運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)原理 第15章 運(yùn)輸管制與放松管制

1、- 1 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 15.1 運(yùn)輸管制的內(nèi)容15.2 管制的作用及其對(duì)不同運(yùn)輸方式的影響15.3 放松管制的動(dòng)向 15.4 從管制變化過(guò)程中應(yīng)汲取的教訓(xùn) 15.5 有關(guān)研究的進(jìn)展本章小結(jié)思考題- 2 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 15.1 運(yùn)輸管制的內(nèi)容運(yùn)輸管制（regulation，也被譯為規(guī)制或監(jiān)管）是政府對(duì)運(yùn)輸業(yè)實(shí)施的特殊管理形式。 - 3 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 - 4 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 19世紀(jì)末的鐵路擁有比麥基諾大橋公司更強(qiáng)的市場(chǎng)支配力，因?yàn)殍F路公司既擁有固定的線路設(shè)施，又擁有直接提供客貨運(yùn)服務(wù)的機(jī)車車輛。?19世紀(jì)后期，出現(xiàn)了對(duì)鐵路壟斷

2、權(quán)力實(shí)施控制的社會(huì)壓力，這導(dǎo)致了運(yùn)輸管制時(shí)期的開(kāi)始。 對(duì)不同運(yùn)輸方式的管制形式和內(nèi)容略有差異，但在美國(guó)所依據(jù)的法律和規(guī)章相差不多。這是由于所有的運(yùn)輸管制都源于對(duì)鐵路的管制，其他運(yùn)輸管制僅是后來(lái)的仿照。（“經(jīng)驗(yàn)”有時(shí)會(huì)成為絆腳石？）- 5 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 美國(guó)1887年通過(guò)的州際商務(wù)法,建立了州際商務(wù)委員會(huì)（Inter-state Commerce Commission，即ICC），該法和1920年通過(guò)的運(yùn)輸法使ICC獲得了對(duì)鐵路業(yè)的管制權(quán)力。1935年和1938年的運(yùn)輸法則分別使運(yùn)輸管制擴(kuò)大到卡車運(yùn)輸和航空運(yùn)輸，并成立了專門的民航管制機(jī)構(gòu)民用航空委員會(huì)（Civil Aerona

3、utics Board，即CAB）。1940年，ICC的管制權(quán)力又進(jìn)一步擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)水運(yùn)業(yè)。管制帝國(guó)建立。- 6 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 從1970年代起事情開(kāi)始向反方向發(fā)展，出現(xiàn)了十分明顯的放松管制運(yùn)動(dòng)。到1990年代中期，延續(xù)了大約一個(gè)世紀(jì)的運(yùn)輸管制在美國(guó)基本結(jié)束。運(yùn)輸管制的內(nèi)容主要包括對(duì)運(yùn)營(yíng)線路（或市場(chǎng)進(jìn)入與退出）的管制、對(duì)運(yùn)價(jià)的管制和對(duì)運(yùn)輸服務(wù)的管制等。運(yùn)營(yíng)線路管制（“看似有些荒唐”）：美國(guó)鐵路一直是私有私營(yíng)的，但早期得到了政府的各方面- 7 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 支持。19世紀(jì)后期，鐵路在美國(guó)獲得大發(fā)展，那時(shí)任何一個(gè)城鎮(zhèn)如果沒(méi)有被鐵路連接，幾乎算被宣判了死刑，因?yàn)闆](méi)有

4、鐵路就意味著沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。于是，每一個(gè)城鎮(zhèn)政府都會(huì)提供各方面的優(yōu)惠和支持，以便讓鐵路公司把線路連接到自己所在的位置，而且要讓盡可能多的鐵路線經(jīng)過(guò)，因?yàn)橛懈?jìng)爭(zhēng)才會(huì)使運(yùn)價(jià)下降，且不至于讓一家鐵路公司控制當(dāng)?shù)氐目蛇_(dá)性和經(jīng)濟(jì)命脈。鐵路在那個(gè)時(shí)期獲得了空前的發(fā)展，幾乎到處都在修建- 8 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 鐵路。結(jié)果美國(guó)有了太多的鐵路，超過(guò)了當(dāng)時(shí)和后來(lái)的客貨運(yùn)輸需求，鐵路公司不得不在競(jìng)爭(zhēng)中壓低運(yùn)價(jià)。 ICC于1920年做出一項(xiàng)重要決定，要求任何鐵路公司在修筑新線路前必須首先證明當(dāng)?shù)厣袥](méi)有獲得足夠的鐵路運(yùn)輸服務(wù)，并因此獲得筑路的批準(zhǔn)證書(shū)。這項(xiàng)管制的實(shí)施一下子把美國(guó)的鐵路地圖凍結(jié)了起來(lái)

5、（在此之前美國(guó)已建成了約40萬(wàn)公里鐵路)。管制的作用是雙重的，在避免更多鐵路建設(shè)資源浪費(fèi)的同時(shí)，保護(hù)了已有鐵路公司免受新的競(jìng)爭(zhēng)，這是有問(wèn)題的。- 9 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 鐵路公司在得到保護(hù)不受新線競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，規(guī)定廢棄現(xiàn)有鐵路或與其他鐵路公司合并，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審查和批準(zhǔn)。廢棄線路和合并有可能使鐵路公司取得市場(chǎng)上的壟斷地位，美國(guó)人從傳統(tǒng)上就不喜歡壟斷。爾后，一部分鐵路公司賺錢，財(cái)務(wù)狀況不錯(cuò)，其他鐵路公司則還是賠錢，或者在市場(chǎng)上的力量很弱小。這其實(shí)很正常。但這卻給ICC的管制提出了一個(gè)難題：如何公平地使所有的鐵路公司都能經(jīng)營(yíng)下去。- 10 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 這確實(shí)是一個(gè)難

6、題，例如在管制運(yùn)價(jià)時(shí)，如果水平確定得剛好能使強(qiáng)公司獲得合理利潤(rùn)，那么弱公司就無(wú)法維持、倒閉；如果水平確定得能使弱公司生存，那么又會(huì)讓強(qiáng)公司獲取超額利潤(rùn)。同類現(xiàn)實(shí)ICC要讓所有鐵路公司都獲得平等生存機(jī)會(huì)的指導(dǎo)原則，實(shí)際做法往往是使有限的鐵路運(yùn)量盡可能在所有的線路上均分，嚴(yán)格限制兼并、廢棄已有線路。ICC的鐵路線路管制政策得到了很多地方政府的贊同，因?yàn)樗鼈儞?dān)心當(dāng)?shù)貢?huì)失去已有的鐵路客貨運(yùn)服務(wù)。- 11 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 顯然，管制政策更多地考慮的是如何保持已有的運(yùn)輸服務(wù)，而不是鐵路公司在市場(chǎng)上是否具有競(jìng)爭(zhēng)能力。 擺平就是水平，沒(méi)事就使本事！1935年ICC獲得對(duì)公路貨運(yùn)的管制權(quán)時(shí)，馬上

7、把對(duì)鐵路線路的管制辦法移植過(guò)去，規(guī)定了每個(gè)公路貨運(yùn)公司必須遵守的運(yùn)營(yíng)線路范圍，而且也是以管制生效時(shí)的狀態(tài)為準(zhǔn)。其實(shí)這是沒(méi)有道理的。公路運(yùn)輸企業(yè)除了一些用來(lái)集散或中轉(zhuǎn)處理貨物的站場(chǎng)，- 12 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 并不擁有其他固定運(yùn)輸設(shè)施，而且其在經(jīng)營(yíng)上優(yōu)于鐵路。ICC的管制要求所有的公路貨運(yùn)企業(yè)為其所希望提供服務(wù)的所有運(yùn)營(yíng)線路申辦經(jīng)營(yíng)許可證，放棄經(jīng)營(yíng)時(shí)也需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，而所有的申請(qǐng)程序又相當(dāng)復(fù)雜嚴(yán)格。 祖父條例1938年，這種管制辦法再次被推廣到民用航空領(lǐng)域。運(yùn)營(yíng)線路許可證制度長(zhǎng)期阻止了航空公司，按照市場(chǎng)的需要去發(fā)展。維持強(qiáng)弱平衡所產(chǎn)生的問(wèn)題在航空業(yè)有同樣的表現(xiàn)。只是由于航空業(yè)正處在快

8、速發(fā)展階段，管制者可以通過(guò)抽肥補(bǔ)- 13 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 瘦的辦法讓航空公司都能生存下來(lái)。結(jié)果，出現(xiàn)了很多不給有競(jìng)爭(zhēng)力的公司批新航線，而有意把贏利航線批給市場(chǎng)表現(xiàn)不佳的弱公司的情況。這成為后來(lái)要求取消航空業(yè)管制的一個(gè)最大呼聲。*相關(guān)連接*1、1994年，英國(guó)政府根據(jù)“競(jìng)爭(zhēng)為本，網(wǎng)運(yùn)分離，多家經(jīng)營(yíng)，特許轉(zhuǎn)讓，政府調(diào)控”的原則，提出鐵路改革計(jì)劃，主要內(nèi)容包括：將英國(guó)國(guó)鐵分割為1個(gè)線路公司，25個(gè)客運(yùn)公司，6個(gè)貨運(yùn)公司，3個(gè)機(jī)車車輛租賃公司及若干個(gè)線路和- 14 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 和機(jī)車車輛修理公司。2、國(guó)家對(duì)鐵路的管制主要分為政策支持和宏觀調(diào)控兩部分：-政策支持主要包

9、括，對(duì)一些具有較大社會(huì)效益的線路投資進(jìn)行資本擔(dān)保。通過(guò)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式對(duì)鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。-宏觀調(diào)控主要體現(xiàn)在制定和執(zhí)行政策，確定發(fā)展規(guī)劃，負(fù)責(zé)市場(chǎng)準(zhǔn)入，保證公平競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督運(yùn)輸安全等方面。3、管制機(jī)構(gòu)：運(yùn)輸部，鐵路規(guī)制者辦公室，鐵路客運(yùn)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)管理辦公室以及新成立的國(guó)家鐵路戰(zhàn)略管理局。- 15 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 運(yùn)價(jià)管制 在貨運(yùn)領(lǐng)域，運(yùn)價(jià)的管制分為運(yùn)價(jià)水平和運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu)兩部分。運(yùn)價(jià)水平管制是對(duì)整個(gè)行業(yè)運(yùn)價(jià)總水平提高百分比的控制，例如經(jīng)過(guò)一番程序批準(zhǔn)鐵路運(yùn)價(jià)的總水平上漲3%等。運(yùn)價(jià)總水平的提高要以行業(yè)中代表性企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的上升作為依據(jù)，事前需要核實(shí)大量的成本數(shù)據(jù)資料。 我國(guó)現(xiàn)

10、實(shí)：過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)，也繁雜 。美國(guó)鐵路長(zhǎng)期財(cái)務(wù)狀況不好，投資得不到正?；貓?bào)，因此ICC對(duì)鐵路的提價(jià)要求持比較積極的贊同態(tài)度。- 16 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 需要指出的是，行業(yè)運(yùn)價(jià)總水平的控制是一種集體的（collective）價(jià)格制定過(guò)程，行業(yè)中所有涉及到的鐵路企業(yè)會(huì)很自然會(huì)聯(lián)合起來(lái)提出共同的調(diào)價(jià)要求，這使得ICC常常在整個(gè)行業(yè)的行動(dòng)面前非常被動(dòng)。 被企業(yè)牽著走，受企業(yè)要挾運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu)通常是，一個(gè)水平高到幾乎不會(huì)有任何運(yùn)輸發(fā)生的公布運(yùn)價(jià)表（虛的），及一系列需要由管制所允許的對(duì)各種貨物和不同地區(qū)的運(yùn)價(jià)減讓辦法（實(shí)際執(zhí)行的）。實(shí)踐中，幾乎所有的運(yùn)輸都是通過(guò)減讓運(yùn)價(jià)實(shí)現(xiàn)的。- 17 -第15章 運(yùn)輸

11、管制與放松管制 運(yùn)價(jià)減讓首先由承運(yùn)人與貨主談判，達(dá)成協(xié)議后提交所在運(yùn)輸行業(yè)的運(yùn)價(jià)管理局，如果減讓的運(yùn)價(jià)被判定低于讓其他承運(yùn)人獲得正常利潤(rùn)的水平，就會(huì)被駁回；被認(rèn)可的運(yùn)價(jià)協(xié)議還需要提交給ICC，在那里仍有可能被駁回。如果運(yùn)輸企業(yè)仍要履行被駁回的運(yùn)價(jià)協(xié)議，就要印刷公布這一運(yùn)價(jià)，并在管制機(jī)構(gòu)舉行的聽(tīng)證會(huì)受到質(zhì)詢。這種復(fù)雜的運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu)管制其實(shí)并不能真正起作用。因?yàn)檫\(yùn)價(jià)是否合理只有在具體的時(shí)間和起訖點(diǎn)上針對(duì)具體的貨物才能判定，公布運(yùn)價(jià)對(duì)其他無(wú)數(shù)各自都是特定的運(yùn)輸服務(wù)- 18 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 幾乎沒(méi)有參考意義。面對(duì)成千上萬(wàn)需要裁定的運(yùn)價(jià)疑案， ICC根本沒(méi)有辦法真正弄清楚，只能將絕大部分予以

12、批準(zhǔn)了事。對(duì)運(yùn)價(jià)制定建立的嚴(yán)格監(jiān)督管制體制，實(shí)際中并不具可操作性。對(duì)旅客運(yùn)價(jià)的管制同貨運(yùn)類似，例如航空公司的票價(jià)變化也需要獲得管制機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。與貨運(yùn)不同的是客運(yùn)的實(shí)際運(yùn)價(jià)原則上都需要公布，乘客通過(guò)談判確定票價(jià)的卻幾乎沒(méi)有。因此，旅客運(yùn)價(jià)的管制- 19 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 主要是運(yùn)價(jià)水平管制。 *相關(guān)連接*英國(guó)管制機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)價(jià)的管理：一、對(duì)鐵路線路公司的收費(fèi)水平按投資報(bào)酬率不超過(guò)8%進(jìn)行限定，同時(shí)允許線路公司就具體收費(fèi)水平與客貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行協(xié)商，并計(jì)劃逐步引入PRI-X的價(jià)格激勵(lì)性管制方法。二、對(duì)高峰期的客運(yùn)票價(jià)和通勤用季票實(shí)行PRI+2的上限管制。三、對(duì)鐵路吸引公路運(yùn)量向鐵路轉(zhuǎn)移予以

13、財(cái)政補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。- 20 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 四、各種鐵路運(yùn)價(jià)全部放開(kāi)，包括非高峰的客運(yùn)票價(jià)和貨運(yùn)實(shí)行合同運(yùn)價(jià)等。聯(lián)運(yùn)、車輛過(guò)軌及其他管制 管制嚴(yán)格限制了運(yùn)輸業(yè)者的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域與地域范圍，當(dāng)乘客的行程或貨物的目的地超出一個(gè)承運(yùn)人的經(jīng)營(yíng)地界時(shí)，需要有第二或更多個(gè)后續(xù)承運(yùn)人組成運(yùn)輸鏈條。這時(shí)，具有一定市場(chǎng)操縱力量的運(yùn)輸業(yè)者就可能會(huì)利用它的有利地位，在交接中索要高價(jià)謀取高收益。- 21 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 為避免或約束這類行為，管制又成為必需。 ICC具有把全程運(yùn)費(fèi)在起點(diǎn)承運(yùn)人、中間承運(yùn)人和終點(diǎn)承運(yùn)人之間進(jìn)行合理分配的裁定權(quán)。其中最具代表性的是對(duì)鐵路公司之間車輛過(guò)軌與交換的處理。

14、 一個(gè)鐵路公司的車輛可以進(jìn)入其他公司的線路，同時(shí)意味著自己投資購(gòu)置的車輛設(shè)備可能被別人用來(lái)贏利或者自己可以利用別人的車輛贏利。鐵路公司都希望減少這方面的投資而盡可能使用別人的設(shè)備。- 22 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)成了調(diào)節(jié)車輛供求關(guān)系的杠桿。遺憾的是，ICC制定的車輛使用統(tǒng)一計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常同時(shí)引起車輛的供過(guò)于求和供不應(yīng)求，原因之一在于不同類別的鐵路車輛在不同時(shí)間和不同地區(qū)的需求狀況變化很大。為解決一些鐵路公司不愿將外公司車輛及時(shí)回送的問(wèn)題，管制機(jī)構(gòu)特別規(guī)定了車輛卸空后一律立即向車輛所屬公司方向回送，而不論卸車地或者附近是否有適合裝運(yùn)的貨物，這種規(guī)定所引起的車輛空駛又會(huì)造成新的無(wú)

15、效率。運(yùn)輸管制還有很多內(nèi)容，如運(yùn)輸業(yè)者不能運(yùn)送屬于自己經(jīng)- 23 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 銷或出售的貨物，因此鐵路公司不允許投資開(kāi)礦；為保證巴拿馬運(yùn)河的競(jìng)爭(zhēng)性，鐵路公司不允許在其船舶通過(guò)巴拿馬運(yùn)河的航運(yùn)公司中占有股份；鐵路公司要參與其他運(yùn)輸方式的經(jīng)營(yíng)必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)等。所有管制都有可能將管制者“拖入泥潭”。 我國(guó)鐵路管制中存在的主要問(wèn)題1、鐵道部政企合一，使得鐵道部在處理與中央政府之間的關(guān)系時(shí)，產(chǎn)生職能錯(cuò)位。- 24 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 2、鐵道部政企合一，使其在處理與鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間的關(guān)系時(shí)，產(chǎn)生職能錯(cuò)位。3、中國(guó)鐵路處于政府的高度管制下，系統(tǒng)內(nèi)部存在明顯的非效率性。4、鐵路

16、系統(tǒng)內(nèi)部沒(méi)有形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，企業(yè)缺乏提高內(nèi)部效率、改善服務(wù)質(zhì)量的積極性。5、鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)不合理。- 25 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 - 26 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 15.2 管制的作用及其對(duì)不同運(yùn)輸方式的影響 管制是作為市場(chǎng)的替代品出現(xiàn)的，即當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)可以用管制措施去代替市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。當(dāng)初就是因?yàn)檎J(rèn)定鐵路行業(yè)的壟斷性，導(dǎo)致了市場(chǎng)的低效率，才設(shè)計(jì)出用于鐵路的運(yùn)輸管制制度以便進(jìn)行糾正。鐵路管制者對(duì)運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu)的關(guān)心超過(guò)對(duì)運(yùn)價(jià)水平的關(guān)心。在整個(gè)管制期間對(duì)鐵路公司的提價(jià)要求一直比較寬容，但對(duì)運(yùn)費(fèi)減讓、運(yùn)價(jià)是否公平以及有關(guān)地區(qū)的服務(wù)是否被剝奪則比較苛刻。- 27 -第1

17、5章 運(yùn)輸管制與放松管制 管制機(jī)構(gòu)屬于 準(zhǔn)司法性質(zhì)，公平與公正是最主要的行為準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)學(xué)中主要不是靠公平解決問(wèn)題。 這必然會(huì)引起矛盾。在美國(guó)鐵路管制中有一個(gè)有關(guān)運(yùn)價(jià)“長(zhǎng)短途歧視”的規(guī)定，即鐵路公司被禁止對(duì)長(zhǎng)途運(yùn)輸收取低于短途運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)費(fèi)。這一規(guī)定看起來(lái)公平，實(shí)際則不一定。 具體情形不同，如回程等。此外，這一規(guī)定大大限制了鐵路公司根據(jù)實(shí)際情況采用擁擠收費(fèi)或互不補(bǔ)貼定價(jià)，結(jié)果在經(jīng)濟(jì)上造成更多的低效率。- 28 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 在公路運(yùn)價(jià)管制上，平等原則同樣是裁定運(yùn)費(fèi)變動(dòng)要求和制定新運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。管制機(jī)構(gòu)想方設(shè)法控制大運(yùn)輸公司在壓低運(yùn)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的能力，也要讓鄉(xiāng)村地區(qū)不被高于城市的運(yùn)價(jià)所侵

18、害。在航空客運(yùn)管制上，美國(guó)的民用航空委員會(huì)同樣把保持中小城市的航空服務(wù)作為主要目標(biāo)，主要通過(guò)三種：一是對(duì)中小城市機(jī)場(chǎng)給予財(cái)政補(bǔ)貼。西寧、徐州機(jī)場(chǎng)二是要求所有航空公司在申請(qǐng)贏利航線時(shí)必須同時(shí)開(kāi)通邊遠(yuǎn)航線。是否需要體現(xiàn)公益性？- 29 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 三是運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu)有利于中小城市。*相關(guān)連接：美國(guó)紐約公交工會(huì)大罷工* 沒(méi)有公共交通的日子（美國(guó)紐約公交工會(huì)大罷工，公益性凸現(xiàn)）當(dāng)?shù)貢r(shí)間2005年12月20日凌晨3時(shí)（北京時(shí)間20日16時(shí)）紐約公交系統(tǒng)（包括地鐵、公共汽車、市內(nèi)火車等）3.37萬(wàn)工人開(kāi)始全面大罷工。紐約市每天乘坐公交系統(tǒng)上班的人數(shù)超過(guò)700萬(wàn)。- 30 -第15章 運(yùn)輸管制

19、與放松管制 - 31 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 - 32 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 在公交系統(tǒng)全線癱瘓之后，為避免市民開(kāi)私家車上班而造成交通擁堵，市政府緊急規(guī)定，上午11點(diǎn)前進(jìn)入曼哈頓96街以南地區(qū)的汽車乘員不得少于4人；出租車，上車美元，比平時(shí)貴了倍，也必須人以上，允許合乘；同時(shí)在少數(shù)道路禁止私人車輛通行。記者在11點(diǎn)的時(shí)候駕車上路，前往位于曼哈頓島的聯(lián)合國(guó)總部。一路走走停停，10公里的路耗時(shí)1小時(shí)30分，時(shí)速6公里多。 據(jù)紐約城市審計(jì)辦公室估算，20日紐約市全天經(jīng)濟(jì)損失高- 33 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 達(dá)4.4億美元，如果罷工繼續(xù)，以后每天的經(jīng)濟(jì)損失將在3億美元左右。

20、“損失”主要包括：警員值勤加班費(fèi)每天1000萬(wàn)美元以上，緊急事務(wù)處理局罷工期間每增加一名員工，一天多花費(fèi)7萬(wàn)美元，確保合乘制有效進(jìn)行及整頓車道所需費(fèi)用，每天約15萬(wàn)美元等，稅收每天減少810萬(wàn)至1220萬(wàn)美元，地鐵每天消耗（間接成本）1億至3.5億美元。 顯然，這些只是直接開(kāi)支。航空業(yè)開(kāi)始初期主要是與鐵路客運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)，因此比照鐵路的- 34 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 一等客票制定機(jī)票價(jià)格表。從鐵路學(xué)來(lái)的遞遠(yuǎn)遞減票價(jià)表也就保留了下來(lái)。日本的新干線。中國(guó)的高鐵票價(jià)：保持對(duì)航空的競(jìng)爭(zhēng)力。管制者以公平為準(zhǔn)則的行為方式，使其忽視了將運(yùn)價(jià)與運(yùn)輸機(jī)會(huì)成本進(jìn)行比較。安全問(wèn)題一直是各管制機(jī)構(gòu)最為關(guān)注的領(lǐng)域。運(yùn)

21、輸業(yè)的穩(wěn)定性一直也是管制的重要目標(biāo)。它從19世紀(jì)起就致力于平息鐵路公司之間的價(jià)格戰(zhàn)，20世紀(jì)大蕭條到來(lái)時(shí)又幫助避免出現(xiàn)過(guò)低的汽車運(yùn)價(jià)。因此有人總結(jié)，運(yùn)輸管制的總目標(biāo)實(shí)際上似乎是要把運(yùn)輸- 35 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 業(yè)變成像水利和垃圾處理那樣為全社會(huì)提供服務(wù)的一種公共事業(yè)。運(yùn)輸管制名義上應(yīng)該是用來(lái)保護(hù)消費(fèi)者，但實(shí)際效果可能相反。在一些州的運(yùn)輸市場(chǎng)上，若干個(gè)受管制的跨州公路貨運(yùn)公司與一些未受管制的州內(nèi)公路運(yùn)輸公司都在經(jīng)營(yíng)，結(jié)果能夠以較低運(yùn)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的是那些未受管制的州內(nèi)運(yùn)輸公司。事實(shí)證明，管制不鼓勵(lì)市場(chǎng)效率，卻保護(hù)了高水平運(yùn)價(jià)，那些名義上受管制實(shí)際上受保護(hù)的運(yùn)輸企業(yè)也沒(méi)有降低生- 36 -

22、第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 產(chǎn)成本的動(dòng)力。當(dāng)管制的弊端日益被揭露后，人們了解到它并不能真正保護(hù)普通的消費(fèi)者，繼續(xù)實(shí)行管制開(kāi)始難以得到足夠的政治支持。 情緒、立場(chǎng)有時(shí)很厲害！1978年美國(guó)會(huì)通過(guò)了航空業(yè)放松管制法，1980年又通過(guò)了公路運(yùn)輸放松管制法，都規(guī)定只要運(yùn)輸公司確有財(cái)務(wù)能力并且安全記錄良好，就允許開(kāi)通新的經(jīng)營(yíng)線路，運(yùn)價(jià)調(diào)整也不需要政府批準(zhǔn)。很快，運(yùn)輸公司之間、城鄉(xiāng)之間的運(yùn)價(jià)有了差別，運(yùn)價(jià)也- 37 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 不必非得保持“公平、合理和不帶歧視性”了，同時(shí)運(yùn)輸線路與結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整得到允許和鼓勵(lì)。放松管制浪潮希望通過(guò)鼓勵(lì)鐵路公司兼并、放寬廢棄冗余線路條件和適當(dāng)放活運(yùn)價(jià)

23、，以便盡快改善鐵路的財(cái)務(wù)狀況。由于相信鐵路公司的市場(chǎng)操縱力量已經(jīng)所剩無(wú)多，1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了斯塔格斯法，允許鐵路公司與托運(yùn)人秘密協(xié)商決定運(yùn)價(jià)。至此， ICC終于從這一最傳統(tǒng)的管制領(lǐng)域退了出來(lái)。 - 38 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 15.3 放松管制的動(dòng)向 在西方國(guó)家的運(yùn)輸管制目標(biāo)中，一般會(huì)有促進(jìn)安全、誠(chéng)信、公平、滿足公眾利益與需要，促進(jìn)運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)與效率，防止壟斷，為國(guó)防服務(wù)等，但效率好像沒(méi)有作為管制的最重要目標(biāo)。運(yùn)輸業(yè)放松管制并不是一下子形成的，在美國(guó)花了十幾年時(shí)間才基本走到位。曾經(jīng)負(fù)責(zé)運(yùn)輸管制的那些機(jī)構(gòu)已經(jīng)不見(jiàn)了。如原來(lái)的民用航空委員會(huì)于1980年代中期被撤銷。 - 39

24、 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 運(yùn)輸部現(xiàn)在對(duì)航空運(yùn)營(yíng)許可證的審批十分寬松，對(duì)航空公司的國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)沒(méi)有航線限制，運(yùn)價(jià)也由企業(yè)自己決定，無(wú)需報(bào)批。由于國(guó)際航空協(xié)定的限制，國(guó)際航線準(zhǔn)入目前還沒(méi)有放開(kāi)，但政府的政策是積極要求各國(guó)允許美國(guó)公司進(jìn)入它們的航空市場(chǎng)。公路運(yùn)輸放松管制的程度與航空業(yè)相近，不僅跨州運(yùn)輸而且州內(nèi)的地方運(yùn)輸全部取消了營(yíng)業(yè)線路管制。運(yùn)價(jià)絕大多數(shù)可以由托運(yùn)人與承運(yùn)人協(xié)商確定，除了搬家貨運(yùn)、從美- 40 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 國(guó)本土運(yùn)到阿拉斯加或夏威夷的水運(yùn)和長(zhǎng)途客運(yùn)汽車票價(jià)等少數(shù)之外，運(yùn)價(jià)已不再需要公布。仍然保留一定管制特征的運(yùn)輸行業(yè)是鐵路，但與1976年以前所受到的管制相比，

25、鐵路又是管制放松得最多的一個(gè)行業(yè)。1995年ICC終止法案獲得通過(guò)，象征著傳統(tǒng)鐵路管制制度的ICC被一個(gè)稱為地面運(yùn)輸委員會(huì)（Surface Transportation Board，即STB）的機(jī)構(gòu)取代。STB正在對(duì)ICC的運(yùn)價(jià)管制方式進(jìn)行改革，例如判別鐵路- 41 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 公司是否濫用市場(chǎng)支配力要以運(yùn)價(jià)是否超過(guò)變動(dòng)運(yùn)輸成本的180%作為標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)價(jià)不一定要公布，但要求將運(yùn)價(jià)改變事先通知已有的托運(yùn)人。STB仍然有權(quán)對(duì)鐵路公司之間的車輛互用進(jìn)行協(xié)調(diào)，但已經(jīng)不堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)定車輛使用費(fèi)的辦法，而比較尊重供求平衡的效率原則；鐵路的新線修筑和舊線廢棄仍需要批準(zhǔn)，但掌握的尺度相對(duì)較寬。

26、結(jié)果，一級(jí)鐵路公司的數(shù)量從1980年的39家減少到2001年的7家。由于擔(dān)心進(jìn)一步兼并會(huì)導(dǎo)致壟斷的真正出現(xiàn)，從- 42 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 2001年6月起，STB開(kāi)始重新收緊這方面的審批。管制與放松管制對(duì)應(yīng)的是市場(chǎng)失靈與管制失靈，其使用領(lǐng)域及效果需視具體對(duì)象而定，當(dāng)然還與管制者的理念、認(rèn)識(shí)、判斷有關(guān)。這猶如針對(duì)孩子的管教。放松管制給美國(guó)鐵路帶來(lái)了明顯的變化，鐵路公司財(cái)務(wù)狀況得到了改善，列車運(yùn)行加快，安全好轉(zhuǎn)，客戶滿意度提高。 在鐵路里程縮短的同時(shí)，運(yùn)營(yíng)的列車公里數(shù)減少，但貨物的發(fā)送量與周轉(zhuǎn)量增加，說(shuō)明鐵路更有效率了，運(yùn)輸成本- 43 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 也下降了。放松

27、管制，過(guò)去同一公司經(jīng)營(yíng)整車和公路零擔(dān)貨運(yùn)很快分化為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分，其中零擔(dān)運(yùn)輸公司朝著軸輻結(jié)構(gòu)的大型企業(yè)方向發(fā)展，通過(guò)龐大的集散中轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)為更多貨主提供服務(wù)，同時(shí)提高車輛的實(shí)載率。整車運(yùn)輸則向小規(guī)模和專業(yè)化方向發(fā)展，在不擁有固定站場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)下盡可能利用回空捎載，提高車輛實(shí)載率。放松管制給航空業(yè)帶來(lái)的明顯變化是航空公司很快形成了各自軸輻式的航線結(jié)構(gòu)，而且因此而提高了飛機(jī)的客座率。- 44 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 有資料表明美國(guó)航空公司的平均客座率從1970年代的60%到1996年提高到了70%左右。管制放松以后，航空公司的數(shù)量增加很快，但很多小公司很快又被兼并了，大公司之間的兼并近年來(lái)也

28、很頻繁。 - 45 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 15.4 從管制變化過(guò)程中應(yīng)汲取的教訓(xùn) 管制的目的是要控制運(yùn)輸活動(dòng)中所謂的壟斷弊端，但這種努力過(guò)去并不成功。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為二次大戰(zhàn)以后的運(yùn)輸管制導(dǎo)致了不能容忍的低效率。最重要的教訓(xùn)也許是管制機(jī)構(gòu)的任務(wù)實(shí)際上很難完成。這是由于運(yùn)輸活動(dòng)的機(jī)會(huì)成本隨時(shí)間、地點(diǎn)、運(yùn)輸對(duì)象、客戶和生產(chǎn)者而千變?nèi)f化，管制者要想真正管好運(yùn)價(jià)，就必須時(shí)刻緊密地了解和追蹤這些變化，但這根本辦不到。管不了的東西硬要管，不可避免地導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格扭曲和低效率。- 46 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 需要說(shuō)明的是，運(yùn)輸活動(dòng)中的市場(chǎng)支配力問(wèn)題依然存在，它并沒(méi)有消失，只是與一個(gè)世紀(jì)以前

29、相比減輕了許多。今天和將來(lái)的運(yùn)輸管理者（或管制者）看來(lái)只能容忍運(yùn)輸公司對(duì)客戶實(shí)行包括價(jià)格歧視或差別運(yùn)價(jià)的多種運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu)，因?yàn)闊o(wú)法否認(rèn)差別運(yùn)價(jià)符合經(jīng)濟(jì)效率這一原則。 對(duì)于鐵路運(yùn)輸，可以通過(guò)將線路等基礎(chǔ)設(shè)施與客貨列車運(yùn)營(yíng)分離的方式引入競(jìng)爭(zhēng)。這種上下分離模式已經(jīng)在很多歐洲國(guó)家實(shí)行了。有些國(guó)家的線路設(shè)施由政府負(fù)責(zé)，也有些國(guó)家則采取私營(yíng)- 47 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 方式，但都允許多家客貨運(yùn)營(yíng)公司以支付線路使用費(fèi)方式參與客貨運(yùn)服務(wù)。（我國(guó)可能會(huì)受到行賄、尋租等行為的困擾）航空業(yè)放松管制后的一個(gè)趨勢(shì)是航空公司之間的兼并，公司規(guī)模越來(lái)越大帶來(lái)的擔(dān)心是，這種變化最后會(huì)不會(huì)導(dǎo)致壟斷出現(xiàn)和重新管制。航空市

30、場(chǎng)多為寡頭壟斷結(jié)構(gòu)，在取消傳統(tǒng)的價(jià)格及準(zhǔn)入管制后，應(yīng)防止出現(xiàn)價(jià)格串謀，特別是現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合用低價(jià)排斥新進(jìn)入者。- 48 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 放松管制后，不少公路零擔(dān)企業(yè)通過(guò)投資建設(shè)貨場(chǎng)和中轉(zhuǎn)站擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)地域，似乎擴(kuò)張速度過(guò)快，目前該行業(yè)面臨著能力過(guò)剩的困境。看來(lái)放松管制也會(huì)出現(xiàn)許多新的問(wèn)題。 - 49 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 15.5 有關(guān)研究的進(jìn)展* 有代表性的管制理論主要包括管制的公共利益理論、利益集團(tuán)理論和俘獲理論等。公共利益理論認(rèn)為，由于存在市場(chǎng)失靈，因此政府應(yīng)該通過(guò)管制來(lái)提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率；而市場(chǎng)失靈的源泉有自然壟斷、信息不完備、外部性和公共物品特性、以及惡性競(jìng)

31、爭(zhēng)等。該理論的代表人物是卡恩（Kahn），他（1970年）將公共部門（public Sector）和公用事業(yè)（public utility）- 50 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 視為兩種“競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)模型明顯不能描述或甚至無(wú)從描述”的經(jīng)濟(jì)，他認(rèn)為“管制的實(shí)質(zhì)是政府命令對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的明顯取代，作為一種基本的制度安排，政府試圖用管制來(lái)維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效”。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究管制的起源，得出管制是利益集團(tuán)博弈的結(jié)論，認(rèn)為管制并不是沒(méi)有成本的，而且由于管制者的信息并不完備，因此管制可能是低效率的。該理論的代表人物是以Stigler為首的芝加哥學(xué)派。- 51 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 管

32、制是為利益集團(tuán)收益最大化而產(chǎn)生的，一個(gè)利益集團(tuán)可以通過(guò)說(shuō)服政府實(shí)施有利于自己的管制政策而把社會(huì)上其他成員的福利轉(zhuǎn)移到自己的利益集團(tuán)中來(lái)。換言之，管制易于使組織得更好的利益集團(tuán)受益。俘獲理論認(rèn)為，管制政策有利于被管制的行業(yè)。是指立法者被被管制行業(yè)所俘獲，或者管制機(jī)構(gòu)被被管制行業(yè)所俘獲。立法者被被管制行業(yè)所俘獲，是指在立法環(huán)節(jié)，所通過(guò)的法案是響應(yīng)該行業(yè)對(duì)于政府管制的需求而制定的，其目的- 52 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 是使管制政策可以保護(hù)該行業(yè)中生產(chǎn)者的利益。管制機(jī)構(gòu)被被管制行業(yè)所俘獲，是指由于交易費(fèi)用和信息不對(duì)稱等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致被管制企業(yè)可以通過(guò)向管制機(jī)構(gòu)提供有利于自己的虛假信息而使管制機(jī)構(gòu)制定有利于自己的管制政策，致使管制機(jī)構(gòu)被被管制行業(yè)所俘獲。管制應(yīng)分為社會(huì)管制和經(jīng)濟(jì)管制。社會(huì)管制既涉及運(yùn)輸當(dāng)事的雙方，又涉及該活動(dòng)影響到的所有其他人，包括服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全管制、環(huán)境保護(hù)等，在社會(huì)管制方面各國(guó)政府的干預(yù)- 53 -第15章 運(yùn)輸管制與放松管制 程度一直在增加。社會(huì)管制有時(shí)候也帶有經(jīng)濟(jì)含意或使用經(jīng)濟(jì)手段，其目的是在使運(yùn)輸設(shè)施充分發(fā)揮效率的同時(shí)，減少交通事故和環(huán)境污染，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提高，保護(hù)社會(huì)和公眾的利益。經(jīng)濟(jì)管制又可以分為對(duì)運(yùn)輸業(yè)的特殊管制和