity，Reinventing Rationality: The Role of Regulatory Analysis in the Federal Bureaucracy，Cambridge:Cambridge University Press，1991，p 26310 See Susan Rose Ackerman，Progressive Law and EconomicsAnd the New Administrative Law，98 Yale L J 341 ( 1988 1989) 11 See Joseph P Tomain Sidney A Shapiro，Analyzing Government Regulation，49 Admin L Rev 377 ( 1997) 12 此外還有許多學(xué)者也提出很好的建議，如著名行政法學(xué)者、聯(lián)邦最高法院大法官史蒂芬·布雷耶 ( Stephen Breyer) 主張運(yùn)用規(guī)制分析研討規(guī)制目標(biāo)與手段的匹配問(wèn)題; 而耶魯大