存款保險制度的國際經(jīng)驗及對我國的啟示

1、存款保險制度的國際經(jīng)驗及對我國的啟示摘要：存款保險制度首先在大危機時的美國建立。作為防范銀行風險的一種制度創(chuàng)新,日益受到各國的重視。本文通過論述存款保險制度的缺陷和完善，結合其國際比較，并對建立適合我國國情的存款保險制度,提出了一些具體的建議。關鍵詞：存款保險制度 缺陷 完善 比較 建議Abstract：The deposit insurance system was first set up in America in the Great Depression. As a kind of bank risk prevention system innovation, increasing b

2、y all the attention. The defect, perfection and international comparison of the deposit insurance system are analyzed in the paper. With the constant increase of financial risk in our country, and puts some Suggestions to establish suitable for China's national conditions and the deposit insuran

3、ce system.Keywords：deposit insurance system defect perfect contrast suggest目錄1.存款保險制度概述21.1存款保險制度的定義，起源及發(fā)展21.2建立存款保險制度的理論依據(jù)及其他各項制度改革的有效配合3二我國建立存款保險制度需要其他各項制度改革的有效配合42我國建立存款保險制度的原因分析52.1國際原因52.2國內原因53.存款保險制度的國際發(fā)展73.1國外存款保險制度的發(fā)展狀況73.2存款保險制度的國際發(fā)展經(jīng)驗83.2.1國外存款保險制度發(fā)展的成功經(jīng)驗83.2.2 國外存款保險制度發(fā)展的失敗教訓94.借鑒國際經(jīng)驗我國建

4、立存款保險制度的措施94.1關于存款制度的目標定位104.2存款保險組織機構設置104.2.1體制設置104.2.2機構設置114.2.3職能設置124.3.存款保險范圍定位124.4存款保險基金144.4.1基金來源144.4.2基金規(guī)模14總結15前言存款保險制度一種金融保障制度，始創(chuàng)于美國，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。研究存款保險

5、制度對金融制度尚不完善的我國有著十分重要的意義。首先，我國在加入WTO后面臨來自國際金融市場的巨大挑戰(zhàn)。為繁榮市場經(jīng)濟并履行在WTO下的金融市場開放義務，我國的銀行業(yè)必須進行市場化改革，由所有銀行平等地進行市場競爭。其次，為了保護小額存款人的利益我國也必須切實落實存款保險制度的建立，至少用以保護眾多小額存款人利益，免除他們監(jiān)督和評估銀行狀況的困難性，這樣也有利于社會的穩(wěn)定。第三，為了促進各銀行間的公平競爭，提高銀行業(yè)的行業(yè)效率，使我國的銀行業(yè)更加健康，更加完善的發(fā)展就必須建立完善的存款保險制度，提高其他銀行與四大國有銀行競爭的公平性，使我國人民能以更小的成本獲得更好的金融服務。第四，我國的金融

6、體制發(fā)展剛剛起步，為了促進金融法制的建設和完善，就必須建立相應的制度。我國缺乏完善的銀行產權法、破產法、最后貸款人規(guī)則等必要的金融法規(guī)，致使我國銀行長期普遍存在大量不良資產、全行業(yè)低效，一些腐敗分子則更是利用權力劫掠銀行財產。因此存款保險制度會使立法者和政府為避免上述不利局面而更多地關注銀行的穩(wěn)健，積極進行金融立法和執(zhí)法活動。最后，對于經(jīng)濟發(fā)展還很落后的我國，減輕政府負擔也是建立存款保險制度的一個現(xiàn)實意義。1.存款保險制度概述1.1存款保險制度的定義，起源及發(fā)展存款保險制度一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保

7、險費，建立存款保險準備金，當成員機構發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。捷克斯洛伐克是世界上第一個創(chuàng)立全國存款保險制度的國家。該國于1924年成立了全國信用和存款保險系統(tǒng)，但1938年該存款保險制度即停止運作。真正意義上的存款保險制度始于20世紀30年代的美國。1934年1月1日正式實施的美國聯(lián)邦存款保險制度是目前世界上運作歷史最長、影響最大的存款保險制度。20世紀80年代以來，世界上相繼發(fā)生了一系列金融危機，這促使許多國家政府借鑒國外存款保險制度運行經(jīng)驗，建立健全存款保險制度以完

8、善金融安全網(wǎng)。尤其是近年來，存款保險制度在全球獲得了快速發(fā)展，截至2006年6月，全球已有95個國家和地區(qū)建立了各種形式的存款保險制度，建立顯性存款保險體系已經(jīng)成為專家給發(fā)展中國家和地區(qū)提出的金融結構改革建議的一個主要內容，而且國家層面上的強制性保險已成為一種主流。幾乎所有的國家從一開始就建立了國家層面上的存款保險，而且無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，采取強制存款機構全部加入保險體系形式的越來越多并成為主流形式。存款保險制度運行到今天已經(jīng)走過了70多個春秋。實踐證明：存款保險制度對于保護存款人利益和維護一國金融體系的穩(wěn)定起了重要作用。但是中國經(jīng)濟改革取得了舉世矚目的成就，金融領域也積聚了巨大的風險

9、。隨著我國加入WTO后銀行業(yè)的競爭不斷加劇，金融體系的市場化改革不斷深入，金融市場全面開放的日期也日益迫近，我國金融體系的風險更是不容忽視。因此，在我國引入存款保險制度已是當務之急，也是我國現(xiàn)階段的理性選擇。1.2建立存款保險制度的理論依據(jù)及其他各項制度改革的有效配合建立存款保險制度, 運用市場約束機制, 由參與銀行業(yè)市場競爭的經(jīng)營機構共同化解因個別金融機構經(jīng)營失敗而給整個金融市場帶來的系統(tǒng)性風險, 這是市場經(jīng)濟國家通行的作法。但是根據(jù)我國的現(xiàn)實國情我做出了如下分析：一我國建立存款保險制度的條件尚不充分根據(jù)國際貨幣基金組織推薦的做法, 一國應在金融市場信用體系已經(jīng)建立, 金融機構的監(jiān)管和市場退

10、出機制較為規(guī)范和完善, 銀行系統(tǒng)或大多數(shù)銀行已經(jīng)完成重組, 其償債能力和盈利能力呈現(xiàn)良性循環(huán), 整個金融體系趨于穩(wěn)定的情況下建方存款保險制度這時建立存款保險體系所需的成本最低, 運行的效果也最好，對照這些條件, 似乎我國目前還不具備建立存款保險制度的充分條件。自1998年中國第一個金融機構“ 中國新技術創(chuàng)業(yè)投資公司”被關閉和1999年“廣東國際信托投資公司”實施破產以來, 中國已經(jīng)有近300多家金融機構包括銀行、證券公司、信托公司等先后被關閉、破產或兼并, 所涉及的自然人債務金額就超過1700億,近期所發(fā)生的德隆債務鏈危機問題, 又將給中國銀行、工商銀行、民生銀行等十五家銀行造成近200億不良

11、貸款的損失。從目前中國經(jīng)濟宏觀調控在金融市場所引發(fā)的一系列問題來看, 中國的金融體系危機四伏, 國有銀行和股份制銀行的專業(yè)化程度和治理結構存在嚴重的問題各類銀行的不良資產率并沒有通過提高經(jīng)營水平而降低, 其大規(guī)模不良資產的減少還主要是靠國家出資解決。中央銀行為解救瀕臨破產關閉的金融機構而不斷提供再貸款的情況并沒有減少。目前, 我國銀行業(yè)正在進行大規(guī)模的改制和重組, 國有銀行和農村信用社都存在政策性因素造成的巨額債務問題。在銀行業(yè)風險水平較高、金融體系脆弱、缺乏有效的市場退出機制和信用體系的時候, 建立存款保險制度, 用有限的存款保險取代全額的隱形國家擔保, 這對金融系統(tǒng)的穩(wěn)定可能會產生一定影響

12、另一方面, 因疲于應付可能破產關閉的金融機構, 存款保險基金規(guī)模能否適應需要也是一個問題在各銀行上繳保費額度有限的情況下, 仍然需要財政和央行拿出大筆資金來確保債務支付和維護金融穩(wěn)定, 這有可能使新建立的存款保險制度形同虛設, 難以正常發(fā)揮作用，這就需要其他各項制度的有效配合來在我國建立一個真正能發(fā)揮作用的存款保險制度。二我國建立存款保險制度需要其他各項制度改革的有效配合當然, 國際上也不乏在經(jīng)濟環(huán)境尚不具備的情況下讓存款保險制度“ 臨危受命” 并且運作較為成功的國家。如歐盟的立陶宛和波蘭等。在這種情況下政府有意讓市場調控和約束機制發(fā)揮更大的作用, 但其代價是可能誘發(fā)嚴重的道德風險, 同時因缺

13、少資金而無法保證銀行免于破產。最后, 為維護金融穩(wěn)定仍不得不采取“ 全額承?！?的措施。應該明確, 建立存款保險制度是構筑國家金融安全網(wǎng), 完善市場退出機制和維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定的一個重要舉措。同時, 它也是轉軌經(jīng)濟國家建立市場約束機制, 提高銀行業(yè)整體經(jīng)營素質, 從全額擔保向有限擔保轉變的一個質的跨越。但是不應把在條件不成熟的情況下建立起的存款保險制度當作政府出資解決金融體系系統(tǒng)性危機的替代物, 因為這樣做將不利于銀行業(yè)乃至整個金融體系的穩(wěn)定。因此, 在制度建立的初期, 應考慮存?；疬\行中的有限承保與國家的全額承保相結合, 以確保過渡期金融系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。為了保證存款保險制度的有效實施和減少不

14、必要的成本, 從國際上類似情況下建立存款保險制度成功的范例來看, 在設計存款保險制度時, 除應根據(jù)當時金融體系的實際狀況, 確定存款保險基金的規(guī)模和存款保險的初期目標外, 市場退出的法律制度, 財務制度、監(jiān)管制度和社會保障制度等還應不斷配套和完善。2我國建立存款保險制度的原因分析2.1國際原因從世界范圍看，建立存款保險已成為一種趨勢，存款保險制度運行到今天已經(jīng)走過了70多個春秋。實踐證明：存款保險制度對于保護存款人利益和維護一國金融體系的穩(wěn)定起了重要作用。該制度作為一種國際規(guī)則在各國廣泛發(fā)揮著重要作用，目前全世界已有70多個國家建立了存款保險制度。主要發(fā)達市場經(jīng)濟國家及眾多新興市場經(jīng)濟國家已普

15、遍實施了存款保險制度，盡管這些國家存款保險制度的操作主體不同，實施方式不同，但是它們都已認識到建立該制度對發(fā)展公平競爭的金融市場、樹立存款者對金融體系的信心、保證金融體系穩(wěn)健運行等有重要意義。我國金融改革的深入發(fā)展促使我國金融機構趨向國際化發(fā)展，加入世界貿易組織時承諾的到2006年底全面放開金融業(yè)，使我國金融機構不僅面臨國內金融市場上的競爭，而且面臨來自國際金融機構的巨大挑戰(zhàn)，這種現(xiàn)實情況客觀上要求我國參照國際規(guī)則和慣例，改革現(xiàn)有金融制度，建立顯性存款保險制度，提高我國參與國際金融事務的能力和地位，加強我國金融機構的國際競爭力。而且，實行存款保險制度是主要國際化組織的共同主張。1997年出臺的

16、具有國際約束力的巴塞爾銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則(Basle Core Principles for Effective BankingSupervision)附加條款中，也表明了存款保險機制可以防止一家銀行的危機擴散到其他銀行、確保金融業(yè)穩(wěn)定的觀點。因此，考慮到我國與國際金融組織制度相協(xié)調、加強金融監(jiān)管及拯救的國際合作的需要，應當建立顯性存款保險制度。2.2國內原因改革開放以來，我國金融環(huán)境發(fā)生了巨大改變，原有的國有銀行一統(tǒng)天下的局面發(fā)展成國有商業(yè)銀行、股份制銀行、城市商業(yè)銀行、信用社以及其他金融機構并存的金融體系，而且金融機構市場化程度越來越強，市場競爭也逐漸公開公平。首先，建立存款保險制度是

17、降低我國政府金融調控成本的必要條件。我國商業(yè)銀行自有資本金不足且流動性較差，多數(shù)銀行主要靠負債經(jīng)營且普遍存在大量不良資產，金融機構還沒有真正地實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧，金融風險已經(jīng)大量積聚。從1996年中銀信托投資公司被接管開始，中國農業(yè)發(fā)展信托投資公司的關閉、海南城市信用社的支付危機、海南發(fā)展銀行的被接管、廣東國際信托投資公司的關閉，顯示我國金融風險已經(jīng)到了相當高的程度，長期以來在金融領域聚積的風險已經(jīng)開始在個別機構、個別地區(qū)釋放出來，這極易產生“多米諾骨牌”效應，形成金融業(yè)系統(tǒng)性風險，造成經(jīng)濟波動和社會動蕩。屆時，在隱性政府擔保制度下，政府、存款人與商業(yè)銀行股東會成為主要受害人。政府如果放任

18、金融風險蔓延，存款人就會將金融擠兌延伸到各個金融機構，加劇金融風險、造成經(jīng)濟動蕩從而釀成巨大的社會危害，因此政府為穩(wěn)定或保護國家經(jīng)濟，會對金融危機進行干預，但這種經(jīng)濟調控成本非常高。如果建立了顯性存款保險制度，存款保險機構會通過保護存款來化解金融擠兌危機，政府進行經(jīng)濟金融調控的成本會大大降低。其次，建立存款保險制度是深化中國金融體制改革的重要組成部分，可以促進銀行業(yè)改革，解決不同金融機構之間不平等競爭的狀態(tài)，形成更加合理的存款金融機構體系。由于我國實行的實際是政府隱性擔保，因此國家扶持的對象傾向于國有銀行，這種扶持增加了存款人對國有銀行的信心，使存款人更傾向于將資金存入國有銀行，導致國有銀行和

19、私營銀行之間的競爭缺乏平等性。根據(jù)中國加入世界貿易組織時的承諾，金融業(yè)必須對外資銀行開放，因此我國金融體制改革的一個重要目標就是要建立起多種金融機構并存的商業(yè)銀行體系，提高金融市場運行效率，形成競爭格局。建立存款保險制度，一是可以創(chuàng)造一個平等的金融競爭環(huán)境，使存款人不會以金融機構的國有或非國有性質而是以銀行的經(jīng)營狀況作為選擇存款銀行的標準，這保證了非國有銀行不會因其性質而在競爭中處于不利地位，從而有助于提高競爭質量；二是金融業(yè)競爭的加強迫使國有銀行增強風險意識，提升經(jīng)營能力，改進服務水平，以適應激烈的金融市場競爭；此外，存款保險制度的建立還可以加強對商業(yè)銀行的監(jiān)管，即存款保險機構以保險人身份對

20、投保金融機構的業(yè)務經(jīng)營和財務狀況進行檢查并規(guī)范其行為，在非國有商業(yè)銀行破產倒閉時對其存款人利益提供一定程度的保護。再次，建立存款保險制度是中央銀行職能改革的前提條件。中央銀行應獨立制定、執(zhí)行貨幣政策目標，而不應在政府指導下對問題金融機構進行資金援助，因為中央銀行保護存款人利益的主要方式，是向問題金融機構提供額外補償，這部分額外的貨幣會使正常貨幣流通遭受破壞。存款保險制度的建立使存款保險機構承擔起保護存款人利益的任務，并把中央銀行從中解脫出來去更獨立、更有效地實施貨幣政策。另外，中央銀行對問題金融機構的保護沒有確定的標準，是否幫助以及幫助程度均取決于政府對銀行清償力的判斷和穩(wěn)定社會經(jīng)濟的考慮，而

21、存款保險機構對存款的保護是法定的，一旦投保銀行倒閉，存款人就會得到賠償。最后，建立存款保險制度是建立健全中國金融機構市場退出機制的需要。我國現(xiàn)行金融機構退出機制并沒有明確地建立起來，主要是由中國人民銀行對陷入支付危機的金融機構實施行政關閉，實際上是由政府承擔了損失，這就是上文提到的隱性政府擔保處理問題金融機構的做法。這種處理方法使中國人民銀行成為風險處置的最后接管者，不僅要實施包括市場退出在內的監(jiān)管措施，而且要進行危機救助，甚至要解決破產銀行清償?shù)馁Y金需求，負擔較重。此外，我國處理失敗銀行比較常用的做法是讓經(jīng)營狀況較好的銀行去合并，這樣會加重經(jīng)營狀況較好銀行的負擔。海南發(fā)展銀行的倒閉就是例證。

22、借鑒國外存款保險制度運作實踐，吸取我國已倒閉銀行教訓，建立存款保險制度以建立健全我國金融機構市場退出機制確有必要，這樣可以為我國金融機構的市場退出提供良好的制度保障，從而穩(wěn)定金融秩序、提高金融運行效率，而且存款保險機構能分擔中國人民銀行一部分監(jiān)管職能，確保經(jīng)濟的高效穩(wěn)健運行。3.存款保險制度的國際發(fā)展3.1國外存款保險制度的發(fā)展狀況自從二十世紀三十年代美國建立存款保險制度以來，國外理論界對存款保險的研究就沒有停止過。既有眾多贊同者，反對者也大有人在。正是由于這兩種不同聲音的爭辯，存款保險理論研究才越來越成熟。Diamond(1983、1984)、Dybvig(1983、1993)是支持存款保險

23、制度的代表人物。他們認為，銀行的脆弱性使存款保險制度的存在尤為重要。存款者的行為取決于他對其他存款者行為的預期，而銀行業(yè)的獨特性在于通過其流動性負債為流動性資產融資，這種部分準備金制度具有內在的不穩(wěn)定性，致使銀行容易遭受存款者擠兌沖擊。同時由于擠兌具有傳染性，不僅遭受擠兌的銀行抵擋不住，而且嚴重的金融恐慌會波及整個銀行業(yè)，使其他正常經(jīng)營的銀行也遭受擠兌，從而導致整個銀行業(yè)面臨破產的風險。但是存款保險制度的實施使存款者相信其他存款者不會發(fā)生擠兌行為，則自己也不會去銀行擠兌，擠兌均衡便不會出現(xiàn)，因此存款保險制度提供的可信承諾還未付諸實踐便能防范擠兌現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時，由于銀行業(yè)存在嚴重的信息不對稱，

24、小額存款者對銀行進行監(jiān)管的成本非常高，存款保險制度還可以保護這部分存款者利益，使之不會成為銀行破產的犧牲者。不僅如此，支持者還對存款保險模式進行了深入研究。他們認為，政府具有私人機構所無法替代的權威性，只有政府提供的存款保險才能樹立起存款者的信心，而私人保險機構資金來源有限，缺乏強有力的流動性保證，會導致存款者的信心不強，進而引發(fā)擠兌風險，而且私人存款保險機構極有可能從自身利益出發(fā)，關閉流動性差但尚有清償能力的銀行，造成金融業(yè)的損失。這些研究是隨著西方金融業(yè)實踐的飛速發(fā)展而不斷演化深入的。支持者以博弈論為理論指導，從存款保險制度實行的必要性入手進行探討，認為擠兌問題的存在是建立存款保險制度的根

25、本原因，此制度是維護金融業(yè)穩(wěn)定所必需的制度安排。他們建立了很多擠兌模型用以探討解決擠兌問題的思路，并設計出多種存款保險制度運作模式，但是缺少支持此制度存在必要性的實證分析，與實踐結合程度不夠深。此外，他們沒有深入探討制度績效，僅看到存款保險有利的一面，卻未分析存款保險制度發(fā)揮效用的前提。當然，對存款保險制度是否真正具有穩(wěn)定金融機構運作等功能持懷疑態(tài)度的也大有人在。他們認為存款保險并不能減弱銀行系統(tǒng)性風險，且在金融業(yè)未達到充分市場化的條件下，存款保險極有可能加劇金融風險。Sangkyun Park(1992)認為導致銀行恐慌甚至金融危機的傳染性效應與信息不對稱密切相關，阻止這種傳染性效應的有效手

26、段就是提供更多銀行特有信息，而以保證流動性為主要措施的存款保險制度并不能有效地解決這一問題。Dowd(1993)認為，只有在充分競爭的市場環(huán)境下，銀行才能更有效率地運行，競爭可以使銀行家在保護存款人和投資收益之間找到最優(yōu)均衡，政府支持的存款保險只能弱化銀行競爭能力并導致其更易失敗。Matutes和Vives(1996、2000)認為，在市場規(guī)模均衡條件下，追求個人利益最大化的存款者期望會導致個人或系統(tǒng)風險，而且存款者保護會激勵更激烈的爭奪存款的競爭，進而增加銀行風險，同時為經(jīng)濟造成更大損失。在進一步研究中，他們還懷疑存款保險會促使銀行制定更吸引存款者的利率來爭奪存款，從而增大了銀行系統(tǒng)性風險。

27、3.2存款保險制度的國際發(fā)展經(jīng)驗3.2.1國外存款保險制度發(fā)展的成功經(jīng)驗存款保險制度發(fā)展到今天，國外有許多成功的經(jīng)驗，以下就是值得我國的借鑒的外國發(fā)展成功經(jīng)驗：一，存款保險機構應是獨立型的。國外許多國家的保險機構都是獨立型的，如美國，德國。從我國的實際情況看，中國人民銀行擔負著制定貨幣政策和對金融機構實施監(jiān)管的職能，因此不宜再承擔其它的金融業(yè)務。因此，中國也應采取單獨設立存款保險機構的模式。二，存款保險的形式應是漸進型的。存款保險的保險范圍應是先中小銀行逐漸擴大到國有獨資商業(yè)銀行。中國建立存款保險制度的主要目標是保護存款人的利益和兼顧防止銀行危機，因此，應對所有存款機構實行強制性保險。如果將四

28、大國有商業(yè)銀行納入到存款保險體系，會對整個金融體系的穩(wěn)定起到重大作用。但是，由于目前中國的市場化程度不高，金融組織體系需要逐步完善，以及考慮到四大國有商業(yè)銀行是國有獨資商業(yè)銀行，有國家財政的支持和其有較強的經(jīng)營管理能力，一旦建立存款保險制度和收取保費對其收益影響較大等因素，暫時不將其納入存款保險體系。根據(jù)以上情況，中國可先建立中小金融機構的存款保險制度，待條件成熟后，再擴大到全部金融機構。三，存款保險費率應從統(tǒng)一費率向差別費率過渡。由于中國銀行業(yè)正處于體制轉換時期，其資產分類和管理的改革也正在逐步探索，因此，目前宜采用統(tǒng)一的保費率，同時可規(guī)定存款保險機構有調整保費率的權力，并逐步向差別費率過渡

29、。四，存款保險的保護程度可以采用有限責任保險的方式。采用有限的保險責任的方式，即根據(jù)存款的期限和數(shù)額，對一部分存款人的存款進行保險和制定保險額度。同時通過非明確儲蓄保障制度，即主要通過政府對儲蓄者的保障措施，救助銀行和保護所有存款人的利益。五，政府部門應在立法、政策、資金上為存款保險制度的建立提供支持和保障。在組建存款保險公司的同時，應盡快對存款保險進行立法，確立其法律地位，增強存款保險公司開展工作的權威性。國家對存款保險制度的建立應給予政策支持和資金投入。國家財政可先對建立的存款保險機構投入一定數(shù)額的資本金，以后視情況發(fā)展再追加投入。存款保險公司為履行保險責任，如資金出現(xiàn)困難，應可向財政部、

30、中央銀行申請批準特別融資。鑒于存款保險是一項政策性較強的工作，國家應給予免征一切稅費的優(yōu)惠政策，以加快保險基金的積累，保證其正常運營3.2.2 國外存款保險制度發(fā)展的失敗教訓不可否認，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是在20世紀80年代的金融自由化浪潮中，以美國為代表的國家發(fā)生了嚴重的銀行危機，表明存款保險制度存在著自身的缺陷，某些舊的配套制度和發(fā)展模式已經(jīng)不能適應或者開始束縛現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展。這就需要我們結合我國的實際情況，對某些理論和模式進行深入分析，防止因為體制原因而產生的危機。4.借鑒國際經(jīng)驗我國建立存款保險制度的措施經(jīng)濟全球化帶來了金融風險的全球化，隨著我國加入WTO后銀行業(yè)的競爭不斷加劇，金融體

31、系的市場化改革不斷深入，金融市場全面開放的日期也日益迫近，我國銀行的倒閉將成為可能。1996年中國銀行信托投資公司被關閉，1997中國農業(yè)發(fā)展信托投資公司被清盤，1998年海南發(fā)展銀行、中國新技術創(chuàng)業(yè)投資公司、廣東國際信托公司相繼被關閉，這些事件為我們敲響了警鐘，在社會上造成了相當程度的恐慌，嚴重影響了公眾對金融體系的信心，也說明了保護我國存款人利益，維護金融體系穩(wěn)定已是擺在我們面前的重大課題。所以，建立我國的存款保險制度已是當務之急。誠然，我國的條件還不夠完全具備，但國內的需求和國際的經(jīng)濟環(huán)境要求使然。我們可以先建立存款保險制度，然后在發(fā)展中不斷完善和改進。4.1關于存款制度的目標定位建立存

32、款保險是為了維護金融體系的安全還是為了保護廣大中小存款人的利益。如果是為了金融體系的安全，建立存款保險制度時就會多考慮銀行的生存問題。如果是為了存款人的利益，我們就有可能在設立保險費率、確定對有問題銀行的處置方式上不再過多地考慮銀行的意愿和要求，而主要考慮怎樣保護廣大存款人的合法權益。鑒于我們還有其他的方式來維護金融體系的安全，例如加強銀行的監(jiān)管，所以筆者認為應該把目標定在保護廣大中小存款人的利益上。其實保護廣大中小存款人也是維護金融體系安全的根本目的，二者是一致的。4.2存款保險組織機構設置目前主要有3 種組織形式：一是由政府建立的存款保險機構，如美國、英國、加拿大；二是由民間建立的以協(xié)會形

33、式存在的保險機構，如德國、法國、意大利；三是由官方和民間共同建立的存款保險機構，如日本、比利時、西班牙。由政府出資創(chuàng)辦并管理的存款保險機構，其優(yōu)點是具有很大的權威性，但政府獨資建立存款保險機構會進一步加重國家的財政壓力，也不利于調動各大銀行參與的積極性，如果存款保險機構完全由銀行業(yè)自行出資創(chuàng)辦，雖然有助于減輕國家財政負擔，但不利于提高存款保險機構的信譽和宏觀調控能力，如果政府與銀行共同出資合辦，既可以減輕國家財政負擔，又可以提高存款保險機構的信譽。筆者認為在創(chuàng)建初期可以采用官方獨資的方式，以增加它的可信度，在之后的運行過程中可逐步吸收金融機構的資金，實行官民共建。4.2.1體制設置立法先行，保

34、證存款保險機構的獨立性。由于存款保險制度在我國金融發(fā)展史上尚屬新鮮事物。因此，在推出這一制度的過程中，應該讓公眾了解和理解存款保險制度，增強他們的存款風險意識。存款保險制度的推出首先需要通過制定相關的法律，賦予存款保險機構應有的法律地位，使其今后的實踐活動有法可依。健全的法律規(guī)范是存款保險制度良好運行的有力保障。各種法律條文是維護經(jīng)濟活動正常進行的必要條件，是處理各種經(jīng)濟問題的依據(jù)。專門的存款保險法規(guī)和相關配套的法律規(guī)范必將為存款保險制度的構架與運營提供堅實的法律依據(jù)，也會增強公眾的信心，使存款保險真正發(fā)揮出其作用。因此，加強立法工作，強化執(zhí)法力度，不斷建立和完善各種法律法規(guī)，為存款保險制度的

35、建立提供必要的法律環(huán)境是存款保險制度良好運行所必需的。強有力的金融監(jiān)管可以在一定程度上彌補存款保險對市場紀律的損害。實際上，金融監(jiān)管是通過替代存款人對銀行經(jīng)營行為施加市場紀律的一種方式，它通過審慎監(jiān)管措施對銀行的經(jīng)營行為進行嚴密的監(jiān)控，掌握其風險程度，一旦發(fā)現(xiàn)其風險超過警戒線，就立即采取相應的對策，這能大大防止銀行道德風險的發(fā)生，促進金融體系的穩(wěn)定。在金融監(jiān)管松弛的情況下運行存款保險制度，會出現(xiàn)諸如美國80年代存款保險危機的結果，所以，實行存款保險并不是就可以不要金融監(jiān)管，相反，應該加強金融監(jiān)管才能使存款保險更有效地運行。4.2.2機構設置我國當前財政資金緊張，由政府、央行共同出資建立不太現(xiàn)實

36、；由行業(yè)自行建立權威性差，也不利于加強宏觀調控力度；較為現(xiàn)實的選擇是由政府、央行、商業(yè)銀行共同出資組建一個國家性的存款保險公司。政府以財政撥款方式注入資金，央行和其他存款性金融機構以認購股份的形式注入資金，存款保險公司可以暫定位在人民銀行領導下的法人實體，但最終目標應是獨立的法人機構。在我國，吸收存款的主要是國有銀行、中小商業(yè)銀行、城市信用社、農村信用社等，其性質差別不是太大，可以設置單一的保險機構，這樣有利于保險力量的集中，而我國存款保險的性質應該屬于以非盈利性為原則的政策性保險。存款保險機構與其他機構的關系。這主要是考慮存款保險機構與中央銀行和與銀監(jiān)會的關系。如何處理存款保險機構同中央銀行

37、的關系是一個重要的問題。在我國目前體制下，如果二者各自完全獨立，則可能導致政出多門，職能交叉，重復檢查，即使法律規(guī)定了兩者的職能界線，但兩者的職責部分難免有重疊，不可能完全劃分開來。所以，其政策和決策難以協(xié)調一致。如果存款保險機構隸屬于中央銀行，接受中央銀行的監(jiān)督和管理，那么存款保險機構可能會形同虛設，獨立性難以實現(xiàn)。在處理有關保險事故時，又可能造成兩者之間不正常的資金關系，迫使中央銀行為存款保險犧牲貨幣政策和金融監(jiān)管目標。與銀監(jiān)會的關系主要考慮是否賦予它監(jiān)管職能。如果賦予其監(jiān)管職能，則二者在人員分配、監(jiān)管職能上必須有所分工，如果沒有分工，結果只能是社會上又一個新機構的建立，對金融業(yè)沒有任何建

38、設性的意義。如果不賦予其監(jiān)管職能只是起到保險基金的作用，這樣建立存款保險機構的意義就要大打折扣。當然，這個問題還需要等存款保險機構建立起來之后，在實際工作中各部門協(xié)調解決。4.2.3職能設置存款保險制度的首要職能是保護存款人的利益。從各國存款保險制度的發(fā)展情況看，其職能有從單一走向復合的趨勢，除了保護存款人利益外，還有救助和金融監(jiān)管等職能。我國的存款保險制度除保護存款人利益外，也應該具有救助職能，包括向發(fā)生清償能力困難的金融機構提供緊急清償能力援助，向愿意兼并或收購破產金融機構者提供資金支持，對破產金融機構的財產債務進行清算處理等。如果不對危機金融機構提供金融援助，而任由其破產倒閉，存款保險機

39、構的理賠損失有可能會超過進行援助所花費的資金數(shù)量，并且一家金融機構的倒閉可能會動搖社會公眾對整個金融業(yè)的信心，從而引發(fā)金融機構大面積倒閉的連鎖反應。因此，存款保險機構的職能應包括提供金融援助。我國的存款保險機構還可以會同人民法院組織清算組進行破產清算和殘值處理，組織有能力的投保機構競價收購，剝離并收購不良資產后予以拍賣等。通過破產處置，消除不良影響、減少損失、重組機構。關于我國存款保險制度的金融監(jiān)管職能，筆者認為，由于我國現(xiàn)階段金融監(jiān)管資源稀缺，存款保險機構不應有獨立的金融監(jiān)管權力。但存款保險機構應具有風險監(jiān)控的權利，以便有效地對投保金融機構進行約束，這需要協(xié)調好存款保險機構與銀監(jiān)會的關系，在

40、銀行經(jīng)營狀況等信息方面進行密切的溝通。4.3.存款保險范圍定位實行存款保險制度的國家大多按“領土論”原則確定保險對象，我國的存款保險也應把國內銀行在海外的分支結構排除在外，因為這些機構受所在國的影響較大，國內監(jiān)管部門難以對其風險進行有限控制，并且有些海外分支結構還參加了東道國的存款保險，沒有必要再參加國內的保險；而外國銀行在華分支機構應暫時不納入我國的存款保險范圍之內。所以，我國存款保險的對象應限于國內吸收存款的金融機構，包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社和郵政儲蓄等。至于存款保險的種類，我國的存款保險應只保本幣存款，不保外幣存款，而本幣存款中投資性質較強的存款也排除在

41、外。目前，居民儲蓄存款占我國銀行全部存款的70%以上，所以我國存款保險范圍暫時可定為居民各種定期、活期儲蓄存款，其次是企業(yè)存款，這兩部分存款有了保障就可以減輕銀行的壓力。隨著我國進一步開放在華外資銀行的人民幣業(yè)務，這部分人民幣存款在不遠的將來也應成為保險對象。實行部分保險是我國的必然選擇，其中重要的是存款保護限額的確定，其依據(jù)是以本國人均GDP的比重為參考設計，亞洲的這一比值為人均GDP的4倍，這一比值的全球平均數(shù)為3倍，即在金融機構倒閉時，對每個存款人的賠付最高值相當于人均GDP的3倍。參照國際通行的確定方法，結合我國國情，建議我國將存款保險的賠付標準確定為4萬元為宜。因為從人均GDP的比值

42、來看，我國2003年的GDP為116694億元，人均9030元，按亞洲平均水平4倍計算存款保險的賠付標準為3.6萬元。這一標準應該隨著我國居民收入水平和通貨膨脹的變化而進行相應的調整。我國的保險理賠的方式可借鑒英國的經(jīng)驗，把比例賠償和最高限額結合起來，即除按比例計算賠償金額外，同時又有最高賠償金額的限制。這樣由存款人承擔部分損失，既可保護廣大中小存款人的利益，又可強化大存款人對銀行的選擇和制約。國際經(jīng)驗表明，強制要求儲蓄機構參加存款保險是保證存款保險體系成功的關鍵。從國際實踐看，建立存款保險制度的國家和地區(qū)，絕大多數(shù)實行強制型存款保險，即使采取自愿參加的投保方式，由于存在行業(yè)自律指導，絕大多數(shù)

43、金融機構也都加入了存款保險體系。我國目前實行的是國家對個人存款實行全額償付的隱性政府擔保制度，在向顯性存款保險制度轉變過程中，如果不采用強制型存款保險，很可能產生較大的道德風險和逆向選擇問題；如果采取自愿加入方式，四大國有商業(yè)銀行極有可能不加入此體系，上文已經(jīng)闡述了四大行加入存款保險體系的必要性，因而應強制四大行加入，以維護金融秩序的穩(wěn)定。此外，由于我國金融體系尚處于改革階段，金融市場尚未完善，監(jiān)管力度還遠未達到發(fā)達國家的監(jiān)管水平，而且長時間的計劃經(jīng)濟體制和隱性政府擔保的存在使公眾對銀行經(jīng)營風險的認識不夠，甚至銀行不會倒閉的思想仍在大范圍內存在，因此有必要采取強制性手段，將吸收居民存款的主要金

44、融機構都納入到存款保險體系中來。而且，實行強制投保方式可避免自愿投保方式下可能引發(fā)的銀行體系內部存款大規(guī)模轉移的問題，即在無意外情況發(fā)生時，存款由投保銀行轉移到未投保銀行；在銀行出現(xiàn)問題時，由未投保銀行轉移到投保銀行。因此，從維護系統(tǒng)穩(wěn)定和公平公正的原則出發(fā)，應當實行強制加入的形式，將四大國有商業(yè)銀行、其他商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用合作社納入存款保險體系?？梢越梃b國外將投保機構的投保申請與其投保資格嚴格審查相結合的辦法，由存款保險管理機構將審查和監(jiān)管結合起來，重點對投保機構的資產結構、風險狀況、經(jīng)營業(yè)績等進行審查。對未達標準的金融機構暫時不予承保，待其達到標準后再行考慮。4.4存款保險基金4.4.1基

45、金來源我國存款保險機構的資金應該由建立存款保險基金來籌集，除了向投保機構收取的存款保險費外，還應包括自有資本金、存款保險基金投資收益，必要時在法定借款額度內還可向政府財政借款，央行在緊急狀況下可給予再貸款支持。自有資本金應包括政府財政撥款和發(fā)行證券、募集股份的收益。存款保險機構的股份可要求央行及各商業(yè)銀行按凈資產的一定比例出資購買。由于存款保險業(yè)務是一項政策性很強的業(yè)務，因此存款保險基金的運用不能純粹以營利為目的，不能投資從事高風險業(yè)務，而應以安全性和獨立性為目標。在存款保險的費率制的選擇上，盡管目前大多數(shù)國家目前仍實行單一固定費率制，但差別費率制已逐漸成為人們的共識，我國也應借鑒其經(jīng)驗。但引入基于風險等級的差別費率制需要建立在較成熟的金融制度之上，考慮到我國的金融體制現(xiàn)狀，現(xiàn)階段我們可實行存款保險的“有限浮動費率制”。目前我國不同類別的金融機構的風險等級存在著系統(tǒng)性的差別，國有商業(yè)銀行、區(qū)域性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社之間的風險等級表現(xiàn)出層次性的差別。國有商業(yè)銀行盡管也有相當比例的呆壞帳，但以其規(guī)模之大、運營相對規(guī)范以及政府信