淺議違反土地用途的房屋租賃合同效力模板

1、淺議改變劃撥土地上房屋用途租賃協(xié)議效力作者: 唐賓 時間: -03-24【摘要】 改變房屋用途租賃協(xié)議 , 尤其是改變劃撥土地上房屋用途租賃協(xié)議 , 到底是有效還是無效 , 事關 眾多出租人和承租人切身利益。亟待最高人民法院制訂統(tǒng)一司法裁判標準 , 為司法實務部門民商事審判活 動提供審判指導 , 避免因法律要求含糊和不統(tǒng)一造成司法裁判亂象 , 以增強法律適用嚴厲性和規(guī)范性?！娟P鍵詞】 劃撥土地 房屋用途 協(xié)議效力一、引 言房屋租賃作為一個讓渡房屋使用權一個民事行為 , 對于建立和完善多層次住房保障體系 , 活躍市場經(jīng)濟發(fā) 揮了關鍵作用。 伴隨國有企業(yè)改制高潮漸遠 , 事業(yè)單位改制日益提上日程

2、, 將釋放出大量劃撥土地上房屋進 入市場。眾多國有企業(yè)、 事業(yè)單位改制后 , 仍然保留了房屋所占用國有土地劃撥性質。作為市場主體 , 國 有企事業(yè)單位改制后企業(yè) , 從物盡其用和追求經(jīng)濟效益角度出發(fā) , 肯定將閑置劃撥土地上房屋出租以贏利。 本文擬以筆者代理一起房屋租賃協(xié)議糾紛作為切入點 , 對改變劃撥國有土地上房屋用途租賃協(xié)議效力作初 步分析 , 以拋磚引玉 , 與司法實務人士進行交流和探討。二、案件始末位于武漢中心城區(qū)某文化創(chuàng)意園 , 由武漢某汽車修造企業(yè)經(jīng)營 , 名為文化創(chuàng)意園實為商業(yè)街 , 聚集了多家 餐飲、 服裝企業(yè)。 武漢某餐飲企業(yè)承租其中 1000 余平方米用于經(jīng)營海鮮酒樓 ,

3、后租賃雙方因房屋租金發(fā)生 糾紛 , 汽車修造企業(yè)將該餐飲企業(yè)訴至武漢市某區(qū)人民法院。 筆者作為餐飲企業(yè)代理律師 , 憑借多年為國土 計劃行政部門提供法律服務經(jīng)驗 , 判定承租房屋原為國有汽車修造企業(yè)廠房 , 所占用土地應為劃撥工業(yè)用 地, 房屋性質應該為工業(yè)、 交通用房。若出租房改變了土地和房屋用途 , 則租賃協(xié)議違反了中國土地管 理法、 中國土地管理法實施條例及物權法等法律法規(guī)強制性要求而存在協(xié)議無效可能性。隨即 筆者作為餐飲企業(yè)代理人向國土和房產(chǎn)管理部門調(diào)取了出租房屋土地及房產(chǎn)證 , 證實了前述推定 , 確定出 租房屋所涉土地用途為工業(yè)用地 , 使用權類型為劃撥 , 房屋設計用途為工業(yè)交通

4、倉儲用房事實。在獲取上述證據(jù)后 , 筆者提議餐飲企業(yè)以出租方私自改變土地和房屋用途 , 違反相關法律法規(guī)強制性要求 為由 , 向某區(qū)人民法院提起反訴 , 要求確定租賃協(xié)議無效 , 并判令出租方賠償承租方裝修損失二百余萬元。 經(jīng)開庭審理 , 某區(qū)法院認為出租房已經(jīng)向房屋租賃管理部門辦理 房屋租賃立案證 , 并未違反法律行政法 規(guī)效力性強制性要求為由 , 判決駁回餐飲企業(yè)反訴請求。 現(xiàn)在 , 餐飲企業(yè)已經(jīng)向武漢市中級人民法院提起上 訴。三、司法審判現(xiàn)實狀況及其成因分析（一）司法審判現(xiàn)實狀況基于對上述某區(qū)法院判決疑問 , 筆者查閱了各地法院對類似案件判決 , 發(fā)覺各地法院對于改變房屋用途租 賃協(xié)議效

5、力判決結果及其判決依據(jù)缺乏基礎統(tǒng)一尺度和標準 , 甚至同一法院對同類案件判決結果也截然迥 異, 令人無所適從。各地法院判決結果和判決依據(jù)大致有以下多個情形 :1、武漢市某區(qū)人民法院審理承租人反訴某汽車修造企業(yè)私自改變劃撥土地及房屋用途, 要求確定租賃協(xié)議無效案件數(shù)起 , 一律以未違反法律、 行政法規(guī)效力性強制性要求為由 , 駁回反訴人反訴請求 , 但并未對 土地管理法及土地管理法實施條例等法律相關土地用途要求是否為效力性強制性要求進行深入闡 釋, 缺乏說理深度 , 不能產(chǎn)生令人信服法律效果。2、廣東佛山市某區(qū)人民法院判決 , 認為土地管理法、 土地管理法實施條及物權法等法律 相關不得私自改變土

6、地用途要求 , 意在調(diào)整土地使用者利用土地進行建設行為 , 其調(diào)整和規(guī)范對象為建設 用地使用權人或建設單位 , 并非意在規(guī)范和調(diào)整房屋建成后利用和處分行為。3、最高人民法院分別于和對改變劃撥土地上房屋用途租賃協(xié)議效力作出了截然不一樣法律認定。在昆明 市消防支隊上訴重慶市墊江復合保溫材料總廠租賃協(xié)議糾紛一案中 , 最高人民法院（）民一終字第 73 號民 事判決書 判決認定 , 出租方未經(jīng)同意私自改變土地用途和房屋性質出租行為 , 違反土地管理法 和土 地管理法實施條例等法律行政法規(guī)中相關土地使用者必需根據(jù)土地利用總體計劃確定用途使用土地強制 性要求 , 其租賃協(xié)議書無效。昆明消防支隊房屋出租行為

7、含有改變土地用途性質 , 是違法行為 , 不管是 否上繳租金中土地收益部分 , 均不能使租賃協(xié)議書有效。但頗具戲劇性是 , 時隔不到一年 , 對蘭州紅麗 園商貿(mào)有限責任企業(yè)上訴甘肅誠信電線電纜有限責任企業(yè)房屋租賃協(xié)議糾紛一案, 最高人民法院卻以（）民一終字第4號民事判決書判決認定,改變劃撥土地用途房屋租賃協(xié)議有效。其判決理由為：依據(jù)中國城市房地產(chǎn)管理法第五十五條和城市房屋租賃管理措施第二十五條要求, 即房屋全部些人將以劃撥方法取得使用權國有土地上建成房屋出租 , 應該將租金中土地收益按財政部相關國有土地使用權有償 使用收入征收管理暫行措施和相關國有土地使用權有償使用收入若干財政問題暫行要求要求

8、, 由市縣人民政府房地產(chǎn)管理部門代收代繳。（二）成因分析1對不得私自改變土地用途強制性要求到底為管理性強制性要求還是效力性強制性要求了解不一對改變劃撥土地用途租賃協(xié)議效力持肯定說學者和實務人士認為 , 土地管理法及土地管理法實施條例中相 關不得私自改變土地用途 , 改變土地用途必需經(jīng)相關土地和計劃主管部門同意 , 并辦理土地用途變更登記 要求系管理性強制性要求 , 是土地行政主管部門從土地用途管制角度對土地使用者應按計劃用途使用土地 行政管理性要求。 違反該要求 , 僅造成相關行政管理機關對其進行行政處罰法律后果 , 無須定造成改變劃撥 土用途租賃協(xié)議無效。其法律依據(jù)是房地產(chǎn)管理法及其與之配套

9、城市房 屋租賃管理措施并未嚴禁劃撥土地上房屋出租 , 只要將租金中土地收益中上繳國家 , 并不損害國家利益。對改變劃撥土地用途租賃協(xié)議效力持否定說學者和實務人則士認為 , 土地管理法及土地管理法實施 條例相關不得私自改變土地用途要求系效力性強制性要求 , 其目在于否定改變土地用途行為在民商法上 效力 , 以引導民商事主體遵照中國土地用途管制基礎標準 , 根據(jù)既定土地用途合理使用土地 , 不然 , 土地用 途管制將形同虛設。同時 , 因為房屋租賃主管部門沒有足夠人員、 精力主動強制作為房屋全部權人出租人 辦理房屋租賃立案登記 , 其監(jiān)管只能是被動監(jiān)管 , 即關鍵依靠于出租人自覺辦理房屋租賃立案登

10、記。 但基于 趨利避害和追求利益最大化本能 , 大多數(shù)出租人不會主動辦理房屋租賃立案登記。 所以 , 寄望于改變劃撥土 地用途房屋有全部權人以國家利益為大局 , 將劃撥土地上房屋出租收益中土地收益部分上繳國家 , 是不切 實際。2. 未區(qū)分劃撥土地上房屋現(xiàn)實狀況用途出租和改變房屋用途出租法律性質有法律教授和實務人士認為 , 中國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例（下稱出讓和轉讓暫行 條例）第四十五條和中國城市房地產(chǎn)管理法（下稱城市房地產(chǎn)管理法）第五十六條要求 , 為改 變劃撥土地上房屋出租協(xié)議效力提供了法律依據(jù)。依據(jù)出讓和轉讓暫行條例第四十五條要求 , 只要經(jīng)土地和房屋管理部門同意 , 滿足

11、土地使用者為企業(yè)、 企業(yè)、 其她經(jīng)濟組織和個人 , 含有國有土地使用證和建筑物、 其她附著物正當產(chǎn)權證實 , 以及按要求簽署 土地使用權出讓協(xié)議 , 向當?shù)厥小?縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以出租房屋所獲收益抵交土地使 用權出讓金等條件 , 劃撥土地及地上建筑物、 附著物即可出租。依據(jù)城市房地產(chǎn)管理法）第五十六條 要求 : 只要房屋全部權人將租金中所含土地收益上繳國家, 劃撥土地上房屋即可出租。筆者認為 , 出讓和轉讓暫行條例第四十五條以及城市房地產(chǎn)管理法）第五十六條所調(diào)整和規(guī)范對 象關鍵為劃撥土地上房屋現(xiàn)實狀況用途下房屋出租行為 , 而不包含改變劃撥土地上房屋用途房屋出租行為 理由以下

12、 :（ 1）中國實施房地一體主義 , 不僅房屋和土地物權歸屬應適用該規(guī)則, 房屋和土地用途亦應遵照該基礎規(guī)則 , 土地用途直接決定房屋用途。依據(jù)城鎮(zhèn)計劃法第四十三條要求, 建設單位應該根據(jù)計劃條件進行建設, 確需變更 , 必需向城市、 縣人民政府城鎮(zhèn)計劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性具體計劃 , 城鎮(zhèn)計劃主管部門不得同意。同時 , 依據(jù)城鎮(zhèn)計劃編制措施第四十二條要求 , 控制性具體計劃確定各地塊關鍵用途應該作為強制性內(nèi)容。綜上可知 , 房屋建設應該根據(jù)城市總體計劃和對應地塊控制性具體計劃確 定土地用途進行建設。所以 , 土地用途直接和終局決定房屋用途 , 改變房屋用途 , 其實質是改變

13、了土地用途。 （2）中國對土地用途實施嚴格管制制度 , 土地使用者必需根據(jù)土地利用總體計劃確定土地用途使用土地。 任何改變土地用途行為 , 都應該推行法定審批程序 , 即須經(jīng)土地主管部門同意 , 并報同意用地人民政府同 意。城市計劃區(qū)內(nèi)改變土地用途 , 還必需符合城市總體計劃要求 , 經(jīng)得計劃主管部門同意。 經(jīng)過上述程序改 變土地用途后 , 還應在土地登記主管部門作土地用途變更登記。（3）劃撥土地是指土地使用者經(jīng)過多種方法依法無償或以極低對價取得土地, 含有很強政策性 , 必需符合劃撥用地目錄 對使用主體和特定用途要求。 依據(jù)國土資源部令第 9 號劃撥用地目錄 第四條要求 , 以 劃撥方法取得

14、土地使用權 , 因企業(yè)改制、 土地使用權權轉讓或者改變土地用途等不再符合本目錄 , 應該實 施有償使用。所以 , 房屋全部權人改變劃撥土地上房屋用途 , 其本質是改變了劃撥土地用途 , 已經(jīng)不再符合 劃撥用地目錄要求 , 應該經(jīng)過補繳土地出讓金方法將劃撥土地轉為出讓用地。3. 法不責眾心態(tài)部分法律教授和實務人士認為 , 改變劃撥土地上房屋用途房屋出租行為大量存在 , 不僅國有企事業(yè)單位存 在該種情形 , 大量國家行政、 司法機關也存在該種情況 , 還有大量國有企業(yè)改制后國有控股、 民營企業(yè)因 按相關政策保留房屋所占用土地劃撥性質 , 將劃撥土地上房屋出租贏利。 所以 , 若否定改變劃撥土地上房

15、屋 用途租賃協(xié)議效力 , 無疑會給現(xiàn)有租賃業(yè)態(tài)造成巨大沖擊 , 牽涉面廣 , 包含利益群體眾多 , 與目前高度重視 審判社會效果司法裁判指導思想相悖。反之 , 從物盡其用角度出發(fā) , 對該類房屋租賃協(xié)議效力給予肯定 , 符 合激勵交易、 盡可能維持協(xié)議效力裁判指導思想。筆者認為 , 上述見解一樣缺乏依據(jù)。 作為由國家財政負擔經(jīng)費行政、 事業(yè)單位及司法機關不以營利為目 , 不 一樣于通常商事主體。 所以 , 盡管其劃撥土地上房屋出租系民事行為 , 但不應以對通常民商事主體之間協(xié)議 糾紛所總結出來盡可能促成交易和維持協(xié)議效力民商事審判指導思想來認定其出租行為效力。而更應從是 否凡違反土地管理法及土

16、地管理法實施條例對土地用途管制和土地利用總體計劃和城市總體計劃 角度認定其效力。 另外 , 以司法裁判形式否定上述租賃協(xié)議效力 , 反而更有利于嚴格限制部分行政機關、 企 事業(yè)單位濫用土地劃撥政策肆意圈地 , 建設嚴重超出本身實際需要房屋面積出租牟利行為 , 促進節(jié)省集約 用地。四、對效力性強制性要求再認識最高人民法院相關適用中國協(xié)議法若干問題解釋（二）第十四條將協(xié)議法第五十二條強制性要求 區(qū)分為效力性強制性要求和管理性強制性要求 , 只有違反了效力性強制性要求才造成協(xié)議無效。但怎樣識 別和認定兩類不一樣強制性要求 , 相關法律和司法解釋均未要求具體標準。 學界通說認為 , 應從以下標準判 定

17、和識別兩類不一樣強制性規(guī)范 : 一是審查法律、 行政法規(guī)是否明確要求違反強制性要求將造成協(xié)議無效 或不成立 ; 二是審查違反強制性要求是否損害國家或社會公共利益; 三是審查其立法目是出于行政管理需要, 還是嚴禁行為本身 ; 四是審查強制性要求調(diào)整對象 , 即強制性要求針對是行為方法還是行為結果 , 是針 對準入資格還是行為內(nèi)容。綜合以上識別標準 , 筆者認為 , 土地管理法第四條、 第十二條、 第五十六條以及土地管理法實施條 例第六條相關必需根據(jù)土地利用總體計劃確定用途使用土地和不得私自改變土地用途要求 , 應該認定為 效力性強制性要求。首先 , 從其立法目來看 , 上述要求標準上嚴禁改變土地

18、用途行為本身 , 并嚴格嚴禁改變 土地用途行為結果實現(xiàn) , 僅在不違反土地利用總體計劃并符合城市總體計劃前提下 , 經(jīng)土地主管部門同意 , 并報原同意用地人民政府同意 , 才能改變土地用途。其次 , 不一樣用途土地價值差異巨大 , 私自將劃撥土地 用作不符合劃撥土地目錄要求用途 , 逃避應補繳土地出讓金 , 損害國家利益。所以 , 將土地管理法 及其實施條例相關不得私自改變土地用途要求認定為效力性強實施要求 , 更符合土地管理法 立法本意。五、建 議即使, 土地管理法 及其實施條例對不得私自土地用途要求為效力性強制性要求, 不過否應一概否認改變劃撥土地上房屋用途租賃協(xié)議效力則應持謹慎態(tài)度。筆者認為 , 應該區(qū)分改變后土地用途是否符合土地利 用總體計劃和城市計劃 , 分別處理。 對于不符合土地利用總體計劃和城市計劃 , 因其損害國家和社會公共利 益, 應認定房屋租賃協(xié)議無效 ; 對于符合土地利用總體計劃和城市計劃 , 能夠參考協(xié)議效力補正制度 , 即以 是否在一審法庭辯論前取得相關主管部門同意作為認定協(xié)議效力依據(jù)。若房屋全部權人改變劃撥土地用途 行為在一審法庭辯論終止前取得土地主管部門和原同意用地人民政府同意 , 而且將租金中土地收益上繳國 家, 能夠認定租賃協(xié)議有效?？隙ㄔ摲N情形下租賃協(xié)議效力 , 并不損害國家和社會公共