淺議我國(guó)行政訴訟和解制度之構(gòu)建

1、. 淺議我國(guó)行政訴訟和解制度之構(gòu)建和解制度在行政訴訟領(lǐng)域的適用能有效地化解了當(dāng)事雙方的矛盾，對(duì)于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，保障行政機(jī)關(guān)依法行政，有效提升法院的司法公信力具有重要的促進(jìn)作用。制定“行政訴訟法“時(shí)的主流觀點(diǎn)是 “公權(quán)力不得處分“公共利益不得處分“行政訴訟的功能是監(jiān)視權(quán)力和控制權(quán)力，于是“行政訴訟法“第五十條明確規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。然而，第五十一條人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。該條撤訴制度又隱含了當(dāng)事人和解的容。由于法律用語不明確，使撤訴與和解兩種制度存在于非

2、正常的構(gòu)架之下。但近年來主構(gòu)建我國(guó)行政訴訟和解制度的呼聲越來越高，實(shí)踐中也存在著大量的案外和解。人民開場(chǎng)審視這一問題，大量的撤訴后面隱藏著法官的調(diào)解和當(dāng)事人的和解。于是理論界、實(shí)務(wù)界紛紛就行政訴訟能否建立和解或調(diào)解，以及如何建立行政訴訟和解或調(diào)解展開了劇烈的討論。本文從行政訴訟和解的概念出發(fā)，對(duì)相關(guān)概念進(jìn)展了辨析，通過對(duì)行政訴訟現(xiàn)狀和面臨困境的比擬，闡述了訴訟和解的根底理論，解釋了我國(guó)行政訴訟立法與實(shí)踐的矛盾，論證了我國(guó)行政訴訟和解制度的必要性以及構(gòu)建這項(xiàng)制度的可行性?！娟P(guān)鍵詞】行政訴訟和解制度制度構(gòu)建一、行政訴訟和解的概念界定什么是行政訴訟和解？對(duì)此學(xué)者們的觀點(diǎn)頗多。馬國(guó)輝教授認(rèn)為：行政訴訟

3、和解是指在行政訴訟的過程中，當(dāng)事人雙方為了解決有關(guān)的行政糾紛或者終結(jié)訴訟程序，在法定權(quán)限圍，依據(jù)法律程序，自主或在法官建議下自愿就被訴具體行政行為的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過協(xié)商達(dá)成合意的雙方法律行為。 周佑勇教授認(rèn)為：在訴訟和解過程中，法官兼有指揮、調(diào)控、審查、監(jiān)視的權(quán)利和義務(wù)，可以適時(shí)為雙方提供協(xié)商、對(duì)話的時(shí)機(jī)和場(chǎng)合，正確、公正的開示有關(guān)預(yù)測(cè)判決的信息，在必要或可能時(shí)提出供當(dāng)事人協(xié)商討論的和解方案。 淑芳教授認(rèn)為：行政訴訟和解是指在行政訴訟過程中原告與被告之間在人民法院的主持下就有關(guān)的訴訟標(biāo)的達(dá)成合致，在雙方各自放棄一定權(quán)益的情況下，本著互諒互讓原則使糾紛在不傷和氣的氣氛中予以解決。綜合上述學(xué)者的

4、觀點(diǎn)，都很有道理，但是卻沒有注意到和解產(chǎn)生的時(shí)間問題，以及行政和解的主體問題。筆者認(rèn)為：行政訴訟和解是指在人民法院受理案件后，裁判作出以前，行政訴訟當(dāng)事人雙方以自愿平等為原則，通過友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，在不危害公共利益和他人利益，并不違反法律法規(guī)的情況下，法院準(zhǔn)予撤訴的解決行政爭(zhēng)議的司法活動(dòng)。對(duì)于行政訴訟和解的法律屬性，筆者認(rèn)為它一方面是為了終結(jié)訴訟，另一方面通過雙方的合意在實(shí)體上締結(jié)了行政契約并就當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)展了創(chuàng)設(shè)、變更或者消減。二、行政訴訟和解的特點(diǎn)從以上行政訴訟的概念中我們可以看出，行政訴訟有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，和解發(fā)生于行政訴訟過程中，是行政主體與行政相對(duì)人締結(jié)的行政契約；第二

5、，和解是雙方當(dāng)事人之間為解決爭(zhēng)議達(dá)成的合意，是當(dāng)事人處分權(quán)的表現(xiàn)；第三，和解是雙方作出的讓步而非一方；第四，和解以全部或局部終結(jié)訴訟程序?yàn)槟康?；第五，和解協(xié)議經(jīng)過法院的審查確認(rèn)后，發(fā)生與判決一樣的效力。三、我國(guó)行政訴訟和解的現(xiàn)狀與面臨的困境一現(xiàn)狀1、調(diào)解被排除適用“行政訴訟法“第五十條：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。第六十條第三款規(guī)定，“賠償訴訟可以適用調(diào)解。從以上兩條規(guī)定可以看出，在我國(guó)行政訴訟中，除開行政賠償案件外不得使用調(diào)解的方法來解決行政爭(zhēng)議，而只能以判決的形式認(rèn)定被訴行政行為的合法與，從而解決行政糾紛。行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定是與當(dāng)時(shí)的立法宗旨一致的。行政訴訟法第一條對(duì)行政訴訟宗

6、旨和目的作出了規(guī)定，即維護(hù)和監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。第五條對(duì)案件的審理圍做了明確規(guī)定，即人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)展審查。法律條文背后蘊(yùn)含著傳統(tǒng)行政法學(xué)的主流觀點(diǎn)。如“公權(quán)力不得處分“公共利益不可出賣，“行政訴訟的目的是監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行政，“行政行為要么合法要么，不存在中間地帶。所以行政訴訟以監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行政為目的，對(duì)被訴行政行為作出合法性判斷，沒有調(diào)解的余地。2、撤訴壓制和解“行政訴訟法“第五十一條人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。該條文明確規(guī)定法院對(duì)行政機(jī)關(guān)撤訴

7、要進(jìn)展審查，其立法目的在于監(jiān)視、維護(hù)行政主體依法行政，保護(hù)公共利益和相對(duì)人利益。原告的撤訴需滿足一定條件，由此可見，該條文的立法本意是“限制原告撤訴，而不是鼓勵(lì)當(dāng)事人和解，盡管原條文中暗含著原被告之間的和解可以成為一個(gè)撤訴的動(dòng)因。當(dāng)事人和解和一個(gè)撤訴原本是兩個(gè)相互獨(dú)立的法律概念，但是立法者將兩者強(qiáng)行安排在同一框架之下，因而造成了和解制度沒有明確的出現(xiàn)在法律條文中，和解就不能作為結(jié)案的直接原因。實(shí)踐中，當(dāng)事人和解只能依附于撤訴結(jié)案。另一方面，撤訴將和解完全架空，在現(xiàn)行行政訴訟法的構(gòu)造下沒有生存的空間。 二面臨的困境第一，缺乏法律支撐，行政訴訟過程中，法官在行使審判權(quán)時(shí)，為了減少當(dāng)事人的訴累與降低

8、訴訟本錢，促進(jìn)展政爭(zhēng)議中的“官、“民和諧，需大量采用協(xié)調(diào)和解的方式化解行政爭(zhēng)議，這已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，全國(guó)法院審結(jié)的一審行政案件中，原告主動(dòng)撤訴和被告改變具體行政行為原告撤訴兩類案件高達(dá) 41.2%，有的年份甚至高達(dá) 69%。 然而我國(guó)行政訴訟法畢竟沒有明文規(guī)定可以對(duì)*些案件進(jìn)展和解，司法解釋的規(guī)定也是處于模糊不具體的狀態(tài)。如此一來就造成和解協(xié)議即便達(dá)成，也沒有強(qiáng)制執(zhí)行效力，使得法官在展開協(xié)調(diào)和解工作時(shí)顯得“名不正、言不順，而不得不采取非公開化的方式進(jìn)展協(xié)調(diào)，一旦處理不當(dāng)或者行政相對(duì)人對(duì)此不能理解，就會(huì)遭到當(dāng)事人的誤解和非難，甚至?xí)J(rèn)為這是法官在“暗箱操作、“官官相護(hù)，進(jìn)而質(zhì)

9、疑法官的居中裁判。這就勢(shì)必對(duì)法院的公正、嚴(yán)明形象與法律的威嚴(yán)造成損害。第二，行政機(jī)關(guān)“權(quán)力性傲慢和老百姓“習(xí)慣性偏見之間的矛盾。 由于行政訴訟的和解并非法定的訴訟程序，缺乏立法層面的支撐，加之*些行政機(jī)關(guān)和群眾的不良思維作祟，使得和解工作在一些個(gè)案中開展得舉步維艱。個(gè)別行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)其行政行為權(quán)威性的考量，在被訴行政行為經(jīng)審理查明已存在事實(shí)不清、或者程序、或者適用法律不當(dāng)、或者缺乏合理性等瑕疵之情形下，卻不愿意與被訴行政行為相對(duì)人和解而自行糾正錯(cuò)誤，表現(xiàn)出一種“權(quán)力性傲慢；而作為原告的被訴行政行為相對(duì)人大多是普通公民，在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中又大多居于弱勢(shì)地位，訴訟中也常常以此自居，只要法官著手

10、協(xié)調(diào)和解，就習(xí)慣性地一概斷定“這個(gè)案子肯定是我有理，只不過法官不敢或不愿判決行政機(jī)關(guān)敗訴，他們官官相護(hù)在串通著騙我等等，對(duì)協(xié)調(diào)和解抱有抵觸情緒，表現(xiàn)出一種“習(xí)慣性偏見。四、我國(guó)實(shí)行行政和解制度的必要性第一，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。單純的裁判解決方式只強(qiáng)調(diào)法官行使職權(quán)解決爭(zhēng)議，不能充分發(fā)揮當(dāng)事人的主動(dòng)性，其結(jié)果往往不僅不能到達(dá)定紛止?fàn)幍哪康模€可能激化和加深行政相對(duì)人與行政主體之間的矛盾。行政訴訟和解制度能更有效的解決當(dāng)事人之間的糾紛，能降低訴訟本錢；還能消除雙方當(dāng)事人思想上的障礙，緩解人民群眾與行政主體的對(duì)立情緒；也有助于深化相對(duì)人對(duì)行政過程的有效參與程度，使訴訟結(jié)果更易被行政相對(duì)人承受，進(jìn)而減

11、輕法院壓力。第二，行政和解制度給行政主體和行政相對(duì)人提供了一個(gè)平等的交流平臺(tái)，促使當(dāng)事人充分表達(dá)意見。在和解程序中，相對(duì)人與行政主體在堅(jiān)持行政訴訟法關(guān)于當(dāng)事人法律地位平等的前提下可以互相討價(jià)還價(jià)，雙方均作出讓步。正是基于此，雙方當(dāng)事人可以就爭(zhēng)議中的事實(shí)、依據(jù)的法律和相關(guān)證據(jù)以及利益需求充分而全面的表達(dá)自己的意見以促成和解。相比于裁判而言，和解的結(jié)果當(dāng)事人更容易承受。第三，有利于行政機(jī)關(guān)自查缺乏，提高行政機(jī)關(guān)公信力。在被告作出的具體行政行為有瑕疵的情況下，行政和解可以使行政機(jī)關(guān)意識(shí)到自己的缺乏并加以改良，改善行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)形象。法院通過協(xié)調(diào)工作，也能在保障司法獨(dú)立的前提下，更好的行使對(duì)行政權(quán)的監(jiān)

12、視。第四，有利于改善行政訴訟的外部司法環(huán)境，有效緩解對(duì)抗，到達(dá)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。通過和解有助于消除行政機(jī)關(guān)對(duì)法院司法審查的抵觸情緒，減少地方的行政干預(yù)，減輕法院壓力從而提高司法效率。同時(shí)，由于和解過程中行政相對(duì)人的積極參與，他們能夠在中立方法院的指導(dǎo)下了解相關(guān)的法律制度，有助于息訴罷訪，真正做到案結(jié)事了。五、構(gòu)建行政訴訟和解的理論根底一行政自由裁量權(quán)的存在行政裁量的涵義即在可作為、可不作為之間作出選擇的權(quán)力，在法定構(gòu)成要件實(shí)現(xiàn)時(shí)可選擇不同的行為方式。現(xiàn)行行政管理活動(dòng)中有無自由裁量權(quán)已經(jīng)不再是問題，存在的問題只是自由裁量權(quán)的程度大小。行政機(jī)關(guān)通過對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的經(jīng)歷把握、技術(shù)性知識(shí)的專業(yè)運(yùn)用

13、、政策目的的考量等作出最優(yōu)選擇。 因此,就每一個(gè)案件而言,行政機(jī)關(guān)都會(huì)有相對(duì)較優(yōu)的選擇方案,有義務(wù)根據(jù)事實(shí)、經(jīng)歷、專業(yè)技術(shù)知識(shí)以及政策等因素作出恰當(dāng)?shù)倪x擇。二政府職能的角色定位傳統(tǒng)行政強(qiáng)調(diào)單方性、命令性和高效性，但是隨著社會(huì)的開展和變遷，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開展成熟，契約精神的弘揚(yáng)及效勞行政及誠信政府的提倡，引發(fā)行政模式發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，行政主體越來越多地使用契約、協(xié)商等非強(qiáng)制手段來管理社會(huì)。它要求以最低的行政本錢、最正確的行政績(jī)效給社會(huì)提供足夠多的公共效勞。在行政訴訟領(lǐng)域中的表達(dá)就是要充分保護(hù)行政相對(duì)人的程序性權(quán)利，調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人積極參與解決行政爭(zhēng)議的積極性，在此，行政訴訟和解是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。六

14、、我國(guó)行政訴訟和解制度的構(gòu)建行政訴訟和解制度的涵非常豐富，學(xué)界從不同的角度提出了一些看法，有學(xué)者對(duì)根本原則進(jìn)展了設(shè)計(jì)，有學(xué)者對(duì)訴訟和解的適用圍作了探討，還有學(xué)者對(duì)和解的程序作出了設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，我國(guó)所要建構(gòu)的行政訴訟和解制度起碼應(yīng)當(dāng)包含根本原則、適用圍、和解程序的啟動(dòng)、制度潛在的弊端與協(xié)調(diào)等容。 一 行政訴訟和解的根本原則所謂行政訴訟的根本原則，是指當(dāng)事人、相關(guān)人員以及法官在行政訴訟和解的過程中應(yīng)當(dāng)遵循的根本行為準(zhǔn)則，是案件順利進(jìn)展的保證，無論是行政主體還是行政相對(duì)人亦或法官，都必須嚴(yán)格遵守行政訴訟和解的根本原則。對(duì)于行政訴訟和解制度的根本原則，學(xué)界存在較大分歧，一般認(rèn)為起碼應(yīng)當(dāng)包括“合法性原

15、則“當(dāng)事人自愿原則。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以合法性為根本原則，合理性為補(bǔ)充原則。有學(xué)者提出“符合社會(huì)效益原則。還有學(xué)者提出“不得超越被告法定職權(quán)原則“以撤訴為結(jié)案標(biāo)志原則“調(diào)審結(jié)合原則等。筆者認(rèn)為，行政訴訟和解制度的根本原則應(yīng)當(dāng)包括自愿原則、合法性原則、有限原則、效率便捷原則。1、自愿原則自愿原則是指行政訴訟和解應(yīng)遵循當(dāng)事人自愿，當(dāng)事人不自愿的，就不能用和解的方式解決糾紛，制止法官和一方當(dāng)事人以及其他第三方采用強(qiáng)迫的方法迫使當(dāng)事人承受和解的方式的解決爭(zhēng)議。自愿原則表現(xiàn)在以下方面：1法官對(duì)和解申請(qǐng)的審查，對(duì)違反自愿原則的申請(qǐng)予以否決；2法官對(duì)和解協(xié)議的審查，主要看和解協(xié)議是否出自當(dāng)事人自愿；3法官職權(quán)的

16、限制，制止法官采用強(qiáng)迫的手段使當(dāng)事人承受和解程序及和解協(xié)議；4審判監(jiān)視程序中對(duì)違反自愿原則的和解協(xié)議予以撤銷。2、合法原則合法原則有三層含義：一是指行政訴訟和解程序應(yīng)當(dāng)建立在合法性審查的根底之上；二是和解的事項(xiàng)必須在當(dāng)事人的處分權(quán)圍，執(zhí)行和解協(xié)議不影響行政職權(quán)的合法行使；三是和解協(xié)議容不得法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不得損害公共利益和其他人合法權(quán)益。但凡違反合法性原則的和解協(xié)議法院不得支持。合法性原則的提出，根本考量是在于防止行政機(jī)關(guān)濫用和解制度，與法官一同打壓原告，使得整個(gè)訴訟和解制度形同虛設(shè)。合法性原則主要表現(xiàn)在以下方面：1法官擁有審查和解協(xié)議的職權(quán)，對(duì)合法的和解協(xié)議予以確認(rèn)，對(duì)違反合法性

17、原則的協(xié)議予以否決；2審監(jiān)程序中對(duì)瑕疵和解的處理，和解結(jié)案后，相關(guān)當(dāng)事人以違反合法性原則為由提請(qǐng)上級(jí)人民法院審查的，假設(shè)查證屬實(shí)，可以撤銷和解協(xié)議發(fā)揮重審或直接由上級(jí)人民法院審理。3、有限原則有限原則，是指可以適用和解的案件圍是有限的，在行政訴訟的受案圍，通過法官的審理在查明案件事實(shí)真相的前提下及時(shí)作出裁判應(yīng)該是行政訴訟的主要結(jié)案方式，而和解結(jié)案只是一種補(bǔ)充。和解是解決行政爭(zhēng)議的有效方式，但并不是所有的行政案件都可以適用和解。當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的沒有處分權(quán)的案件，就不能適用和解的程序，法院也不能“主動(dòng)和解，否則有和解之嫌。如果不確立有限原則，就會(huì)導(dǎo)致濫用和解程序，影響行政訴訟立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。因此，

18、建立有限和解原則是有必要的，有限原則表達(dá)在訴訟和解的適用圍上。同民事訴訟相比，行政訴訟和解的空間相對(duì)較小，當(dāng)事人和解應(yīng)僅限于行政機(jī)關(guān)能夠自由處分訴訟標(biāo)的的情況，且要嚴(yán)格依法進(jìn)展。當(dāng)事人不同意和解的以及案件不屬于可和解圍的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審理，不得久拖不判。所以，行政訴訟和解應(yīng)當(dāng)確立有限原則。4、效率便捷原則效率原則是指法院在使用和解的手段、方式上要講究效率。能夠和解的則和解，不能和解的就應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出判決，不能久和不決而消耗時(shí)間。效率原則表達(dá)了和解程序所追求的價(jià)值目標(biāo)。之所以要設(shè)立這一制度，就是為了盡快而有效的解決當(dāng)事人之間的糾紛。所以，從制度設(shè)計(jì)的理念到具體操作的每一個(gè)細(xì)節(jié)都不能背離這一原則。效率原

19、則具體表達(dá)在：1和解期限的設(shè)置，為了促使當(dāng)事人盡快達(dá)成和解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)規(guī)定適當(dāng)?shù)钠谙?，在期限不能達(dá)成和解協(xié)議的，就要恢復(fù)庭審程序，防止久拖不決。2假設(shè)爭(zhēng)議的容可以分解，可以將能夠和解的局部先進(jìn)展和解，不能達(dá)成和解的，在庭審過判決來解決。便捷原則是指在行政訴訟和解過程中，人民法院采用的程序、手續(xù)等都盡可能的做到簡(jiǎn)便易行，便于當(dāng)事人參與和操作，防止使用繁瑣的程序。二行政訴訟和解的案件圍行政機(jī)關(guān)與一般的訴訟當(dāng)事人不同，它是國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)行使的是公權(quán)力，因此不可能像民事訴訟的當(dāng)事人那樣能自由、充分的處分自己的權(quán)利。目前我國(guó)也只審查具體行政行為的合法性問題，因此，并不是所有的行政行為都能提起訴訟，而只有自由

20、裁量的具體行政行為才能起訴。行政訴訟和解也僅適用于：1、行政自由裁量權(quán)案件根據(jù)有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)展行政處分一般都擁有自由裁量權(quán)，由此便可能產(chǎn)生處分輕重失度的情況。倘假設(shè)原告以被告的行政處分“顯失公正為由提起訴訟，法官只能維持。這就不利于保護(hù)相對(duì)人的利益。如果審理過程中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到行政處分明顯過重，提出將處分減輕，在審判人員主持庭審的情況下，原告也同意，這一糾紛即可解決。這樣，既能保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，及時(shí)了結(jié)爭(zhēng)議，又到達(dá)監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，在行政處分的金額上應(yīng)當(dāng)做出一定限制，不是所有的行政處分案件都能和解。2、行政

21、裁決案件行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)展審查，并做出裁決的行政行為。當(dāng)事人要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決，其目的并非是使行政機(jī)關(guān)敗訴，而是想通過行政訴訟維護(hù)其民事主。假設(shè)訴訟中，原告與第三人就雙方的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系達(dá)成合意，當(dāng)事人的行政訴訟目的即已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。在此情況下原告可能會(huì)放棄訴訟請(qǐng)求而撤訴，行政機(jī)關(guān)也可能尊重民事糾紛雙方當(dāng)事人的選擇，變更或放棄其行政裁決。3、行政合同案件行政合同是國(guó)家行政主體為行使行政職能而與公民、法人或其他組織相互意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議。具有行政和合同雙重屬性，與一般的行政行為相比，其權(quán)力色彩已大為淡化，只要是

22、在行政機(jī)關(guān)職權(quán)圍，除非存在法律明確制止性規(guī)定外，行政主體與相對(duì)人是否訂立行政合同，訂立怎樣的行政合同可以自主決定。由于行政合同具有私法特性，行政機(jī)關(guān)在與相對(duì)人簽訂行政合同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循私法的一些根本原則，行政機(jī)關(guān)依照自愿合法原則對(duì)其在合同中的權(quán)利義務(wù)做出變更，在發(fā)生糾紛時(shí)進(jìn)展和解也是合理合法，人民法院亦應(yīng)尊重他們的選擇。4、行政指導(dǎo)案件行政指導(dǎo)是指行政主體在其法定職權(quán)圍，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，遵循法律位階原則，制定指導(dǎo)性法律規(guī)則、政策；或者依據(jù)法律原則、法律規(guī)則與政策，針對(duì)特定相對(duì)方，采用具體的示、建議、勸告、警告、鼓勵(lì)、指示等非強(qiáng)制性方式，并施以利益誘導(dǎo)，促使相對(duì)方為或不為*種行為之非強(qiáng)制性行政行

23、為。行政指導(dǎo)目的是推行行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)行政管理，雖采取不具強(qiáng)制力的手段，但由于行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人具有的優(yōu)勢(shì)地位使得相對(duì)人不得不承受行政指導(dǎo)而使行政指導(dǎo)具有事實(shí)上的強(qiáng)制力。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，指導(dǎo)、勸告、建議、提示、鼓勵(lì)等具體行政指導(dǎo)行為在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理實(shí)踐中被越來越多地采用。但根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院行政訴訟的受案圍，這就使得司法審查具體行政指導(dǎo)行為的合法性陷入困境，而在審理中適用和解解決具體行政指導(dǎo)產(chǎn)生的爭(zhēng)議則可擺脫這種困境5、行政不作為案件每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有其特定的行政職權(quán)和責(zé)任，作為法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)既不能放棄，也不能濫用。當(dāng)行政相對(duì)人申

24、請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行特定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)，行政相對(duì)人就可以行政機(jī)關(guān)不作為而向法院起訴，并請(qǐng)求法院判令被告行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)在法院判決前，通過和解而主動(dòng)在訴訟中履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，就會(huì)消除行政爭(zhēng)議的根底，滿足了行政相對(duì)人的要求，到達(dá)了行政訴訟的目的。也更有利于及時(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。第六，行政行為有瑕疵，但不宜判決或變更的案件有些具體行政行為，存在之處或有瑕疵，但判決改變或撤銷具體行政行為代價(jià)過大。對(duì)于這類適用法律法規(guī)正確，僅違反法定程序的，由于對(duì)公共利益不會(huì)造成太大的影響，如果雙方當(dāng)事人愿意和解解決糾紛，法院可以應(yīng)允；但對(duì)于重大的無效行政行為，由

25、于其自始不生效力，即使當(dāng)事人雙方出于自愿，人民法院也不應(yīng)同意和解，否則將縱容行政機(jī)關(guān)的行為，造成惡劣的社會(huì)影響，降低行政及司法機(jī)關(guān)的威信。三和解程序的啟動(dòng)在法院對(duì)行政案件作出判決前，行政主體和行政相對(duì)人都可以向?qū)Ψ教岢龊徒庖鈭D。也即是說行政訴訟的當(dāng)事人雙方都有權(quán)啟動(dòng)和解程序。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)展和解時(shí)，必須對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)展調(diào)查，只有在有初步證據(jù)證明相對(duì)人有可能性繼續(xù)調(diào)查存在巨大困難的情況下，對(duì)各種利害關(guān)系進(jìn)展慎重權(quán)衡之后才能提出和解或者承受和解。在對(duì)人民法院是否可以啟動(dòng)和解的問題上，我認(rèn)為不應(yīng)該賦予法院該權(quán)利。因?yàn)?，法院審理行政案件的目的之一就是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法，和解的存在本就給行政

26、行為提供了一個(gè)逃離審查的時(shí)機(jī)。因此法院不能啟動(dòng)，以防止縱容的行政行為。這也是和解作為一種例外存在的理由之一。其次，不賦予法院?jiǎn)?dòng)和解程序的權(quán)利有利于保證法院的獨(dú)立性、中立性。對(duì)雙方達(dá)成的和解協(xié)議進(jìn)展審查，不違反公共利益、他人利益的才允許終結(jié)訴訟程序。四行政和解程序的瑕疵補(bǔ)救行政訴訟和解制度的設(shè)計(jì)是定位在理想的狀態(tài)下進(jìn)展的，但是理想與現(xiàn)實(shí)總有偏差。行政訴訟和解瑕疵的出現(xiàn)可能是由于違反自愿原則，可能是由于超出了處分權(quán)的圍，可能是違反了法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，也可能是損害了公共利益或者第三人合法權(quán)益，行政訴訟瑕疵和解的救濟(jì)既是一種救濟(jì)制度也是一種審判監(jiān)視機(jī)制。1、同撤訴制度的協(xié)調(diào)。撤訴本意是指原告無條件放棄對(duì)被告的訴訟請(qǐng)求，不應(yīng)當(dāng)包括原被告之間達(dá)成和解協(xié)議而撤訴的情況?！靶姓V訟法“制定的時(shí)候，將兩種制度放在一起，導(dǎo)致和解制度被撤訴架空，導(dǎo)致后來撤訴率居高，法外和解盛行，司法嚴(yán)重背離立法。所以，應(yīng)將“行政訴訟法“地五十一條中“被告改變被訴的具體行政行為，一個(gè)統(tǒng)一并撤訴的從撤訴中別離出來，作為司法當(dāng)事人和解的情形予以規(guī)定，按和解的程序操作，使撤訴和和解相互獨(dú)立，各自發(fā)揮成效。2、同判決制度的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)行“行政訴訟法“排除了和解與調(diào)解，只有撤訴的規(guī)定。但司法實(shí)踐中存在調(diào)解與和解，只是以原告撤訴的方式結(jié)案。因?yàn)槌吩V是原告放棄訴訟請(qǐng)求的單方行為，僅能產(chǎn)生程序上的后果，所以法院只能制