試析教育行政救濟(jì)制度程序

1、第 PAGE11 頁 共 NUMPAGES11 頁試析教育行政救濟(jì)制度程序試析教育行政救濟(jì)制度程序/教育行政一、高校性質(zhì)云遮霧罩在傳統(tǒng)的方案經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用彌漫于社會(huì)生活的各個(gè)方面。學(xué)界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會(huì)組織都圍繞政府權(quán)利展開活動(dòng)。與此相應(yīng)，劃分社會(huì)組織的方法也比擬簡單。其中，政府機(jī)關(guān)是指行使國家權(quán)利，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業(yè)單位是以營利為直接目的，以消費(fèi)經(jīng)營為主要活動(dòng)方式的社會(huì)組織形式?；鶎幼灾谓M織是以自治管理為根底的社會(huì)單位。這樣的劃分簡單明了，與當(dāng)時(shí)相對(duì)單一的社會(huì)關(guān)系非常適應(yīng)。進(jìn)入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深化，政府機(jī)關(guān)

2、不再大包大攬、無所不管、無處不在?！罢蟛环帧薄ⅰ罢虏环帧钡膱雒嬉灿泻艽蟾挠^。企事業(yè)單位的自主性、獨(dú)立性日漸增強(qiáng)。這一變化是非?？上驳摹５翘煜聫臎]有免費(fèi)的午餐，制度變革總是要付出代價(jià)的。高校體制改革的代價(jià)便集中表達(dá)于高校舊身份與新角色的沖突與不協(xié)調(diào)。在法律上，這種沖突極端表現(xiàn)為與高校發(fā)生糾紛的人們那種極其為難的處境。他們無法確定：高校進(jìn)犯自己權(quán)益時(shí)是以行政主體的身份行使的行政職權(quán)；還是以民事主體的身份行使的民事權(quán)利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關(guān)系的調(diào)整呢？還是作為民事主體，受民事法律關(guān)系調(diào)整？無庸置疑，事業(yè)單位的法律性質(zhì)和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因

3、。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項(xiàng)刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面闡述新形勢(shì)下高校應(yīng)當(dāng)具備的法律地位。從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會(huì)保存、傳播文化科學(xué)知識(shí)，培養(yǎng)高級(jí)人才。而這種職能的實(shí)現(xiàn)往往意味著在經(jīng)濟(jì)上的宏大投入與極微小的回報(bào)。很明顯，這種職能是以追求個(gè)人利益最大化為出發(fā)點(diǎn)的市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到這些職能不能完全交予政府來執(zhí)行。這是因?yàn)?，高等教育職能的?shí)現(xiàn)需要?jiǎng)佑么罅可鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)資。假如完全由政府提供這種職能效勞，必將導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強(qiáng)迫性的特征，也決定了政府過度介入這些事務(wù)將嚴(yán)重影

4、響這類事業(yè)的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質(zhì)的獨(dú)特性。為了全面反映高校這類組織的特征，社會(huì)科學(xué)界開展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質(zhì)的理論。這就是“第三部門”理論。iii“第三部門”是由美國學(xué)者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間的一個(gè)概念。今天，這一概念已被國際學(xué)術(shù)界普遍承受。由于政權(quán)性質(zhì)、法律制度、分權(quán)程度、開展程度、社會(huì)異質(zhì)性程度、宗教傳統(tǒng)等方面的差異，各國第三部門的內(nèi)涵和外延千差萬別。有些國家強(qiáng)調(diào)第三部門的免稅特征，有些那么強(qiáng)調(diào)非營利、慈善的特征。但各國學(xué)者都用該理論打破了社會(huì)組織的傳統(tǒng)劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系

5、。第三部門在某些領(lǐng)域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現(xiàn)為非營利性、自主性、專業(yè)性、低本錢。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對(duì)于政府的獨(dú)立性。第三部門名稱的來就是人們相信它們不受政府支配，可以獨(dú)立地籌措自己的獎(jiǎng)金，獨(dú)立地確定自己的方向，獨(dú)立地施行自己的方案，獨(dú)立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但詳細(xì)到每個(gè)非營利組織，它們卻是非常專業(yè)化的。它們?cè)诔闪⒅跄康氖嵌ǖ檬宄_的，如醫(yī)院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學(xué)校是提供受教育時(shí)機(jī)的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低本錢，因?yàn)榈谌块T運(yùn)作可以依靠志愿人員為其

6、提供免費(fèi)效勞，還可以得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內(nèi)也沒有科層式的行政體系。為了凸現(xiàn)第三部門的這些特質(zhì)，西方國家在法律上對(duì)第三部門的地位大都作了特殊規(guī)定，如“非營利組織”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“免稅組織”、“非政府組織”等。其中作為大陸法系國家的法國的經(jīng)歷就很值得我們借鑒。在法國，承當(dāng)公共效勞事業(yè)管理，為全社會(huì)提供效勞的機(jī)構(gòu)除了國家機(jī)關(guān)、地方領(lǐng)土單位以外，還有公務(wù)法人。iv公務(wù)法人具備幾個(gè)方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個(gè)法律主體。有自己全部、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，實(shí)行獨(dú)立核算。第二，它是一個(gè)公法人。它從事國家規(guī)定的某項(xiàng)公共利益活動(dòng)，并承受國家的監(jiān)視和控制。它也因此享有某些特權(quán)，如

7、公用征收權(quán)、其財(cái)產(chǎn)不能被扣押、強(qiáng)迫執(zhí)行權(quán)等。第三，它具有相對(duì)的獨(dú)立性，享有一定的自主權(quán)。v顯然，高校就是第三部門和公務(wù)法人的典型代表。它不以營利為主要的運(yùn)營目的，而且提供一定的公共效勞，從事的是政府和企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時(shí)它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機(jī)關(guān)的職權(quán)廣泛、性質(zhì)明確，但卻已足夠構(gòu)成其獨(dú)特的法律地位。從差異來看。在我國高校系統(tǒng)內(nèi)部，眾多的高校雖有不同于政府與企業(yè)的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承當(dāng)為國家培養(yǎng)人才的重任。另一些高校那么通過提供教育效勞等方式，運(yùn)用市場的規(guī)律來獲得生存的時(shí)機(jī)。這樣的差異會(huì)直接導(dǎo)致高校的組織形式、法

8、律地位、法律性質(zhì)的分化。對(duì)于不同類的高校，法學(xué)理論和立法理論對(duì)其應(yīng)進(jìn)展有差異的調(diào)整。從國外的經(jīng)歷來看，許多國家都對(duì)高校做了性質(zhì)區(qū)分，并據(jù)此對(duì)不同高校給予不同待遇。如英美等國對(duì)公益大學(xué)與營利大學(xué)財(cái)政支持的力度差異便是一個(gè)例證。理論證明，這種做法是有利于教育資的合理配置的?；谝陨险J(rèn)識(shí)，筆者不揣淺陋認(rèn)為當(dāng)前可對(duì)我國高校的法律地位作以下規(guī)定：首先，應(yīng)明確高校公務(wù)法人的地位。我國的大局部高校都是以公共利益為運(yùn)行宗旨，擁有一定行政職權(quán)的組織。它的許多決定是強(qiáng)迫性的，有確定力和執(zhí)行力的。如高校有權(quán)決定是否頒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證；有權(quán)在招生時(shí)決定錄取這名學(xué)生而不錄取那名學(xué)生；有權(quán)要求入學(xué)轉(zhuǎn)系或畢業(yè)分配必須交納一

9、定的費(fèi)用。為了保證高校的功能和職權(quán)得到很好的實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行，我們應(yīng)借鑒國外經(jīng)歷，盡快確立高校的公法地位。只有這樣，教育行政管理部門在對(duì)這類高校進(jìn)展行政受權(quán)時(shí)才有法律的根據(jù)；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權(quán)；同時(shí)也利于受到高校行政職權(quán)損害的人尋求法律救濟(jì)。其次，應(yīng)根據(jù)高校追求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)在其所有行為形式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國根據(jù)舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高校。如今看來，這樣的劃分造成了三類高校開展的不平衡和有限的高教資浪費(fèi)。國家高校的招生數(shù)量逐年在擴(kuò)大，而地方高校和民辦高校的招生額相對(duì)卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴(kuò)招而出現(xiàn)短缺，地

10、方高校和民辦高校的資卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設(shè)立了許多極具特色的專業(yè)和學(xué)科，卻由于沒有國家財(cái)政撥款的扶持而面臨不能將其獨(dú)特之處延續(xù)下去的窘境。因此，我們應(yīng)放棄以往依舉辦者來劃分高校性質(zhì)的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內(nèi)合理的配置教育資。當(dāng)前，衛(wèi)生行政部門已經(jīng)對(duì)醫(yī)院進(jìn)展了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對(duì)不同性質(zhì)醫(yī)院的財(cái)政扶持的力度和監(jiān)管的方式。營利性的醫(yī)院由于以營利為主要目的，政府對(duì)它的財(cái)政扶持將減少。從法律性質(zhì)而言，營利醫(yī)院多以平等的民事主體身份進(jìn)展效勞和盈利活動(dòng)，其行為受民法調(diào)整。而非營利性醫(yī)院那么以為群眾提供優(yōu)質(zhì)、低廉的醫(yī)療效勞為目的，并承當(dāng)所在社區(qū)

11、的根本醫(yī)療和免疫效勞。今后，政府會(huì)集中力量對(duì)非營利醫(yī)院進(jìn)展財(cái)政補(bǔ)貼以保證其效勞質(zhì)量。非營利醫(yī)院的行政性特征十清楚顯。它們?cè)谏鐣?huì)醫(yī)療保障、強(qiáng)迫免疫、公費(fèi)醫(yī)療等方面作為行政主體出現(xiàn)，其行政職權(quán)由主管行政機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)授予并進(jìn)展監(jiān)視，它們的行政行為受行政法律標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。由于高校和醫(yī)院在現(xiàn)階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求自主調(diào)整學(xué)科設(shè)置，以期能從市場中獲得更多的回報(bào)。由于能通過盈利和社會(huì)效益促進(jìn)自身的開展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當(dāng)前高校投資渠道單一、經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的窘境。國家將在加

12、強(qiáng)監(jiān)控力度的同時(shí)減少對(duì)營利高校的扶持力度。非營利性高校將是國家財(cái)政的主要扶持對(duì)象。對(duì)一些民辦高校，假設(shè)其創(chuàng)辦的學(xué)科是國家高校中所缺乏的，或?qū)议_展有利的，國家也可對(duì)其進(jìn)展財(cái)政補(bǔ)助，而不應(yīng)過多考慮其民辦性質(zhì)。劃分營利性與非營利性高校除可以在一定程度上更合理地配置財(cái)政資以外，還能對(duì)高校的師資和受教育者流向進(jìn)展合理引導(dǎo)，加強(qiáng)高校之間老師和學(xué)生自由流動(dòng)，充分利用各方資優(yōu)勢(shì)。更重要的是國家在進(jìn)展教育行政職權(quán)委托和受權(quán)時(shí)，應(yīng)將權(quán)利更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。通過以上對(duì)高校性質(zhì)的界定，今后高校的各類活動(dòng)都能被原那么性的分類并找到相應(yīng)的法律標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。政府與各類

13、高校之間的關(guān)系也將會(huì)更加明晰。然而，高校性質(zhì)確實(shí)定只能從原那么的高度解決高校體制改革的相關(guān)問題。對(duì)一些更詳細(xì)的矛盾還需要做進(jìn)一步的分析p 。二、高校行政職權(quán)“無法可制”從劉燕文案，我們看到高校在進(jìn)展管理時(shí)作出的決定對(duì)學(xué)生影響是宏大的。不頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證，或被開除學(xué)籍、勒令退學(xué)，對(duì)學(xué)生的聲譽(yù)及將來的就業(yè)和開展將產(chǎn)生極大的影響。高校的這些行為，對(duì)與它處于不平等地位的學(xué)生而言，是具有確定力、約束力和執(zhí)行力的，因此是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確，高校行使行政職權(quán)實(shí)際上很少受到行政法治原那么的約束。這一狀況令人堪憂。其詳細(xì)表現(xiàn)是：從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管

14、理體制實(shí)行的是“兩級(jí)管理，以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級(jí)教育管理部門都針對(duì)高校管理工作進(jìn)展了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，高校教育的法律法規(guī)互相沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的為難場面的一個(gè)重要原因。加之高校往往對(duì)自身法律地位認(rèn)識(shí)缺乏，在訂立有關(guān)校級(jí)規(guī)章制度時(shí)，經(jīng)常存在“違法制規(guī)”的現(xiàn)象。其直接結(jié)果便是理論中存在著大量違背法律的校規(guī)校紀(jì)。嚴(yán)格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態(tài)已相去不遠(yuǎn)。從微觀層面看，在高教管理活動(dòng)中，高校擁有諸如內(nèi)部處分權(quán)，收費(fèi)權(quán)，招生權(quán)等行政職權(quán)。在行政法中，對(duì)一些可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成嚴(yán)重影響的行政權(quán)的行使，

15、往往課以嚴(yán)格的程序要求。如工商機(jī)關(guān)在對(duì)違法經(jīng)營企業(yè)做出處分決定之前，必須對(duì)該企業(yè)違法經(jīng)營的狀況進(jìn)展調(diào)查。此后，工商機(jī)關(guān)還應(yīng)通知企業(yè)將受到什么處分，并給予其辯白和陳述的時(shí)機(jī)。最后，處分決定書還應(yīng)直接送達(dá)被處分人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權(quán)利一方慎重地做出行政行為，另一方面也為相對(duì)人在受到損害前主動(dòng)抵抗權(quán)利濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權(quán)卻長期疏于程序制約。北京大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)在對(duì)劉燕文的博士論文進(jìn)展審查時(shí)，采用了本質(zhì)審查，即對(duì)劉燕文論文的內(nèi)容進(jìn)展了審查。但根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定，學(xué)位評(píng)定委員會(huì)只能對(duì)已通過辯論的論文進(jìn)展程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學(xué)位

16、的決定后，既沒有告知?jiǎng)⒀辔模矝]有聽取他的陳述和辯白；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。實(shí)際上這是對(duì)劉燕文辯白權(quán)和知情權(quán)的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學(xué)位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學(xué)位委員會(huì)所根據(jù)的中華人民共和國學(xué)位條例本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評(píng)定學(xué)位論文時(shí)，是否允許投棄權(quán)票，棄權(quán)票是作為反對(duì)票還是同意票對(duì)待等問題。這種程序規(guī)定的缺失從某種程度上默認(rèn)和縱容了高等教育管理活動(dòng)中權(quán)利的濫用。這顯然背離了依法行政的原那么。針對(duì)這些問題，我們認(rèn)為迫切需要從以下幾個(gè)方面對(duì)高校在行使職權(quán)時(shí)無法可制的狀況加以改變。第一，高校擁有的行政職權(quán)應(yīng)有明確的受

17、權(quán)。中央與地方應(yīng)建立良性協(xié)調(diào)機(jī)制，使各級(jí)、各種行政法規(guī)作到層次清楚，和諧一致。教育行政部門對(duì)各高校自己制定的校規(guī)校紀(jì)進(jìn)展定期必要的監(jiān)管，使其不至于違背法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律根底。第二，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)高校行使行政職權(quán)時(shí)的程序，尤其是對(duì)一些嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的行為應(yīng)制定相應(yīng)程序標(biāo)準(zhǔn)。如事前的通知，給予辯白和陳述的時(shí)機(jī)，并送達(dá)正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學(xué)、不頒發(fā)畢業(yè)證、不授予學(xué)位這類嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的行為應(yīng)建立聽證制度。只有這樣，才不會(huì)使教育行政管理成為行政程序的一片盲區(qū)。教育行政職權(quán)的獲取和行使做到有法可依只是實(shí)現(xiàn)行政法治最根本的要求。法治行政還要求相對(duì)人在受到高校違法行政損害時(shí)能得到法律實(shí)在有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟(jì)制度。三、高校侵權(quán)“無門救濟(jì)”1999年4月，北京海淀區(qū)法院受理了田永訴北京科技大學(xué)回絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)