第十一章政策的變動(dòng)、終結(jié)與周期

1、公共政策學(xué)公共政策學(xué)第十一章第十一章 政策的變動(dòng)、終結(jié)與周期政策的變動(dòng)、終結(jié)與周期第一節(jié)第一節(jié) 公共政策的穩(wěn)定和變動(dòng)公共政策的穩(wěn)定和變動(dòng) 穩(wěn)定性和變動(dòng)性都是公共政策的基本特征之穩(wěn)定性和變動(dòng)性都是公共政策的基本特征之一。公共政策的穩(wěn)定是相對(duì)的，發(fā)展變化是絕對(duì)一。公共政策的穩(wěn)定是相對(duì)的，發(fā)展變化是絕對(duì)的。公共政策會(huì)隨著時(shí)間的發(fā)展而發(fā)展，隨著環(huán)的。公共政策會(huì)隨著時(shí)間的發(fā)展而發(fā)展，隨著環(huán)境的變化而變化。這其中一個(gè)關(guān)鍵的因素是人的境的變化而變化。這其中一個(gè)關(guān)鍵的因素是人的主觀認(rèn)識(shí)會(huì)與時(shí)俱進(jìn)。主觀認(rèn)識(shí)會(huì)與時(shí)俱進(jìn)。一、公共政策的穩(wěn)定一、公共政策的穩(wěn)定（一）公共政策穩(wěn)定的內(nèi)涵 1、穩(wěn)定是指系統(tǒng)在時(shí)間進(jìn)程中，當(dāng)

2、“受到來自外部和內(nèi)部的干擾以后能夠自動(dòng)回到原來狀態(tài)”的特性。 2、政策的穩(wěn)定是相對(duì)的。這種相對(duì)性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)從時(shí)間上看，政策的穩(wěn)定是階段性與連續(xù)性的統(tǒng)一。 (2)從空間上看，政策的穩(wěn)定是局部性與全局性的統(tǒng)一。 （二）政策穩(wěn)定的積極意義及消極意義（二）政策穩(wěn)定的積極意義及消極意義1、積極意義、積極意義(1)政策的穩(wěn)定有利于貫徹落實(shí)執(zhí)政者或決策者的意志和決定，進(jìn)而取得預(yù)期的成效。(2)政策的穩(wěn)定有利于國家與社會(huì)的穩(wěn)定，持續(xù)、穩(wěn)定的政策讓人有法可依、有章可循，同時(shí)它會(huì)形成一種較為穩(wěn)定的利益格局和社會(huì)規(guī)范，減少不必要的摩擦和沖突。(3)政策的穩(wěn)定有利于政策公正性的發(fā)揮。政策的公正性要求一整套

3、明確的、普遍的和客觀的行為規(guī)則，按照這種規(guī)則對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行分配是可以預(yù)見的。(4)政策的穩(wěn)定有利于降低政府的成本。2、消極影響、消極影響 過分注重穩(wěn)定的政策可能使其趨于保守，甚至導(dǎo)致政過分注重穩(wěn)定的政策可能使其趨于保守，甚至導(dǎo)致政策僵化。策僵化。 所謂所謂政策僵化政策僵化，指的是一項(xiàng)長期存在、沒有及時(shí)予以，指的是一項(xiàng)長期存在、沒有及時(shí)予以終結(jié)的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)得以執(zhí)行，不終結(jié)的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)得以執(zhí)行，不僅不能解決問題，反而會(huì)成為解決問題的阻力和障礙。僅不能解決問題，反而會(huì)成為解決問題的阻力和障礙。 （三）政策穩(wěn)定的穩(wěn)定因素（三）政策穩(wěn)定的穩(wěn)定因素1.從公共政策

4、的主體來看，決策主體和決策網(wǎng)絡(luò)的相對(duì)穩(wěn)定性有助于保持政策的穩(wěn)定。 在我國，公共政策的穩(wěn)定首先取決于中國共產(chǎn)黨的路線、方針的穩(wěn)定。2.從公共政策的客體來看，政策問題的解決需要一個(gè)過程。 有些公共問題涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、持續(xù)時(shí)間長，因此就要求相應(yīng)的政策也要有一定的連續(xù)性。 3.就公共政策本身而言，政策穩(wěn)定的原因主要有這就公共政策本身而言，政策穩(wěn)定的原因主要有這樣幾個(gè)：樣幾個(gè)： (1)目標(biāo)的長期性。 (2)政策的有效性 。 (3)政策的合法性。 政策的合法性指的是政策獲得相關(guān)的社會(huì)主體認(rèn)可和接受的程度。 (4)修改的復(fù)雜性。 有些政策如憲法和基本法律等要進(jìn)行修改需要經(jīng)過一系列復(fù)雜的程序。 （四）政策

5、維持（四）政策維持1.政策主體的政策維持政策主體的政策維持 一是保持政策主體的穩(wěn)定。一是保持政策主體的穩(wěn)定。 二是保持政策主體對(duì)政策目標(biāo)一貫的認(rèn)同。二是保持政策主體對(duì)政策目標(biāo)一貫的認(rèn)同。 三是保持政策主體間的溝通與合作。三是保持政策主體間的溝通與合作。 四是建立完善的政策體制和機(jī)制。四是建立完善的政策體制和機(jī)制。2.政策客體的政策維持政策客體的政策維持 一是明確具體地界定政策問題。一是明確具體地界定政策問題。 二是擴(kuò)大政策受益群體或政策人體群體的二是擴(kuò)大政策受益群體或政策人體群體的范圍。范圍。 三是積極推動(dòng)政策觀望群體的轉(zhuǎn)化。三是積極推動(dòng)政策觀望群體的轉(zhuǎn)化。 四是減少政策受損群體或地處群體的數(shù)

6、量。四是減少政策受損群體或地處群體的數(shù)量。3、政策環(huán)境的維持與改善、政策環(huán)境的維持與改善4、提高政策績效、提高政策績效5、政策的法律化、政策的法律化二、公共政策的變動(dòng)與創(chuàng)新 （一）政策變動(dòng)的含義 1.政策變動(dòng)是政策系統(tǒng)的一種常態(tài)表現(xiàn)，是政策系統(tǒng)對(duì)內(nèi)部因素和外部環(huán)境的變化所作出的一種適應(yīng)性變革。 2.政策變動(dòng)的意義是顯而易見的，政策變動(dòng)是政策發(fā)展的必然，是政策適應(yīng)變化、與時(shí)俱進(jìn)的表現(xiàn)。但政策變動(dòng)并非都是必要的和正確的，并非都是符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律的. （二）政策變動(dòng)的原因 政策變動(dòng)的原因是多方面的，具體到每一項(xiàng)政策，可能影響其變動(dòng)的因素是千差萬別的。這里只列舉一些明顯和主要的方面： 1.決策者

7、的變動(dòng) 2.政策環(huán)境的變化 3.政策資源的限制 4.政策的失效或低效 5.政策的合法性受到質(zhì)疑（三）政策變動(dòng)的類型1.按照變動(dòng)的強(qiáng)度可以分為：斷裂型和漸變型。2.按照變動(dòng)的程度可以分為：部分變動(dòng)、重大變動(dòng)和完全變動(dòng)。3.按照變動(dòng)的內(nèi)容可以分為：目標(biāo)變動(dòng)、計(jì)劃或項(xiàng)目變動(dòng)、資源變動(dòng)、機(jī)構(gòu)或人員變動(dòng)、政策本身的變動(dòng)等。4.按照變動(dòng)的形式可以分為：替代、合并、分解、廢止和創(chuàng)新。5.按照變動(dòng)的規(guī)律性可以分為：周期性變動(dòng)和不規(guī)則變動(dòng)等。6.按照變動(dòng)的動(dòng)力可以分為：主動(dòng)變動(dòng)和被動(dòng)變動(dòng)。（四）政策變動(dòng)的模型（四）政策變動(dòng)的模型1、周期型、周期型 由美國學(xué)者亞瑟施萊辛格在研究美國政治歷史后提出來的.他認(rèn)為國家事

8、務(wù)存在著一種在公共目的和私人利益之間的持續(xù)變動(dòng)，美國政治一直遵循一個(gè)相當(dāng)有規(guī)律的周期在運(yùn)行，即國家的態(tài)度總是在自由主義和保守主義之間來回?cái)[動(dòng)。2、Z字型字型 埃德文阿曼達(dá)和特達(dá)斯考克坡認(rèn)為在美國的公共政策歷史上存在著一個(gè)反復(fù)無常的模式，它的一大特征是刺激和反應(yīng)的交替作用或者叫做“Z形效應(yīng)”。 他們認(rèn)為，在過去一百年里，美國的公共政策形成一個(gè)Z字形模式，一個(gè)時(shí)期的政策成為下一時(shí)期政策的刺激因素，后者是對(duì)前者的反應(yīng)或反作用。3、學(xué)習(xí)型、學(xué)習(xí)型 (1)“政策學(xué)習(xí)”模式是由薩巴提爾等人提出來的，其靈感一方面來自政治學(xué)研究中的集團(tuán)理論，另一方面來自赫克羅在20世紀(jì)70年代對(duì)政策學(xué)習(xí)的研究。 (2)他們強(qiáng)

9、調(diào)信念和政策學(xué)習(xí)的動(dòng)態(tài)變化是理解和預(yù)測政策變動(dòng)的關(guān)鍵所在,并構(gòu)建了一個(gè)政策變動(dòng)的概念框架，把政策變動(dòng)看作以下三方面因素共同作用的結(jié)果：1）政策亞系統(tǒng)內(nèi)競爭性的“政策倡議聯(lián)盟”之間的互動(dòng);2）亞系統(tǒng)外部的變化；3）穩(wěn)定的系統(tǒng)因素的影響。 (3) 學(xué)習(xí)型模式的基本觀點(diǎn)：政策取向的學(xué)習(xí)是政策變動(dòng)的重要方面，它能夠經(jīng)常使聯(lián)盟信念體系的次級(jí)方面產(chǎn)生變動(dòng)；而政策核心方面的變化,通常是亞系統(tǒng)外部客觀因素變動(dòng)的結(jié)果. 學(xué)習(xí)可以提高對(duì)那些重要變量的狀態(tài)的認(rèn)識(shí)，也可以提升對(duì)信念體系內(nèi)在邏輯和因果關(guān)系的理解，還可以確認(rèn)并回應(yīng)對(duì)信念體系的挑戰(zhàn)。 政策學(xué)習(xí)就是這種想要認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)核心的政策信念而不斷探尋和調(diào)適的過程。 （

10、五）政策創(chuàng)新（五）政策創(chuàng)新 1、政策創(chuàng)新是公共政策主體根據(jù)政策環(huán)境變化的需求，主動(dòng)改變現(xiàn)存政策要素的組合形態(tài)或功能，創(chuàng)造新政策的行為和過程。 2、政策創(chuàng)新的動(dòng)力（1）內(nèi)部動(dòng)力：政策主體的變革愿望 政策本身的要求（2）外部動(dòng)力：（2 2）外部動(dòng)力）外部動(dòng)力 經(jīng)濟(jì)制度和體制變革是政策創(chuàng)新的直接動(dòng)力經(jīng)濟(jì)制度和體制變革是政策創(chuàng)新的直接動(dòng)力 民眾訴求是政策創(chuàng)新的根本動(dòng)力民眾訴求是政策創(chuàng)新的根本動(dòng)力 地區(qū)之間競爭壓力的需要地區(qū)之間競爭壓力的需要參與世界競爭的需要參與世界競爭的需要第二節(jié)第二節(jié) 政策的調(diào)整與連續(xù)政策的調(diào)整與連續(xù)一、政策調(diào)整的含義和內(nèi)容一、政策調(diào)整的含義和內(nèi)容1.政策調(diào)整定義為：在公共政策的實(shí)

11、施過程中，根據(jù)政策評(píng)估和監(jiān)控所反饋的信息對(duì)原有政策中不適應(yīng)政策對(duì)象和政策環(huán)境變化的部分，采取漸進(jìn)的方式，進(jìn)行增刪、修正和更新。2.政策調(diào)整具有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，漸進(jìn)性。第二，局部性。第三，動(dòng)態(tài)性。 （二）政策調(diào)整的內(nèi)容 (1)政策目標(biāo)調(diào)整 (2)政策方案調(diào)整 (3)政策措施調(diào)整 (4)政策關(guān)系調(diào)整 (5)政策主、客體調(diào)整二、政策調(diào)整的形式、程序和原則二、政策調(diào)整的形式、程序和原則(一一)公共政策的調(diào)整主要有以下幾種形式：公共政策的調(diào)整主要有以下幾種形式： 1.政策的增刪政策的增刪 2.政策的修正政策的修正 3.政策的更新政策的更新(二)政策調(diào)整通常被看作是政策方案的重新制定和執(zhí)行的過程，因此

12、政策調(diào)整的一般程序是：（1）重新界定問題。（2）提出調(diào)整方案。 （3）選擇調(diào)整方案。 （4）執(zhí)行調(diào)整決定。(三)政策調(diào)整所遵循的原則是： 1.實(shí)事求是原則。 2.漸進(jìn)調(diào)適原則。 3.追蹤反饋原則。 三、政策調(diào)整的原因和作用三、政策調(diào)整的原因和作用(一) 為什么絕大部分的政策變動(dòng)都是采取漸進(jìn)調(diào)整的方式？究其原因,主要有以下幾個(gè)方面：1.利益剛性的限制。 2.現(xiàn)行政策的制約。 3.公共意志的趨中。 4.變革成本的約束。 5.人類理性的局限。6.社會(huì)穩(wěn)定的需要。(二)政策調(diào)整的根本目的在于確保公共政策沿著正確的軌道實(shí)施下去，最終達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。具體來說，政策調(diào)整的積極作用表現(xiàn)在：1.及時(shí)糾偏、預(yù)防失

13、誤。 2.協(xié)調(diào)關(guān)系、有序運(yùn)行。 3.發(fā)展完善、保持穩(wěn)定。 政策調(diào)整的負(fù)面影響政策調(diào)整的負(fù)面影響 1.不當(dāng)?shù)恼{(diào)整可能引發(fā)適得其反的效果，甚至導(dǎo)致政策提前終結(jié)；2.即使是適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，也可能因?yàn)槔娣峙涞仍驇硪幌盗邢麡O的影響:(1)政策的調(diào)整會(huì)使一部分已經(jīng)投入的政策資源產(chǎn)生不同程度的浪費(fèi)；(2)政策的調(diào)整會(huì)損害一部分既得利益人群的權(quán)益，挫傷他們的積極性；(3)過于頻繁的政策調(diào)整會(huì)讓公眾感到無所適從，對(duì)政策和公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生懷疑和不信任感 四、政策連續(xù)四、政策連續(xù)（一）政策連續(xù)的內(nèi)涵及意義（一）政策連續(xù)的內(nèi)涵及意義1.政策連續(xù)的內(nèi)涵政策連續(xù)的內(nèi)涵 政策連續(xù)可以界定為：以政策問題為中心，努力保持政策目標(biāo)

14、的穩(wěn)定政策連續(xù)可以界定為：以政策問題為中心，努力保持政策目標(biāo)的穩(wěn)定和連續(xù)的行為和過程，其形式通常表現(xiàn)為舊的政策、政策執(zhí)行程序或和連續(xù)的行為和過程，其形式通常表現(xiàn)為舊的政策、政策執(zhí)行程序或執(zhí)行組織被新的政策、執(zhí)行程序或執(zhí)行組織所替代。執(zhí)行組織被新的政策、執(zhí)行程序或執(zhí)行組織所替代。2.意義意義（1）有利于保持政策的穩(wěn)定）有利于保持政策的穩(wěn)定（2）有利于政策變動(dòng)的實(shí)現(xiàn)）有利于政策變動(dòng)的實(shí)現(xiàn)（3）有利于獲得社會(huì)對(duì)政策的認(rèn)同）有利于獲得社會(huì)對(duì)政策的認(rèn)同（二）政策連續(xù)的形式和途徑（二）政策連續(xù)的形式和途徑1、美國學(xué)者霍格伍德和彼得斯把政策連續(xù)劃分為、美國學(xué)者霍格伍德和彼得斯把政策連續(xù)劃分為五種形式五種形式

15、：線性連續(xù)、政策合并、政策分解、政策部分終結(jié)和非線性線性連續(xù)、政策合并、政策分解、政策部分終結(jié)和非線性連續(xù)。連續(xù)。2、政策連續(xù)、政策連續(xù)途徑途徑：一是要盡可能明確而具體地界定政策目標(biāo)。一是要盡可能明確而具體地界定政策目標(biāo)。二是推行政策目標(biāo)管理。二是推行政策目標(biāo)管理。三是加強(qiáng)政策過程評(píng)估，保證政策目標(biāo)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。三是加強(qiáng)政策過程評(píng)估，保證政策目標(biāo)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。四是政策目標(biāo)的制度化和法律化。四是政策目標(biāo)的制度化和法律化。第三節(jié)第三節(jié) 公共政策的終結(jié)公共政策的終結(jié)一、政策終結(jié)的含義、對(duì)象和方式（一）含義（一）含義 終結(jié)是指某一事物在時(shí)間或空間上的終止或結(jié)束。終結(jié)是指某一事物在時(shí)間或空間上的

16、終止或結(jié)束。 政策終結(jié)政策終結(jié)就是公共政策的決策者就是公共政策的決策者, ,通過對(duì)政策進(jìn)行審?fù)ㄟ^對(duì)政策進(jìn)行審慎的評(píng)估后，采取必要的措施，以終止那些錯(cuò)誤的、過時(shí)慎的評(píng)估后，采取必要的措施，以終止那些錯(cuò)誤的、過時(shí)的、多余的或無效的政策的一種行為。的、多余的或無效的政策的一種行為。（二）一般說來，政策終結(jié)的對(duì)象有四種類別：（二）一般說來，政策終結(jié)的對(duì)象有四種類別： 1 1、功能、功能 2 2、組織、組織 3 3、政策、政策 4 4、計(jì)劃、計(jì)劃（三）公共政策的終結(jié)應(yīng)當(dāng)由公共權(quán)力機(jī)關(guān)通過合法的程序（三）公共政策的終結(jié)應(yīng)當(dāng)由公共權(quán)力機(jī)關(guān)通過合法的程序作出決定，并以文件、公告等形式向社會(huì)宣布終結(jié)的指令。作出

17、決定，并以文件、公告等形式向社會(huì)宣布終結(jié)的指令。一般說來，政策終結(jié)的方式有這樣五種：一般說來，政策終結(jié)的方式有這樣五種： （1 1）政策廢止）政策廢止 （2 2）政策替代）政策替代 （3 3）政策分解）政策分解 （4 4）政策合并）政策合并 （5 5）政策縮減）政策縮減二、政策終結(jié)的原因、作用和障礙二、政策終結(jié)的原因、作用和障礙（一）政策終結(jié)的原因（一）政策終結(jié)的原因一般說來，導(dǎo)致政策終結(jié)的原因有兩個(gè)：(1)一是經(jīng)過評(píng)估認(rèn)為政策的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，政策問題也已得到解決，政策沒有繼續(xù)存在的必要，應(yīng)該予以終止；(2)二是經(jīng)過評(píng)估發(fā)現(xiàn)政策存在的失誤或局限使其無法解決所面臨的問題。如果繼續(xù)執(zhí)行不僅浪費(fèi)資源

18、而且會(huì)帶來不良后果，因此必須予以終止； (3)存在著幾種推動(dòng)政策終結(jié)的力量。巴達(dá)奇把他們分為三類：反對(duì)者、節(jié)約者和改革者。(二)政策終結(jié)的作用1.政策終結(jié)有利于節(jié)省政策資源2.政策終結(jié)有利于提高政策績效3.政策終結(jié)有利于促進(jìn)政策優(yōu)化(三)政策終結(jié)的障礙主要是兩個(gè)方面：一是組織方面的考慮;二是代價(jià)不論是情感、政治、法律還是財(cái)政上的考慮。 現(xiàn)在按照這兩個(gè)方面梳理: 1.組織的持久性:組織機(jī)構(gòu)的功能性 ;組織機(jī)構(gòu)的保守性 ;組織機(jī)構(gòu)的適應(yīng)性 。 2.代價(jià):情感和政治上的代價(jià) ;法律和財(cái)政上的代價(jià) 。三、政策終結(jié)的策略要順利完成終結(jié)需要注意以下幾個(gè)方面：（1）重視說服工作，消除抵觸情緒（2）注意因勢利導(dǎo)，營造有利氣氛（3）公開評(píng)估結(jié)果，爭取支持力量（4）廢舊、立新并舉，緩和終結(jié)（5