支付系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展

1、支付系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展支付體系是一個國家最重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施。人民銀行支付系統(tǒng)(以下簡稱支付系統(tǒng))是中國現(xiàn)代化支付體系的核心和樞紐。支付系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展，極大地改變著社會資金運行的流程、方式、效率、效果，同時也對我國國庫資金管理的創(chuàng)新與發(fā)展產(chǎn)生極其深遠的影響。支付系統(tǒng)是通過運用現(xiàn)代計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)構(gòu)建的安全、高效的平臺,其面向支付參與者提供資金流通渠道和清算、結(jié)算服務(wù),并對支付風(fēng)險進行有效監(jiān)控。它是支付體系的核心,是實現(xiàn)上述功能的各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的有機整合,是信息系統(tǒng)的集群。支付體系在國民經(jīng)濟的健康發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,是經(jīng)濟金融活動的重要組成部分。目前,我國并存有四套支付系統(tǒng):首先是各商

2、業(yè)銀行建立的行內(nèi)支付業(yè)務(wù)系統(tǒng);其次是銀行卡支付系統(tǒng);第三是票據(jù)支付系統(tǒng);第四是以中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)(CNAPS)為核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息系統(tǒng)集群。CNAPS包括大額實時支付系統(tǒng)(HVPS)、小額批量支付系統(tǒng)(BEPS)、支票影像交換系統(tǒng)(CIS)以及清算賬戶管理系統(tǒng)(SAPS)、支付管理信息系統(tǒng)(PMIS)。本文所述中國支付系統(tǒng)特指由CNAPS及其相關(guān)信息系統(tǒng)有機組合而成的信息系統(tǒng)集群。通過MBA的學(xué)習(xí)并結(jié)合中國支付系統(tǒng)現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為,中國人民銀行應(yīng)對中國支付系統(tǒng)所含各信息系統(tǒng)進行優(yōu)化整合以及相應(yīng)的業(yè)務(wù)改造。這樣能加強支付風(fēng)險防范和控制,發(fā)揮系統(tǒng)整合優(yōu)勢,進一步確保中國支付系統(tǒng)的安全、高效運行,并

3、在促進央行貨幣政策的傳導(dǎo)與執(zhí)行、促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮出更有效的作用。本文對此進行了分析和探討。 一、支付系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀（一）支付體系建設(shè)成就。近年來，我國支付體系建設(shè)取得顯著成就，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。支付體系服務(wù)主體多元化發(fā)展，形成包括中國人民銀行、銀行業(yè)金融機構(gòu)和其他機構(gòu)的組織格局。人民幣銀行結(jié)算賬戶管理體系不斷完善，金融賬戶實名制穩(wěn)步落實。非現(xiàn)金支付工具廣泛應(yīng)用，形成以票據(jù)和銀行卡為主體，互聯(lián)網(wǎng)支付、移動支付等電子支付為補充的工具系列。支付清算結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，建成以中國人民銀行支付系統(tǒng)為骨干，銀行業(yè)金融機構(gòu)行內(nèi)支付系統(tǒng)為主體，銀行卡跨行交易清算系統(tǒng)、外匯結(jié)算系統(tǒng)

4、等為重要組成部分的系統(tǒng)架構(gòu)。支付體系監(jiān)督管理機制初步形成，建立了支付清算結(jié)算法律法規(guī)制度框架，確立了“安全”和“高效”并重的監(jiān)管目標(biāo)，明確了監(jiān)管范圍和監(jiān)管手段，風(fēng)險防范能力不斷增強。農(nóng)村地區(qū)支付服務(wù)廣度不斷拓展，農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境持續(xù)改善?？缇迟Q(mào)易人民幣結(jié)算和投資有序開展，跨境人民幣清算渠道初步形成。（二）支付體系發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)。我國支付體系發(fā)展前景廣闊、任重道遠。未來一段時期，支付體系建設(shè)面臨難得的歷史機遇：經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，交易活動日益頻繁，支付服務(wù)需求旺盛。金融改革深入推進，金融市場逐步完善，市場的廣度和深度不斷拓展。綜合國力顯著增強，對外經(jīng)貿(mào)往來日益密切，人民幣的國際地位持續(xù)提

5、升。國際社會愈加關(guān)注利用支付體系防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要性，積極制定和出臺金融市場基礎(chǔ)設(shè)施國際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。國際金融危機的影響強化了監(jiān)督管理支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手等金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的必要性。這些因素一方面對我國支付體系建設(shè)提出了更高的要求，另一方面也為支付體系加快發(fā)展提供了良好的環(huán)境和機遇。同時，我國支付清算結(jié)算法規(guī)制度亟待更新完善、支付系統(tǒng)與證券和外匯結(jié)算系統(tǒng)需進一步協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)支付服務(wù)環(huán)境發(fā)展不平衡、市場機制的主導(dǎo)作用尚未充分發(fā)揮、支付體系監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不完善等問題依然突出，支付體系建設(shè)面臨新的形勢和挑戰(zhàn)：支付服務(wù)需求日益多樣化、差異化和個性化，推動各種業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新；支付工具電子化

6、趨勢明顯，電子商業(yè)匯票應(yīng)用方興未艾，銀行卡普及率和創(chuàng)新能力不斷提高，預(yù)付卡、互聯(lián)網(wǎng)支付、移動支付發(fā)展迅猛；支付服務(wù)市場競爭激烈，支付機構(gòu)參與支付服務(wù)市場豐富了以銀行業(yè)金融機構(gòu)為基礎(chǔ)的支付服務(wù)主體格局；現(xiàn)代信息技術(shù)在支付領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，支付信息安全的重要性愈發(fā)突出；支付結(jié)算系統(tǒng)的相互依賴性不斷加深，支付體系復(fù)雜性增強，支付體系監(jiān)管面臨新的挑戰(zhàn)。在新形勢下推進我國支付體系建設(shè)，著力解決突出問題，化挑戰(zhàn)為機遇，是當(dāng)前保持經(jīng)濟金融平穩(wěn)運行和實現(xiàn)支付體系科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。二、指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以建設(shè)安全、高效的支

7、付體系為宗旨，全面推動支付體系的科學(xué)發(fā)展，鼓勵創(chuàng)新，防范支付風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。（二）基本原則。堅持循序漸進，統(tǒng)籌兼顧。堅持支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與法規(guī)制度建設(shè)同步推進，促進支付系統(tǒng)與外匯結(jié)算系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。堅持支付體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和循序漸進，逐步縮小城鄉(xiāng)支付服務(wù)環(huán)境差距，推動境內(nèi)支付與跨境支付統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)支付體系全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。堅持市場主導(dǎo)與政府推動相結(jié)合。全面發(fā)揮市場機制在支付體系發(fā)展中的主導(dǎo)作用，優(yōu)化支付服務(wù)市場安排，促進行業(yè)自律，優(yōu)化市場秩序，鼓勵公平競爭，滿足社會多樣化支付服務(wù)需求。充分重視政府在加快支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進非現(xiàn)金支付工具發(fā)展、推進支付產(chǎn)

8、業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)制定、強化支付體系監(jiān)督管理中的推動作用，依法發(fā)展、依法監(jiān)管。堅持鼓勵創(chuàng)新與防范風(fēng)險并重。積極支持以市場需求為導(dǎo)向的各類業(yè)務(wù)創(chuàng)新。有效開展支付體系監(jiān)督管理，引導(dǎo)支付服務(wù)市場規(guī)范發(fā)展，防范支付風(fēng)險，促進支付服務(wù)環(huán)境不斷優(yōu)化。（三）主要目標(biāo)。進一步完善以服務(wù)社會公眾為宗旨，以滿足支付需求為導(dǎo)向，中國人民銀行、銀行業(yè)金融機構(gòu)、支付機構(gòu)以及各類清算組織、外匯結(jié)算機構(gòu)、行業(yè)自律組織等共同參與的支付體系服務(wù)主體多元化格局。建立健全有利于規(guī)范管理和風(fēng)險防范、促進市場競爭和金融創(chuàng)新、維護消費者合法權(quán)益的支付清算結(jié)算法律法規(guī)與監(jiān)督管理體系。完善以中國人民銀行支付系統(tǒng)為中樞，銀行業(yè)金融機構(gòu)行內(nèi)支付系統(tǒng)為基

9、礎(chǔ)，外匯結(jié)算系統(tǒng)等為重要組成部分，銀行卡跨行交易清算系統(tǒng)及其他零售支付系統(tǒng)并存的現(xiàn)代支付清算結(jié)算網(wǎng)絡(luò)體系。完善以票據(jù)和銀行卡為主體，以電子支付方式為發(fā)展方向，適應(yīng)多種經(jīng)濟活動需要的支付工具體系。進一步健全以金融賬戶實名制度為基礎(chǔ)，以不斷優(yōu)化的金融賬戶管理手段為支撐的金融賬戶管理體系。研究支付交易信息標(biāo)準(zhǔn)，促進支付清算結(jié)算系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，為加強支付體系監(jiān)管提供基礎(chǔ)支撐。結(jié)合農(nóng)村地區(qū)不同支付服務(wù)需求，創(chuàng)新和推廣非現(xiàn)金支付工具，引導(dǎo)因地制宜地布設(shè)各類配套設(shè)施，全面改善農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境。積極開展支付體系國際交流與合作。三、主要任務(wù)（一）健全支付體系法律法規(guī)制度，夯實支付體系發(fā)展的法律

10、基礎(chǔ)。研究制定支付系統(tǒng)管理法規(guī)制度。完善支付系統(tǒng)規(guī)則設(shè)計，明確支付指令、結(jié)算最終性和軋差安排的法律地位及法律效力，做好與中華人民共和國公司法、中華人民共和國商業(yè)銀行法、中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法、中華人民共和國反洗錢法等相關(guān)法律的銜接。提升支付系統(tǒng)管理制度的法律層次，研究擬訂支付系統(tǒng)監(jiān)管條例、非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理條例。制定重要支付系統(tǒng)判斷標(biāo)準(zhǔn)，提高重要支付系統(tǒng)監(jiān)管透明度，切實防范系統(tǒng)性風(fēng)險，保障系統(tǒng)參與者及社會公眾的合法權(quán)益。建立健全非現(xiàn)金支付工具法規(guī)制度。推動中華人民共和國票據(jù)法、票據(jù)管理實施辦法和支付結(jié)算辦法的修訂工作，明確電子票據(jù)的法律地位及法律效力。推動出臺銀行卡條例，做好銀行卡收單業(yè)

11、務(wù)管理辦法的制定實施工作。制定與完善互聯(lián)網(wǎng)支付、移動支付等新興支付方式的業(yè)務(wù)管理辦法。整合完善人民幣銀行結(jié)算賬戶管理制度，統(tǒng)一規(guī)范人民幣銀行結(jié)算賬戶管理。完善外匯結(jié)算法規(guī)制度。明確外匯交易集中清算的法律地位，確保外匯交易的結(jié)算最終性，保障清算機構(gòu)對擔(dān)保品優(yōu)先受償權(quán)。理順外匯交易、清算、結(jié)算機構(gòu)及市場參與者的法律關(guān)系，明確各主體間市場協(xié)議的法律地位，保障各參與者的合法權(quán)益。增強交易、清算、結(jié)算過程之間的信息互通與共享。完善債券交易結(jié)算法規(guī)制度。推動債券電子簿記法規(guī)建設(shè)，保障電子化證券的法律權(quán)利。研究明確債券結(jié)算機構(gòu)、金融機構(gòu)和投資者之間的法律關(guān)系。處理好中華人民共和國證券法與中華人民共和國企業(yè)破

12、產(chǎn)法相關(guān)規(guī)定的銜接，落實保障證券結(jié)算優(yōu)先原則，確保結(jié)算最終性。完善支付清算結(jié)算服務(wù)收費定價機制。根據(jù)經(jīng)濟金融的改革與發(fā)展水平，不斷完善支付清算結(jié)算服務(wù)收費定價機制，推動支付服務(wù)市場化、規(guī)范化發(fā)展，倡導(dǎo)風(fēng)險、成本與收益相匹配的定價策略，保護消費者合法權(quán)益。協(xié)調(diào)推動農(nóng)村地區(qū)非現(xiàn)金支付服務(wù)優(yōu)惠支持政策出臺，有效降低農(nóng)村地區(qū)非現(xiàn)金支付工具使用成本。（二）扎實推進金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建安全高效的資金、證券結(jié)算系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。完善支付清算網(wǎng)絡(luò)體系。整合中國人民銀行支付系統(tǒng)，建成功能更完善、架構(gòu)更合理、管理更先進的第二代支付系統(tǒng)，合理規(guī)劃和部署現(xiàn)有應(yīng)用系統(tǒng)遷移工作。推進支付體系災(zāi)備體系建設(shè)，提高業(yè)務(wù)連續(xù)性保障能力

13、。充分發(fā)揮銀行業(yè)金融機構(gòu)行內(nèi)支付系統(tǒng)的基礎(chǔ)性功能。積極支持各類市場主體在零售支付系統(tǒng)建設(shè)中發(fā)揮作用，推動零售支付系統(tǒng)服務(wù)功能的持續(xù)優(yōu)化，為社會公眾提供更加安全、便捷、低成本的支付服務(wù)。鼓勵提供靈活多樣的系統(tǒng)接入方式，廣泛支持農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)使用各類支付清算系統(tǒng)，推進農(nóng)村地區(qū)支付環(huán)境建設(shè)。提升外匯結(jié)算系統(tǒng)功能。研究推動外匯結(jié)算系統(tǒng)與境內(nèi)外支付系統(tǒng)的銜接應(yīng)用，提高外匯結(jié)算效率。進一步豐富外匯結(jié)算系統(tǒng)功能，支持外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)新，努力推進外匯交易同步收付（PVP）的實施，有效防范外匯結(jié)算風(fēng)險。加強債券市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。研究多幣種證券清算結(jié)算及跨境交易的清算結(jié)算，推動實現(xiàn)債券市場凈額結(jié)算。研究推動債券

14、結(jié)算系統(tǒng)功能優(yōu)化，支持資本市場發(fā)展與創(chuàng)新，不斷滿足新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的結(jié)算需求。提高利用中央銀行貨幣進行證券資金結(jié)算的比重，發(fā)揮支付系統(tǒng)與證券結(jié)算系統(tǒng)聯(lián)合運行的優(yōu)勢。協(xié)調(diào)支付系統(tǒng)和證券結(jié)算系統(tǒng)的發(fā)展。完善各系統(tǒng)的準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)，研究各系統(tǒng)之間互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步發(fā)揮支付系統(tǒng)和證券結(jié)算系統(tǒng)在貨幣政策、金融市場、金融創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展方面的支持作用。完善各系統(tǒng)的危機處置預(yù)案和應(yīng)急計劃，健全各系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的評估機制和考核機制，切實提高各系統(tǒng)應(yīng)對突發(fā)事件的處置能力，穩(wěn)步提升各系統(tǒng)的安全性與可靠性。協(xié)調(diào)支付系統(tǒng)和證券結(jié)算系統(tǒng)之間的結(jié)算過程，有效防范跨系統(tǒng)風(fēng)險。（三）鼓勵非現(xiàn)金支付工具發(fā)

15、展創(chuàng)新，推動非現(xiàn)金支付工具的普及應(yīng)用。繼續(xù)推動票據(jù)業(yè)務(wù)創(chuàng)新。支持和推動票據(jù)影像業(yè)務(wù)和電子票據(jù)的發(fā)展，降低票據(jù)處理成本、提高票據(jù)支付效率，保障票據(jù)支付安全。充分發(fā)揮電子商業(yè)匯票系統(tǒng)效能，研究引入電子票據(jù)新品種，推動票據(jù)市場統(tǒng)一化、電子化進程。提升紙質(zhì)票據(jù)防偽技術(shù)及核驗水平，確保票據(jù)使用安全。大力支持銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。規(guī)范銀行卡發(fā)行。繼續(xù)擴大銀行卡受理范圍，不斷改善受理環(huán)境，全面促進銀行卡應(yīng)用，提高支農(nóng)、惠農(nóng)卡普及率。規(guī)范收單市場秩序，強化特約商戶和受理終端管理。推動金融IC卡（金融集成電路卡）與公共服務(wù)應(yīng)用的結(jié)合。建立科學(xué)合理的銀行卡業(yè)務(wù)發(fā)展評估指標(biāo)體系，完善銀行卡業(yè)務(wù)發(fā)展量化考核機制。進一步加強

16、銀行卡風(fēng)險管理，完善聯(lián)合整治銀行卡違法犯罪工作機制，加大打擊銀行卡違法犯罪活動的力度。推動新興電子支付業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展。完善電子支付業(yè)務(wù)規(guī)則和風(fēng)險控制措施，加強電子支付標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，鼓勵新興電子支付業(yè)務(wù)發(fā)展。加強銀行業(yè)金融機構(gòu)電子支付管理，規(guī)范支付機構(gòu)電子支付平臺的發(fā)展。強化對支付機構(gòu)的信息安全和風(fēng)險管理要求，保障客戶資金安全，促進電子支付業(yè)務(wù)健康發(fā)展。積極推動非現(xiàn)金支付工具的普及推廣。加大支付結(jié)算知識宣傳普及力度，推動銀行業(yè)金融機構(gòu)加大非現(xiàn)金支付工具配套設(shè)施布放力度，引導(dǎo)和鼓勵社會公眾使用非現(xiàn)金支付工具。緊密結(jié)合農(nóng)村實際，充分利用農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施，推動切合農(nóng)村實際的電子支付工具在農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)

17、用和普及。鼓勵和推動非現(xiàn)金支付工具在國家糧食、農(nóng)副產(chǎn)品收購以及果蔬、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等各類專業(yè)市場的廣泛應(yīng)用。（四）優(yōu)化賬戶服務(wù)和管理，增強社會誠信意識。推進落實金融賬戶實名制。加強落實賬戶實名制監(jiān)督檢查，探索建立落實賬戶實名制長效機制。加強身份識別手段，提高身份識別有效性，完善聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)功能，探索建立信息共享機制，健全聯(lián)網(wǎng)核查疑義信息反饋核實及爭議處理機制。改進銀行賬戶管理體系。研究擬訂人民幣銀行結(jié)算賬戶管理條例。研究完善金融賬戶賬號編碼規(guī)則，建設(shè)全國集中人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)。不斷完善銀行賬戶司法、稅務(wù)、審計等有權(quán)部門查詢、凍結(jié)、扣劃制度，依法保護各方的合法權(quán)益。提高農(nóng)村地區(qū)

18、銀行賬戶的普及率，在依法合規(guī)、防范風(fēng)險的前提下，適當(dāng)簡化開戶手續(xù)，促進農(nóng)村地區(qū)銀行賬戶的開立和使用，為非現(xiàn)金支付結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造便利條件。（五）加強支付體系監(jiān)督管理，維護支付體系安全穩(wěn)定運行。明確支付體系監(jiān)督管理的重點。充分發(fā)揮中國人民銀行維護支付、清算系統(tǒng)正常運行的職能及相關(guān)金融行業(yè)監(jiān)管部門在金融體系中的法定監(jiān)管作用，加強對支撐金融市場運行的支付系統(tǒng)和證券結(jié)算系統(tǒng)等的監(jiān)督管理。及時完整地獲取金融市場的交易和風(fēng)險敞口信息，加強監(jiān)控同一金融機構(gòu)作為多個系統(tǒng)參與者時所承受的信用風(fēng)險和流動性風(fēng)險，盡早發(fā)現(xiàn)、預(yù)警和防范系統(tǒng)性風(fēng)險，切實維護支付體系的安全、高效與穩(wěn)定運行。強化支付體系監(jiān)督管理措施。合理設(shè)

19、計支付體系統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)，進一步完善支付信息采集、匯總、分析手段。參照重要支付系統(tǒng)核心原則、證券結(jié)算系統(tǒng)建議等國際標(biāo)準(zhǔn)，適時開展各類支付清算結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施的評估工作。完善支付體系監(jiān)管機制。建立健全中國人民銀行、金融行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，有效形成監(jiān)管合力。切實推動支付清算行業(yè)自律管理，維護支付服務(wù)市場的競爭秩序。加強人才隊伍建設(shè)，提高監(jiān)督管理水平。加強監(jiān)管部門與社會公眾的溝通，提高支付體系監(jiān)管透明度。健全支付機構(gòu)監(jiān)管機制。落實非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法及配套措施，明確支付機構(gòu)從事網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡發(fā)行與受理、銀行卡收單等支付服務(wù)的資質(zhì)和要求，引導(dǎo)督促支付機構(gòu)規(guī)范發(fā)展。建立健全“政府監(jiān)管、行業(yè)自律

20、、公司治理、自我約束”的非金融機構(gòu)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，有效防范支付風(fēng)險，切實保障消費者資金安全，維護支付服務(wù)市場的穩(wěn)定運行。（六）加強支付體系國際交流與合作。積極參與支付結(jié)算國際交流與合作。積極參與支付清算結(jié)算國際和區(qū)域性合作組織，研究國際國內(nèi)支付體系標(biāo)準(zhǔn)銜接機制，在支付結(jié)算國際規(guī)則與國際標(biāo)準(zhǔn)制定方面發(fā)揮更大作用。統(tǒng)籌研究跨境人民幣業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)建設(shè)以及跨境債券平臺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為跨境經(jīng)貿(mào)往來和金融中介活動提供更加可靠的清算結(jié)算安排。研究加強跨境人民幣支付信息安全管理，確保我國金融信息安全。推進支付服務(wù)市場對外開放。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)積極開展國際結(jié)算業(yè)務(wù)，在風(fēng)險可控和經(jīng)濟可行的前提下，推動業(yè)務(wù)、機

21、構(gòu)不斷向境外延伸。暢通人民幣跨境支付渠道，完善人民幣跨境清算體系。推動境內(nèi)及跨境外幣支付系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高外幣支付效率。四、組織實施（一）明確實施責(zé)任。中國人民銀行依法加強規(guī)劃制定與實施的組織領(lǐng)導(dǎo)，牽頭制定各項目標(biāo)任務(wù)的分解落實方案，完善工作機制，落實工作責(zé)任，建立指導(dǎo)意見實施情況的監(jiān)測評估制度，強化對指導(dǎo)意見實施情況的跟蹤分析。（二）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中國人民銀行切實履行職責(zé)，加強指導(dǎo)意見實施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各有關(guān)部門積極配合、密切協(xié)作、加強溝通，建立健全中國人民銀行、金融行業(yè)監(jiān)督管理部門的合作機制、工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，充分發(fā)揮金融業(yè)監(jiān)督管理部門的監(jiān)管作用，加強監(jiān)測和評估，維護支付體系的穩(wěn)定，共同確保

22、目標(biāo)和任務(wù)落到實處。（三）營造良好輿論環(huán)境。在城市和農(nóng)村廣泛宣傳支付結(jié)算知識，培育社會公眾的現(xiàn)代支付理念。切實加強對支付安全知識的宣傳教育，不斷提高社會公眾防范支付風(fēng)險的意識和能力。大力宣傳國家支付體系建設(shè)的政策導(dǎo)向和重要意義，為指導(dǎo)意見的實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。支付系統(tǒng)建設(shè)有力支持和促進了國庫業(yè)務(wù)發(fā)展支付系統(tǒng)在功能設(shè)計上緊密結(jié)合經(jīng)濟金融發(fā)展形勢，前瞻性地考慮到支付服務(wù)現(xiàn)實需求和未來發(fā)展，構(gòu)建了以大額支付系統(tǒng)為主、小額支付系統(tǒng)為輔，以網(wǎng)銀互聯(lián)系統(tǒng)、支票影像交換系統(tǒng)為補充，覆蓋批發(fā)、零售支付業(yè)務(wù)的最終資金清算系統(tǒng)。支付系統(tǒng)的建成，標(biāo)志著我國社會資金運行的“高速公路網(wǎng)”基本鋪就，對國庫各

23、項業(yè)務(wù)發(fā)展起到了極大的支持和促進作用。(一)支付系統(tǒng)建成顯著提高了國庫資金周轉(zhuǎn)速度支付系統(tǒng)建設(shè)前，國庫沒有獨立的資金清算渠道，資金往來只能通過“行庫往來”方式，由會計營業(yè)部門代為劃轉(zhuǎn)?？h支庫上劃中央收入到總庫，需經(jīng)縣、市、省級人民銀行會計營業(yè)部門和中心支庫、省分庫、總庫等6個環(huán)節(jié)，最短需要23天時間。自2003年起，全國地市以上國庫陸續(xù)全面加入支付系統(tǒng)，建立了以支付系統(tǒng)為核心、同城票據(jù)交換和國庫內(nèi)部往來為補充的獨立、直達、暢通的資金清算體系，國庫資金匯劃歷史性地首次擺脫了長期以來對會計營業(yè)部門的依賴。在此基礎(chǔ)上，國庫系統(tǒng)推廣實施序時、滾動的國庫資金匯劃報解模式，進一步加快了國庫資金入庫速度，提

24、高了財政資金使用效率。由此給國庫會計核算帶來根本性、歷史性的深刻變化，既豐富了國庫會計核算的內(nèi)涵，提高了國庫會計核算的時效性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性，也使國庫業(yè)務(wù)空間得到進一步拓展。近年來，國庫部門針對企業(yè)退稅效率低、環(huán)節(jié)多、資金到賬速度慢等問題，充分發(fā)揮支付系統(tǒng)、財稅庫銀橫向系統(tǒng)資源聯(lián)合優(yōu)勢，通過電子化退稅或無紙化退稅等方式，優(yōu)化企業(yè)退稅業(yè)務(wù)流程，簡化環(huán)節(jié)，大幅度提高了退稅資金到賬速度和企業(yè)資金周轉(zhuǎn)效率。特別是2009年以來，為有效應(yīng)對國際金融危機的影響，江蘇、浙江、遼寧等地國庫與財稅部門積極溝通、有效配合，大力推廣出口退稅業(yè)務(wù)的信息化、無紙化，使企業(yè)退稅資金從國稅開出退庫憑證到企業(yè)收到資金由原來的

25、23天縮短到幾分鐘，有效緩解了企業(yè)資金壓力，既為企業(yè)辦了一件實實在在的好事，也增強了國家惠民政策的落實力度，受到企業(yè)普遍贊譽。(二)支付系統(tǒng)建成大大加快了國庫業(yè)務(wù)電子化進程一是加速了國庫會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)建設(shè)步伐。國庫全面加入支付系統(tǒng)后，為進一步加強國庫會計管理，有機整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提高效能，按照“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)集中、資源共享、安全高效、實時處理、功能完善”的指導(dǎo)思想，自2005年起，人民銀行著手開展國庫數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(TCBS)建設(shè)，并在這一新的平臺上對國庫會計業(yè)務(wù)流程進行再造。TCBS與支付系統(tǒng)“一點連接”，基本實現(xiàn)了核算業(yè)務(wù)全程計算機自動處理、收入直達入庫、支出即時到賬、資金零在途和風(fēng)險多

26、環(huán)節(jié)控制的建設(shè)目標(biāo)。目前TCBS已在北京、吉林、湖北、重慶等12個省(市)正式運行，并在不斷完善系統(tǒng)功能、提高系統(tǒng)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，加快在全國的推廣應(yīng)用進程。二是建立了以國庫為中心的電子化稅收繳庫模式。支付系統(tǒng)建成前，由于國庫沒有獨立的資金清算渠道，各地橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)大都采用以稅務(wù)部門為中心的稅銀模式，國庫部門或處于從屬被動接受地位，或被置于聯(lián)網(wǎng)之外。國庫建立獨立的資金清算渠道后，不論是全國統(tǒng)一的財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)(TIPS)建設(shè)，還是地方橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，通常以人民銀行為主導(dǎo)，采用以國庫為核心的聯(lián)網(wǎng)模式，橫向聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)處理中心大多設(shè)在人民銀行。由于國庫部門在橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、開發(fā)、管理和發(fā)展等方面處于中心地

27、位，極大地提升了央行國庫的社會影響力，對于中央銀行有效履行經(jīng)理國庫職責(zé)發(fā)揮了重要作用。(三)支付系統(tǒng)建成有力推動了國庫業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新支付系統(tǒng)建成運行后，國庫部門充分利用這一現(xiàn)代化平臺，在辦好傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，挖掘潛能，逐步擴大國庫業(yè)務(wù)范圍，全面提升國庫服務(wù)創(chuàng)新能力。一是使國庫直接辦理財政集中支付業(yè)務(wù)成為可能。支付系統(tǒng)開通前，無論是通過同城票據(jù)交換方式，還是通過會計營業(yè)部門進行資金匯劃，都無法滿足國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的要求。國庫部門加入支付系統(tǒng)后，擁有了比商業(yè)銀行更為方便、快捷的資金匯劃清算渠道，具備了更好地為財政部門提供支付服務(wù)的能力，預(yù)算支出不僅可以面向預(yù)算單位，同樣可以面向更為廣大的商品

28、和勞務(wù)供應(yīng)商，支付范圍也從同城擴展到異地。一些地區(qū)的試點實踐證明，國庫能夠通過直接辦理集中支付業(yè)務(wù)為提高財政資金效益發(fā)揮更大的作用。如鞍山市從2005年起，在人民銀行國庫設(shè)立“鞍山市國庫集中收付業(yè)務(wù)核算中心”，由國庫為財政部門和預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，直接辦理財政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)。從開辦至2011年6月底，鞍山市已有348家市直預(yù)算單位納入“零余額賬戶”管理系統(tǒng)，國庫部門累計辦理財政直接支付業(yè)務(wù)4.35萬筆、金額2466億元，授權(quán)支付業(yè)務(wù)28萬筆、金額322億元，不僅減少了財政集中支付中間環(huán)節(jié)和行政運行成本，提高了財政資金集中管理和綜合使用效益，而且符合國庫集中收付制度改革的目標(biāo)方向，有

29、利于進一步完善我國預(yù)算管理制度和公共財政建設(shè)。二是使國庫直接支付業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬。2007年以來，國庫依托現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，通過積極構(gòu)建“資金匯劃高速路”，直接支付政府補助資金，實現(xiàn)了各類補助資金的“點對點”發(fā)放，減少了資金支付環(huán)節(jié)，提高了工作效率，方便了受益人就地領(lǐng)取，降低了資金管理部門的發(fā)放成本和商業(yè)銀行的勞動強度。2010年，全國共有30個省(市、自治區(qū))的118個地(市)、542個縣(市、區(qū))開展了國庫直接支付政府補助資金工作，總計1371萬筆，撥付金額90.8億元。目前，國庫直接支付的項目已覆蓋水庫移民、救災(zāi)、社保、種糧、農(nóng)機具購置、家電下鄉(xiāng)、行政人員工資、農(nóng)林漁、水利、扶貧、環(huán)保等眾

30、多涉農(nóng)、民生、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域；直接支付的對象由農(nóng)民擴展到工人、城鎮(zhèn)低保戶、學(xué)生、教師、軍人、殘疾人、公務(wù)員、離退休人員等社會各階層；直接支付區(qū)域基本實現(xiàn)了從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、機關(guān)、企業(yè)和學(xué)校的全覆蓋。國庫直接支付不僅拓寬了國庫服務(wù)領(lǐng)域，拉近了國庫服務(wù)與百姓民生的距離，增進了國庫與地方政府及相關(guān)部門的聯(lián)系，也體現(xiàn)了國庫高效、快捷、便民的服務(wù)理念和服務(wù)政府、服務(wù)社會、服務(wù)民生的意識和水平，得到了地方政府的充分肯定和人民群眾的廣泛贊譽。三是對納稅人的服務(wù)水平和質(zhì)量得到極大改善。目前，國庫通過大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)、同城票據(jù)系統(tǒng)等多種支付清算方式，實現(xiàn)了稅收收入電子繳庫，滿足了納稅人在網(wǎng)上、納稅大廳

31、、銀行申報納稅等多種繳庫方式的需求。納稅人在征稅期內(nèi)可任意選擇時間、地點進行繳稅，解決了繳稅需頻繁往返于稅務(wù)機關(guān)和銀行的問題，使政府部門對納稅人的服務(wù)突破了時間和空間的限制。同時，也減輕了稅務(wù)機關(guān)、銀行的柜面業(yè)務(wù)壓力，大大降低了征稅成本，提高了稅款征繳效率。二、依托支付系統(tǒng)，進一步推進國庫管理改革與創(chuàng)新支付系統(tǒng)既是一條資金清算的通道、資金運行的高速路，也為連接支付系統(tǒng)的有關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供了一個重要的創(chuàng)新平臺，對國庫業(yè)務(wù)而言，依托支付系統(tǒng)、進一步推進國庫管理改革與創(chuàng)新不失為一條重要的工作思路。(一)發(fā)揮國庫直接接入支付系統(tǒng)優(yōu)勢，促進國庫集中收付制度完善2001年，國庫集中收付改革開始啟動，在改革方

32、案制定過程中，財政部、人民銀行達成了共同推行“以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革目標(biāo)，但在集中支付業(yè)務(wù)具體路徑的選擇上卻存在分歧，財政部希望采取商業(yè)銀行代理模式，而人民銀行希望采取通過人民銀行國庫直接辦理模式。由于當(dāng)時人民銀行支付系統(tǒng)尚未建成，國庫資金清算渠道尚不暢通，不能滿足國庫部門辦理集中支付業(yè)務(wù)的需求，因此，人民銀行只能接受商業(yè)銀行代理模式的國庫集中支付改革方案，未能實現(xiàn)支出款項由國庫直達最終收款人的“兩點一線”的理想業(yè)務(wù)模式。商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式，不僅弱化了人民銀行國庫對財政的服務(wù)功能，也極大地削弱了國庫對支出款項的有效監(jiān)督。人民銀行國庫加入支付系統(tǒng)

33、，為實行真正的國庫集中收付制度改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮支付系統(tǒng)匯劃資金便捷、高效的優(yōu)勢，研究并創(chuàng)造條件積極推行真正意義上的國庫集中收付制度。在目前條件下，可以先行取消財政部門在商業(yè)銀行開立的零余額賬戶，將財政直接支付業(yè)務(wù)收歸人民銀行直接辦理，待條件成熟后，再將財政授權(quán)支付收歸人民銀行辦理。(二)利用支付系統(tǒng)借記功能，進一步提高稅款入庫的及時性目前，通過TIPS聯(lián)網(wǎng)扣稅入庫的業(yè)務(wù)流程是：稅務(wù)部門將扣稅信息通過TIPS發(fā)送給納稅人開戶行；納稅人開戶行收到扣稅信息后，將稅款從納稅人賬戶劃轉(zhuǎn)至待結(jié)算財政款項賬戶中，與TIPS對賬后，再將稅款通過大額支付系統(tǒng)匯劃至人民銀行國庫；國庫收到款項，再

34、次與TIPS進行核對后進行入庫處理。在這種流程下，為減輕工作量，日間開戶行與TIPS一般只進行一次對賬，集中辦理稅款匯劃；對日間對賬以后發(fā)生的扣稅業(yè)務(wù)，一般在系統(tǒng)晚間日切對賬后，第二天才將稅款匯劃給國庫。因此，從納稅人扣劃的稅款并不能實時繳入國庫。要解決通過TIPS扣稅不能實時入庫問題，可以利用小額支付系統(tǒng)借記功能，對通過TIPS扣稅入庫流程進行再造。再造后的流程是：稅務(wù)部門將扣稅信息通過TIPS發(fā)送給人民銀行國庫；國庫收到扣稅信息后，實時通過小額支付系統(tǒng)向納稅人開戶行發(fā)起借記扣稅業(yè)務(wù)，納稅人開戶行確認(rèn)后自動將稅款從納稅人賬戶劃繳國庫。這一流程，增強了國庫扣劃稅款的主動性，減少了入庫操作環(huán)節(jié)，

35、既提高了稅款入庫的及時性，可以真正實現(xiàn)稅款由納稅人賬戶實時直達入庫，也進一步降低了稅款入庫過程中的操作風(fēng)險。(三)依托支付系統(tǒng)，大力拓展POS繳稅、手機繳稅、網(wǎng)上繳稅等新興電子繳稅業(yè)務(wù)近年來，為不斷適應(yīng)我國電子商務(wù)的迅速發(fā)展和社會公眾多樣化的支付需求，網(wǎng)上支付、電話支付、移動支付等電子支付工具發(fā)展迅速，電子支付交易量不斷增加。TIPS和小額支付系統(tǒng)7×24運行模式和網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)的建成運行，為納稅人隨時隨地利用POS機、互聯(lián)網(wǎng)、手機等工具繳納稅款提供了技術(shù)條件。應(yīng)充分利用先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，依托支付系統(tǒng)，積極創(chuàng)新、拓展POS繳稅、手機繳稅、網(wǎng)上繳稅等新興的電子繳稅業(yè)務(wù)，探索開展異地

36、繳稅業(yè)務(wù)，為納稅人提供更優(yōu)質(zhì)的納稅環(huán)境。三、重視風(fēng)險管理，促進國庫業(yè)務(wù)良性發(fā)展支付系統(tǒng)為國庫業(yè)務(wù)改革發(fā)展發(fā)揮了強有力的基礎(chǔ)性服務(wù)、支持和推動作用，但風(fēng)險往往與創(chuàng)新伴生。重視和預(yù)防當(dāng)前國庫支付業(yè)務(wù)中存在的各種風(fēng)險隱患，建立健全科學(xué)、高效的國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理制度和運行機制應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。(一)注重防范國庫加入支付系統(tǒng)后產(chǎn)生的新風(fēng)險國庫加入支付系統(tǒng)后，擁有了直接、獨立的清算渠道，在資金匯劃速度加快的同時，也直接處于資金風(fēng)險前沿。國庫業(yè)務(wù)內(nèi)容和管理模式的巨大變化，使國庫風(fēng)險點和風(fēng)險隱患隨之增加，風(fēng)險表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出新的特點。國庫資金風(fēng)險不再僅僅局限于預(yù)算收支、退庫過程，還包括了資金匯劃過程，風(fēng)險點增多，風(fēng)

37、險關(guān)口前移，風(fēng)險的隱蔽性和危害性也隨之加大。一方面，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)風(fēng)險仍然存在。比如，國庫人員因道德意識形成的潛在道德風(fēng)險，不嚴(yán)格執(zhí)行制度、不規(guī)范操作產(chǎn)生的操作風(fēng)險，管理手段不到位、管理力度不夠形成的管理風(fēng)險，現(xiàn)有制度規(guī)定不健全、存在漏洞和業(yè)務(wù)真空形成的制度風(fēng)險，國庫監(jiān)管把關(guān)不嚴(yán)，造成資金被擠占、挪用的支付風(fēng)險等等。另一方面，支付系統(tǒng)的便利和快捷也容易成為國庫資金風(fēng)險防范中的最薄弱環(huán)節(jié)，國庫支出資金通過支付系統(tǒng)實時、直達收款人，在極大地提高資金周轉(zhuǎn)效率的同時，也極大地增加了國庫部門管理、防范風(fēng)險的壓力。隨著國庫信息化發(fā)展，國庫與相關(guān)部門間的數(shù)據(jù)傳遞向網(wǎng)絡(luò)化、電子化轉(zhuǎn)變，業(yè)務(wù)操作逐漸由有紙化轉(zhuǎn)為無紙化，賬務(wù)處理由分散轉(zhuǎn)向集中。國庫既面臨著對支付系統(tǒng)的依賴，又面臨著自身系統(tǒng)脆弱性、缺陷性和安全