PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)初探-1221

1、PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)初探一、引言PPP（Public-PrivatePartnerships）模式“政府和社會(huì)資本合作模式”，即政府和社會(huì)資本以長期契約方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種合作模式，旨在利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。2014年以來，國家大力推進(jìn)PPP模式的研究和應(yīng)用，分別頒布了國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號）、關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號）、國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國發(fā)201445號）、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號

2、）、財(cái)政部印發(fā)的PPP項(xiàng)目合同指南（試行）（2015.1.19）、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金201521號）。其中，國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號）積極推廣使用PPP合作模式，并明確提出PPP模式是處理和改善地方債務(wù)的重要方式，把PPP研究和運(yùn)用推向熱潮。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知、PPP項(xiàng)目合同指南（試行）、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引這三個(gè)文件則具體規(guī)定了PPP模式運(yùn)作規(guī)范和方法。物有所值（VFM）是國際通行的PPP項(xiàng)目中采取的評估標(biāo)準(zhǔn)，被廣泛運(yùn)用于PPP實(shí)施全過程的價(jià)值評估與績效考核。在項(xiàng)目前

3、期評價(jià)中，主要用于判斷項(xiàng)目是否應(yīng)采用PPP模式以及采用PPP模式時(shí)選擇何種社會(huì)投資者的投標(biāo)方案更為有效;在項(xiàng)目實(shí)施過程和后期評價(jià)中，則主要用于績效審計(jì)，考察項(xiàng)目對于既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及項(xiàng)目的可持續(xù)性。二、物有所值評價(jià)的必要性及可行性1、物有所值評價(jià)的必要性物有所值主要用于解決PPP立項(xiàng)和審批中的五個(gè)層次問題，具體分析如下:（1）對項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性進(jìn)行分析即對所提出的項(xiàng)目進(jìn)行審核評估和排序，確定將要實(shí)施的項(xiàng)目是否屬于必須；（2）對項(xiàng)目實(shí)施的模式進(jìn)行比選分析，即對采用傳統(tǒng)政府投資模式和PPP模式采購項(xiàng)目的成本進(jìn)行比較如果采取PPP模式，則應(yīng)當(dāng)確保所帶來的效率和服務(wù)質(zhì)量提高超過了締約成本的增加；（

4、3）在決定采用PPP模式以后，應(yīng)進(jìn)一步考慮采用何種具體模式，如BOT、BOOT、TOT，還是其他模式并對實(shí)施方案的要點(diǎn)，如價(jià)格支付等機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)；（4）為項(xiàng)目選擇合適的投資者；（5）為項(xiàng)目的產(chǎn)出和服務(wù)制定詳細(xì)可行的評價(jià)要求和監(jiān)管方案；上述關(guān)鍵原則和要點(diǎn)已體現(xiàn)在前述特許經(jīng)營法操作流程和示范合同中，而確定這些原則的結(jié)論都離不開物有所值評價(jià)。2、物有所值評價(jià)的可行性在我國推進(jìn)物有所值評價(jià)的可行性可以從政策環(huán)境和財(cái)務(wù)概念兩個(gè)方面進(jìn)行分析。2.1政策環(huán)境根據(jù)國家發(fā)改委最新發(fā)布的特許經(jīng)營法，以及財(cái)政部近日發(fā)布的財(cái)庫（2015）214號、財(cái)庫（2015）215號等文件可以看出，各文件在PPP項(xiàng)目的報(bào)批和簽訂

5、階段的基本要求相同，對物有所值評價(jià)的實(shí)施環(huán)節(jié)和實(shí)施主體基本一致，在細(xì)節(jié)上有微調(diào)，具體如下:（1）實(shí)施方案報(bào)批階段一般由行業(yè)主管部門作為實(shí)施機(jī)關(guān)，向同級人民政府或其授權(quán)的部門報(bào)請實(shí)施方案的批準(zhǔn)，由發(fā)展改革部門財(cái)政城鄉(xiāng)規(guī)劃國土資源有關(guān)行業(yè)主管部門建立聯(lián)合審查機(jī)制，進(jìn)行方案審查并出具書面審查意見較原來不同的是，強(qiáng)調(diào)重大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的評估論證，應(yīng)當(dāng)充分聽取社會(huì)公眾意見，并組織專家論證（2）特許協(xié)議簽訂階段根據(jù)批準(zhǔn)的實(shí)施方案，按照招標(biāo)投標(biāo)法政府采購法等法律法規(guī)規(guī)定，實(shí)施機(jī)關(guān)通過招標(biāo)競爭性談判等市場競爭方式依法選擇特許經(jīng)營者并進(jìn)行公示，根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案與特許經(jīng)營者簽訂書面特許經(jīng)營協(xié)議

6、較原來不同的是，選擇投資人的方式增加了競爭性磋商方式，并從法律角度規(guī)范了特許經(jīng)營者和實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。2.2財(cái)務(wù)概念公共部門比較因子（Public Sector Comparator，PSC）被廣泛用于物有所值評價(jià)體系中，用以描述公共部門采用傳統(tǒng)模式采購?fù)豁?xiàng)目所發(fā)生的成本。PSC被引入標(biāo)準(zhǔn)的物有所值評價(jià)體系中進(jìn)行PPP項(xiàng)目的決策，并指導(dǎo)招投標(biāo)和談判通過PSC與PPP模式下的全生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）的比較得出定量物有所值，相應(yīng)的計(jì)算公式如下：VFM = PSC - PPP通過上式可以看出，物有所值本質(zhì)上是兩個(gè)凈現(xiàn)金流折現(xiàn)值之差當(dāng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)可獲得時(shí)，可以測算得出

7、該數(shù)值并指導(dǎo)決策，如當(dāng)物有所值為正值時(shí)，表示PPP模式更高效，此時(shí)應(yīng)采取PPP。三、物有所值評估方法1、物有所值定性分析物有所值定性分析采用專家評分法，主要包括確定定性分析指標(biāo)、組成專家小組、召開專家小組會(huì)議和做出定性分析結(jié)論等。物有所值定性分析側(cè)重于考察項(xiàng)目的潛在發(fā)展能力、可能實(shí)現(xiàn)的期望值以及項(xiàng)目的可完成能力。原則上，評分結(jié)果在60分（含）以上的，項(xiàng)目通過物有所值定性分析；否則，項(xiàng)目不宜采用PPP模式。如果定性評估的結(jié)果顯示項(xiàng)目不適合采用PPP模式，則可以直接進(jìn)行傳統(tǒng)模式采購的決策。2、物有所值定量分析物有所值定量分析是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資和采購模式的產(chǎn)出績效相同的前期下，通過

8、對PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本，如圖1所示。圖1 物有所值定義示意圖2.1 物有所值定量分析主要步驟物有所值定量分析的主要步驟包括：1、根據(jù)參照項(xiàng)目計(jì)算PSC值；2、根據(jù)影子報(bào)價(jià)和實(shí)際報(bào)價(jià)計(jì)算PPP值；3、比較PSC值和PPP值，計(jì)算物有所值量值和指數(shù)，得出定量分析結(jié)論。定量分析使用于項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段，具體流程如圖2所示。2.2 PSC值的確定PSC值是指政府采用傳統(tǒng)采購模式提供與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出說明要求相同的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值。PSC值是PPP項(xiàng)目

9、物有所值定量分析的比較基準(zhǔn)，假設(shè)前提是采用政府傳統(tǒng)采購模式與PPP模式的產(chǎn)出績效相同。計(jì)算PSC主要考慮以下因素：一是項(xiàng)目全生命周內(nèi)的建設(shè)、運(yùn)營等成本；二是現(xiàn)金流的時(shí)間價(jià)值；三是競爭性中立調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本等。PSC值包括初始PSC值、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整值。PSC值計(jì)算公式如下：PSC值=初始PSC值+競爭性中立調(diào)整值+可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本+自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本 2.2.1設(shè)定參照項(xiàng)目參照項(xiàng)目是指假設(shè)政府采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)采購模式提供的、與PPP項(xiàng)目相同產(chǎn)出的虛擬項(xiàng)目。設(shè)定參照項(xiàng)目應(yīng)遵循以下原則：參照項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出說明要求的產(chǎn)出范圍和標(biāo)準(zhǔn)相同；參照項(xiàng)

10、目應(yīng)采用基于政府現(xiàn)行最佳實(shí)踐的、最有效和可行的采購模式；參照項(xiàng)目的內(nèi)容不一定全部由政府直接承擔(dān)，政府也可將項(xiàng)目部分內(nèi)容外包給第三方建設(shè)或運(yùn)營，但外包部分的成本應(yīng)計(jì)入?yún)⒄枕?xiàng)目成本；參照項(xiàng)目的各項(xiàng)假設(shè)和特征在計(jì)算全過程中應(yīng)保持不變；參照項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型中的數(shù)據(jù)口應(yīng)保持一致。圖2 物有所值分析流程示意圖2.2.2初始PSC初始PSC值是政府實(shí)施參照項(xiàng)目所在承擔(dān)的建設(shè)成本、運(yùn)營維護(hù)成本和其他成本等成本的凈現(xiàn)值之和。初始PSC值=（建設(shè)成本-資本性收益）+（運(yùn)營維護(hù)成本-第三方收入）+其他成本建設(shè)成本主要包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實(shí)物和無形資產(chǎn)。資本性收益是指參照項(xiàng)目全生命

11、周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益。資本性收益應(yīng)從建設(shè)成本中抵減。運(yùn)營維護(hù)成本主要包括參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)運(yùn)營維護(hù)所需的原材料、設(shè)備、人工等成本，以及管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用和運(yùn)營期財(cái)務(wù)費(fèi)用等。項(xiàng)目資產(chǎn)的升級、改造、大修費(fèi)用不屬于運(yùn)營維護(hù)成本，應(yīng)計(jì)入建設(shè)成本。第三方收入是指參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，假定政府按照PPP模式提供項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)從第三方獲得的收入（如用戶付費(fèi)收入）。第三方收入應(yīng)從運(yùn)營維護(hù)成本中抵減。參照項(xiàng)目中假定政府向用戶收取費(fèi)用的，該項(xiàng)收入（即用戶付費(fèi)收入）不得高于PPP模式下社會(huì)資本收取的使用者付費(fèi)。其他成本主要包括為納入建設(shè)成本的咨詢服務(wù)費(fèi)用等交易成本，項(xiàng)目連接設(shè)施和配套

12、工程建設(shè)成本，以及為獲取第三方收入所提供的周邊土地或商業(yè)開發(fā)收益權(quán)等。2.2.3 競爭性中立調(diào)整計(jì)算競爭性中立調(diào)整值主要是為了消除政府傳統(tǒng)采購模式下公共部門相對社會(huì)資本所具有的競爭優(yōu)勢，以保障在物有所值定量分析中政府和社會(huì)資本能夠在公平基礎(chǔ)上進(jìn)行比較。較私人部門而言，由政府或國有企業(yè)所有或管理的項(xiàng)目通常享有在稅率，利率和監(jiān)管成本等方面的優(yōu)勢。但競爭中立也意味著政府必須支付相應(yīng)的代理成本和監(jiān)督費(fèi)用，對公共資金的使用進(jìn)行監(jiān)督和披露而發(fā)生的成本等。一般可將上述兩方面的調(diào)整概括為稅收調(diào)整和政府管理費(fèi)的調(diào)整。2.2.4風(fēng)險(xiǎn)分配調(diào)整結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，進(jìn)一步識別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化分配方案，選用概

13、率法、比例法等方法對風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本進(jìn)行量化。2.3 PPP值的確定PPP值是指政府實(shí)施PPP項(xiàng)目所承擔(dān)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值。在項(xiàng)目不同階段，PPP值的計(jì)算依據(jù)不同。在項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備階段，政府根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案等測算的PPP值稱為影子報(bào)價(jià)PPP值（簡稱PPPs值）2.3.1 PPPs值的計(jì)算PPPs值=影子報(bào)價(jià)政府建設(shè)運(yùn)營資本+政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本政府建設(shè)運(yùn)營成本=（政府建設(shè)成本-資本性收益）+（政府運(yùn)營維護(hù)成本-第三方收入）+ 其他成本政府運(yùn)營維護(hù)成本=（社會(huì)資本建設(shè)成本-社會(huì)資本額資本性收益+社會(huì)資本運(yùn)營維護(hù)成本-第三方收入+社會(huì)資本其他成本）×（1+合理利潤率）（1）關(guān)于政府資本

14、和社會(huì)資本的建設(shè)成本、資本性收益、運(yùn)營維護(hù)成本、第三方收入、其他成本等計(jì)算，按照兩者的出資比例計(jì)算；（2）合理利潤率以人民銀行的長期貸款基準(zhǔn)利率；（3）政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本包括政府比例的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和政府承擔(dān)的法律、政策等自留風(fēng)險(xiǎn)所支出的成本。四、案例應(yīng)用1、案列概況某市濱江大道工程位于為某市沿嫩江東岸景觀帶中嫩江公園至原造紙廠區(qū)域。項(xiàng)目分為四個(gè)子項(xiàng)目：路網(wǎng)工程、堤頂路提升改造工程、迎水面景觀工程和背水面景觀工程。其中，路網(wǎng)工程包含8條市政道路，工程總長5.23km；堤頂路提升改造工程新建堤頂路長度為3.789km，路面改造面積為29441.8，景觀改造面積為84227.42；迎水面景觀工程總面積

15、約245550 m²；背水面景觀工程總面積約251215m²。項(xiàng)目總投資估算為46000萬元。擬采用政府資本與社會(huì)資本合作模式，進(jìn)行特性經(jīng)營合作，共同組建成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營管理，并在特許經(jīng)營期末移交給政府。2、物有所值定量分析2.2 PSC值2.2.1初始PSC值初始PSC值 =（建設(shè)成本-資本性收益）+（運(yùn)營維護(hù)成本-第三方收入）+其他成本 = （46000 - 2300）+（15475.8 - 31076.1）+ 0 = 28099.7 萬元（1）建設(shè)成本本項(xiàng)目總投資46000萬元。（2）資本性收益項(xiàng)目運(yùn)營末年的折舊殘值，參照會(huì)計(jì)折舊規(guī)定，項(xiàng)目殘值為投資金額

16、的5%。（3）運(yùn)營維護(hù)成本主要包括本項(xiàng)目范圍內(nèi)道路、橋梁、景觀綠化、照明、排水等的運(yùn)營維養(yǎng)成本。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2011年發(fā)布的市政工程設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修估算指標(biāo)（修訂版），并參考國內(nèi)各省市發(fā)布的綠化養(yǎng)護(hù)定額和市場價(jià)格。測算年運(yùn)營維護(hù)服務(wù)成本1547.58萬元。（4）第三方收入根據(jù)測算，每年碼頭、商業(yè)、停車場、廣告牌的收益約為3107.61萬元（5）其他成本本項(xiàng)目無其他成本。2.2.2 PSC值PSC值 = 初始PSC值 + 競爭性中立調(diào)整值 + 可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本 + 自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本 = 28099.61 + 1560.00 + 7377.1 + 1844.3 = 38881.1 萬元（1）競爭性中立調(diào)整值競爭性中立調(diào)整值采用比例法計(jì)算，為項(xiàng)目凈收益的10%。（2）可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本采用比例法計(jì)算，為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本的15%，其中自留風(fēng)險(xiǎn)成本承擔(dān)成本占全項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的20%，可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本占80%。（3）折現(xiàn)率參照市政公用行業(yè)情況，折現(xiàn)率為4%。2.3 PPPs值PPPs值（靜態(tài)） = 影子報(bào)價(jià)政府建設(shè)運(yùn)營資本 + 政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本 = （政府建設(shè)成本-資本性收益） + （社會(huì)資本建設(shè)成本 - 社會(huì)資本額資本性收益 + 社會(huì)資本運(yùn)營維護(hù)成本 - 第三方收入 + 社會(huì)資本其他成本）×（1+合理利潤率）+ 其他