《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》解讀

1、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法解讀記者：請介紹一下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法出臺的 背景？答：近年來，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展取得了很大成績，截至2012年底，全國各類養(yǎng) 老機(jī)構(gòu)已達(dá)4萬多家，養(yǎng)老床位416.6萬張，在滿足老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求方面發(fā)揮 了重要作用。但也要清醒地看到，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人口老齡化的加劇，養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 發(fā)展過程中還面臨很多問題，亟須通過立法加以規(guī)范。突出表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是由于缺乏上位法律法規(guī)的授權(quán)，民政部門無法對擅 自設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行使行政許可權(quán)，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長期游離于政府監(jiān)管范圍之外， 擾亂了正常的養(yǎng)老市場秩序。二是部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理和服務(wù)不到位，

2、不時(shí)發(fā)生 火災(zāi)、虐待老年人、意外傷害等安全事故，嚴(yán)重?fù)p害了老年人的合法權(quán)益，引起社 會公眾的高度關(guān)注。三是相當(dāng)一部分投資主體對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立基本條件和管理具體 要求缺乏了解，進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域具有一定的盲目性，一定程度上影響了機(jī)構(gòu)的長期運(yùn) 營和健康發(fā)展，制約了民間資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性。新修訂的老年人權(quán)益保障法規(guī)定，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政 部門申請行政許可;經(jīng)許可的，依法辦理相應(yīng)的登記?？h級以上人民政府民政部門負(fù) 責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。按照法律要求，2012年6月，民政部正式啟動了配套規(guī)章的制定工作。通過深 入調(diào)研、專題論證以及召開座談會、書面以及網(wǎng)絡(luò)征求意見等形式，廣泛征求

3、中央 有關(guān)部門、地方民政系統(tǒng)、專家和實(shí)務(wù)工作者及社會各界的意見，經(jīng)過反復(fù)研究修 改，形成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法兩個(gè)部門規(guī)章以下 簡稱兩個(gè)辦法）。記者：請概要介紹一下兩個(gè)辦法的立法思路和指導(dǎo)思想？答：在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法制定過程中，我們始終堅(jiān)持以新修訂的老年 人權(quán)益保障法和相關(guān)法律、行政法規(guī)為依據(jù)，以政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變精神為指導(dǎo)，通 過細(xì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可條件和程序，明確許可機(jī)關(guān)層級和管理權(quán)限，規(guī)范許可受 理、審查、決定等工作程序，以更大力度，在更廣范圍上引導(dǎo)規(guī)范社會多方面力量 興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展。同時(shí)，努力做到“兩個(gè)相結(jié)合”：一 是監(jiān)管和扶持相結(jié)合，在依法

4、對設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā) 展預(yù)留空間。二是權(quán)力和責(zé)任相結(jié)合，在明確許可機(jī)關(guān)審批權(quán)限的同時(shí)，清晰界定 行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)和違法責(zé)任。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法制定過程中，我們始終堅(jiān)持三項(xiàng)原則：一是鼓勵發(fā)展 和規(guī)范管理并重。始終把促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展作為立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而不是 將限制或者阻礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展作為立法目標(biāo)。二是多元主體投入和社會參與并重 強(qiáng)調(diào)政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要收住困難老年人以及提供基礎(chǔ)服務(wù)，發(fā)揮保底 作用。社會力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要根據(jù)市場需求開展服務(wù)。三是外部監(jiān)督和內(nèi)部 治理并重。強(qiáng)調(diào)通過政府、社會、內(nèi)部治理等多方面進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理 規(guī)范

5、化、服務(wù)專業(yè)化。同時(shí)，努力處理好三方面關(guān)系：一是許可、登記和管理的關(guān)系。行政許可、登 記管理、行業(yè)管理都是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的組成部分，管理辦法重在基于許可的行 業(yè)管理。二是管理辦法和其他法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策性文件的關(guān)系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理 應(yīng)當(dāng)通過銜接配套的整體制度體系來加以規(guī)范，包括相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及國 家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策性文件等。對此，我們積極做好管理辦法與許可辦法、 光榮院管理辦法、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法等3個(gè)部門規(guī)章的銜接。 三是立足現(xiàn)實(shí)和著眼長遠(yuǎn)的關(guān)系。管理辦法既要對現(xiàn)實(shí)情況作出回應(yīng)，同時(shí)也 要具有一定的前瞻性。而對新出現(xiàn)的情況或者把握不準(zhǔn)的問題，管理辦法暫不 作規(guī)定，待實(shí)踐成熟后再

6、規(guī)范。記者：兩個(gè)辦法主要內(nèi)容有哪些？答：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法共三十一條，分為總則、條件和程序、許可管 理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則六章。第一章規(guī)定了立法目的、適用范圍、養(yǎng)老機(jī) 構(gòu)的定義及其管理部門，以及實(shí)施設(shè)立許可應(yīng)遵循的基本原則;第二章規(guī)定了養(yǎng)老機(jī) 構(gòu)的設(shè)立條件，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的許可機(jī)關(guān)及其權(quán)限、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的申請、受理、 審查、決定及需要提交的資料等內(nèi)容;第三章規(guī)定了許可證載明事項(xiàng)，明確了設(shè)立分 支機(jī)構(gòu)以及變更、終止、停止程序，以及終止或停止服務(wù)的具體要求;第四章規(guī)定了 不同主體對許可行為的監(jiān)督檢查，許可機(jī)關(guān)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可證載明事項(xiàng)的變化情況 進(jìn)行監(jiān)管，許可機(jī)關(guān)可以撤銷、注銷一定情形的許可，

7、任何單位和個(gè)人對違反本辦 法的行為，有權(quán)向許可機(jī)關(guān)舉報(bào)等;第五章規(guī)定了包括許可機(jī)關(guān)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法行為 的法律責(zé)任以及擅自設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。特別是針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不依法履行變 更終止手續(xù)、倒賣許可證等行為，設(shè)定了處以3萬元以下罰款的行政處罰;第六章明 確了過渡條款和實(shí)施日期。規(guī)定辦法實(shí)施前設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不符合設(shè)立條件的， 應(yīng)當(dāng)在辦法實(shí)施后一年內(nèi)完成整改，其中農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施后兩年 內(nèi)完成整改。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法共三十六條，分為總則、服務(wù)內(nèi)容、內(nèi)部管理、監(jiān)督檢 查、法律責(zé)任和附則六章。第一章規(guī)定了適用范圍、管理職責(zé)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年人 基本要求、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃、政府重點(diǎn)保障和扶持政

8、策、表彰獎勵等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 是指依照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法設(shè)立并依法辦理登記的為老年人提供集中居住 和照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)。國家對光榮院、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理有特 別規(guī)定的，依照其規(guī)定辦理。第二章規(guī)定了服務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)協(xié)議、各項(xiàng)具體 服務(wù)內(nèi)容及要求等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照服務(wù)協(xié)議為收住的老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù) 理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂服務(wù) 協(xié)議。同時(shí)規(guī)定了各項(xiàng)服務(wù)的內(nèi)容和要求。第三章規(guī)定了規(guī)章制度、內(nèi)部管理具體 要求等。從規(guī)章制度、人員要求、收費(fèi)管理、捐贈和志愿服務(wù)管理、24小時(shí)值班、 消防安全管理、應(yīng)急管理、投保責(zé)任險(xiǎn)、檔案管理、民主管理、老

9、年人安置等方面 對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理進(jìn)行了全面規(guī)范。第四章規(guī)定了監(jiān)督檢查權(quán)限和方式、養(yǎng)老機(jī) 構(gòu)評估、信息統(tǒng)計(jì)、舉報(bào)和投訴、層級監(jiān)督等。民政部門應(yīng)當(dāng)按照實(shí)施許可權(quán)限， 通過書面檢查或者實(shí)地查驗(yàn)等方式對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年 3月31日之前向?qū)嵤┰S可的民政部門提交上一年度的工作報(bào)告。同時(shí)規(guī)定建立養(yǎng)老 機(jī)構(gòu)評估制度、信息統(tǒng)計(jì)、舉報(bào)和投訴等制度，并加強(qiáng)對下級民政部門的指導(dǎo)和監(jiān) 督。第五章規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法責(zé)任、管理機(jī)關(guān)及人員違法責(zé)任等。第六章規(guī)定了 特別規(guī)定以及實(shí)施日期等。記者：我們注意到，許可辦法中關(guān)于設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本條件在面向社會 公開征求意見時(shí)，有人認(rèn)為條件設(shè)置有些低，怎么看？

10、答：按照許可辦法的規(guī)定，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)符合六個(gè)方面的條件：（一） 有名稱、住所、機(jī)構(gòu)章程和管理制度；（二）有符合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 符合國家環(huán)境保護(hù)、消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動 場地；（三）有與開展服務(wù)相適應(yīng)的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和服務(wù)人員；（四）有與 服務(wù)內(nèi)容和規(guī)模相適應(yīng)的資金；（五）床位數(shù)在10張以上；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其 他條件。這里除了床位數(shù)有明確要求外，其他條件都是原則性的規(guī)定。這主要是我國經(jīng) 濟(jì)社會發(fā)展情況差異性較大，各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況也較為復(fù)雜所致，許可辦法 對許多要求只能做原則性規(guī)定。下一步，我們會要求各地結(jié)合實(shí)際，抓緊制定和完

11、善貫徹落實(shí)許可辦法的操作細(xì)則或具體辦法，爭取在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立床位數(shù)、資 金規(guī)模、人員配比以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理、服務(wù)內(nèi)容等方面，提出更加細(xì)化和量化 的要求。關(guān)于將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最低床位數(shù)規(guī)定為10張以上，主要考慮是，我國養(yǎng)老床位供需 矛盾突出，如果床位門檻設(shè)置過高，會將一些有志養(yǎng)老服務(wù)、但手中資源有限的民 間資本拒之門外，既不利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)投資主體多元化，改變資金來源單一的問 題，也不利于民間資本興辦小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增加養(yǎng)老床位供給。記者：許可辦法對許可機(jī)關(guān)的層級和管轄權(quán)限作了哪些規(guī)定，出于什么考 慮？答：許可辦法第八、九、十條對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的層級和管轄權(quán)限作了 明確規(guī)定。一是地域管轄，即以擬設(shè)養(yǎng)老

12、機(jī)構(gòu)的住所地為關(guān)聯(lián)點(diǎn)，由住所地的縣級 以上民政部門受理設(shè)立申請，并實(shí)施設(shè)立許可權(quán)。二是級別管轄。充分考慮到政府 職能轉(zhuǎn)變的要求和行政審批制度改革的要求，許可辦法實(shí)行權(quán)力下放，將主要 許可權(quán)限交給縣、不設(shè)區(qū)的市、直轄市的區(qū)人民政府民政部門，將住所在市轄區(qū)的 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許可權(quán)交給設(shè)區(qū)的市人民政府民政部門，將涉外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許 可權(quán)交給省級民政部門，將個(gè)別中央和省級政府投資興辦、具有實(shí)訓(xùn)示范功能的養(yǎng) 老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許可權(quán)交給民政部和省級民政部門。同時(shí)，為了便于實(shí)踐操作，許 可辦法還規(guī)定省級民政部門可以委托設(shè)區(qū)的市級人民政府（行政公署）民政部門對 涉外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施許可、設(shè)區(qū)的市人民政府民政部門可以

13、委托市轄區(qū)人民政府民政 部門實(shí)施許可。記者：許可辦法為何要對設(shè)立許可證書作出有效期限規(guī)定？答：許可辦法第十六條規(guī)定：設(shè)立許可證有效期5年。設(shè)立許可證有效期屆滿30日前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)持設(shè)立許可證、登記證書副本、養(yǎng)老服務(wù)提供情況報(bào)告到原許可機(jī)關(guān)申請換發(fā)許可證。在立法過程中，對于許可證是否實(shí)行有效期規(guī)定有兩種截然不同的意見：一種 建議對換證進(jìn)行更為嚴(yán)格的審查，一種建議取消許可證有效期的規(guī)定。經(jīng)過充分研 究，考慮到部門規(guī)章無權(quán)規(guī)定吊銷許可證，新修訂的老年人權(quán)益保障法也沒有規(guī)定 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年檢制度，許可辦法參考借鑒其他許可證管理的規(guī)定，在保留規(guī)定許 可證有效期的基礎(chǔ)上，明確了許可證有效期為五年，旨在通過換

14、證手段加強(qiáng)對養(yǎng)老 機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。記者：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暫?；蛘呓K止服務(wù)，有可能會侵犯老年人合法權(quán)益，兩個(gè)辦 法對此有何考慮？答：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)是持續(xù)穩(wěn)定的。其在經(jīng)營過程中， 可能會因?yàn)榉至?、合并、改建、擴(kuò)建以及解散等原因暫?；蛘呓K止服務(wù)。為了充分 保障老年人群體的合法權(quán)益，許可辦法第二十條規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向原許可 機(jī)關(guān)提出申請，并提交老年人安置方案，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自暫停 或者終止服務(wù)。對于老年人安置問題，管理辦法第二十七條作了更加明確的規(guī)定，提出， 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于暫?；蛘呓K止服務(wù)60日前，向?qū)嵤┰S可的民政部門提交老年人安置 方案，方案中應(yīng)當(dāng)明確收住老年人的數(shù)量、安置

15、計(jì)劃及實(shí)施日期等事項(xiàng)，經(jīng)批準(zhǔn)后 方可實(shí)施；民政部門應(yīng)當(dāng)自接到安置方案之日起20日內(nèi)完成審核工作；民政部門應(yīng) 當(dāng)督促養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施安置方案，并及時(shí)為其妥善安置老年人提供幫助。記者：為什么許可辦法對普通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)整改期要 求不同，前者為一年，后者為兩年？答：許可辦法第二十九條規(guī)定，本辦法實(shí)施前設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不符合設(shè) 立條件的，應(yīng)當(dāng)在本辦法實(shí)施后一年內(nèi)完成整改，其中農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng) 在實(shí)施后兩年內(nèi)完成整改。主要考慮是，目前許可辦法規(guī)定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立條 件與1999年民政部頒布的社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法規(guī)定的社會福利機(jī)構(gòu)設(shè)置 條件基本一致，依據(jù)此辦法設(shè)立的機(jī)構(gòu)，不存在不符合

16、規(guī)定條件的問題。與之相比， 多數(shù)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)囿于編制限制、產(chǎn)權(quán)不明晰等多方面的原因，沒有辦理 事業(yè)單位法人登記。如此大量的機(jī)構(gòu)整改需要較長時(shí)間，本著分類指導(dǎo)的原則，對 不符合設(shè)立條件的農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的整改期限放寬至兩年。記者：為什么管理辦法對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的部門職責(zé)和優(yōu)惠政策提及的較少，也 沒有依據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不同類別實(shí)施分類管理？答：根據(jù)新修訂的老年人權(quán)益保障法的規(guī)定，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)是政府的職責(zé)。 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理涉及政府多個(gè)部門，但限于管理辦法的部門規(guī)章位階，對 相關(guān)部門職責(zé)和優(yōu)惠政策規(guī)定難以做到具體，只能作原則性要求。今后，我們將通 過制定政策性文件等方式加以推動和解決。根據(jù)新修訂

17、的老年人權(quán)益保障法的規(guī)定，國務(wù)院民政部門應(yīng)當(dāng)建立健全養(yǎng) 老機(jī)構(gòu)分類管理制度?；诘怯涱愋汀I利性質(zhì)、服務(wù)對象等不同標(biāo)準(zhǔn)，可以對養(yǎng) 老機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同分類。國外也大都采取了分類管理的模式。在管理辦法立法過 程中，我們也認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理是發(fā)展方向和趨勢，但是目前從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng) 老事業(yè)發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)看，在發(fā)展初期階段和鼓勵扶持背景下，嚴(yán)格分類管理時(shí) 機(jī)還尚不成熟。記者：為什么管理辦法對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員配比沒有作明確規(guī)定？答：管理辦法第十八條規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備與服務(wù)和運(yùn)營相適應(yīng)的工 作人員，并依法與其簽訂聘用合同或者勞動合同。對于服務(wù)人員配比問題，國外一 般都根據(jù)老年人自理能力和服務(wù)協(xié)議等因素明確

18、規(guī)定比例，國內(nèi)也有個(gè)別省份地方 立法明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配備護(hù)理人員的比例。在最初的立法過程中，參照地方的做 法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們曾經(jīng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員配比作了規(guī)定，明確要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 護(hù)理人員與失能老年人的配比、與半失能老年人的配比、與其他老年人的配比。但 是后來取消了。主要考慮是，當(dāng)前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于起步發(fā)展階段，發(fā)展極不平衡， 各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)千差萬別，從全國層面難以規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)問題可以由地方結(jié)合實(shí)際情況去解決。記者：請介紹一下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法出臺的 背景？答：近年來，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展取得了很大成績，截至2012年底，全國各類養(yǎng) 老機(jī)構(gòu)已達(dá)4萬多家，養(yǎng)老床位416

19、.6萬張，在滿足老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求方面發(fā)揮 了重要作用。但也要清醒地看到，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人口老齡化的加劇，養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 發(fā)展過程中還面臨很多問題，亟須通過立法加以規(guī)范。突出表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是由于缺乏上位法律法規(guī)的授權(quán)，民政部門無法對擅 自設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行使行政許可權(quán)，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長期游離于政府監(jiān)管范圍之外， 擾亂了正常的養(yǎng)老市場秩序。二是部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理和服務(wù)不到位，不時(shí)發(fā)生 火災(zāi)、虐待老年人、意外傷害等安全事故，嚴(yán)重?fù)p害了老年人的合法權(quán)益，引起社 會公眾的高度關(guān)注。三是相當(dāng)一部分投資主體對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立基本條件和管理具體 要求缺乏了解，進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域具有一定的盲目性，一定程度上影響了

20、機(jī)構(gòu)的長期運(yùn) 營和健康發(fā)展，制約了民間資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性。新修訂的老年人權(quán)益保障法規(guī)定，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政 部門申請行政許可;經(jīng)許可的，依法辦理相應(yīng)的登記。縣級以上人民政府民政部門負(fù) 責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。按照法律要求，2012年6月，民政部正式啟動了配套規(guī)章的制定工作。通過深 入調(diào)研、專題論證以及召開座談會、書面以及網(wǎng)絡(luò)征求意見等形式，廣泛征求中央 有關(guān)部門、地方民政系統(tǒng)、專家和實(shí)務(wù)工作者及社會各界的意見，經(jīng)過反復(fù)研究修 改，形成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法兩個(gè)部門規(guī)章以下 簡稱兩個(gè)辦法）。記者：請概要介紹一下兩個(gè)辦法的立法思路和指導(dǎo)思想？答：在

21、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法制定過程中，我們始終堅(jiān)持以新修訂的老年 人權(quán)益保障法和相關(guān)法律、行政法規(guī)為依據(jù)，以政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變精神為指導(dǎo)，通 過細(xì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可條件和程序，明確許可機(jī)關(guān)層級和管理權(quán)限，規(guī)范許可受 理、審查、決定等工作程序，以更大力度，在更廣范圍上引導(dǎo)規(guī)范社會多方面力量 興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展。同時(shí)，努力做到“兩個(gè)相結(jié)合”：一 是監(jiān)管和扶持相結(jié)合，在依法對設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā) 展預(yù)留空間。二是權(quán)力和責(zé)任相結(jié)合，在明確許可機(jī)關(guān)審批權(quán)限的同時(shí)，清晰界定 行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)和違法責(zé)任。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法制定過程中，我們始終堅(jiān)持三項(xiàng)原則：一是鼓

22、勵發(fā)展 和規(guī)范管理并重。始終把促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展作為立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而不是 將限制或者阻礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展作為立法目標(biāo)。二是多元主體投入和社會參與并重。 強(qiáng)調(diào)政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要收住困難老年人以及提供基礎(chǔ)服務(wù)，發(fā)揮保底 作用。社會力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要根據(jù)市場需求開展服務(wù)。三是外部監(jiān)督和內(nèi)部 治理并重。強(qiáng)調(diào)通過政府、社會、內(nèi)部治理等多方面進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理 規(guī)范化、服務(wù)專業(yè)化。同時(shí)，努力處理好三方面關(guān)系：一是許可、登記和管理的關(guān)系。行政許可、登 記管理、行業(yè)管理都是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的組成部分，管理辦法重在基于許可的行 業(yè)管理。二是管理辦法和其他法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策性文件的關(guān)系。養(yǎng)老

23、機(jī)構(gòu)管理 應(yīng)當(dāng)通過銜接配套的整體制度體系來加以規(guī)范，包括相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及國 家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策性文件等。對此，我們積極做好管理辦法與許可辦法、光榮院管理辦法、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法等3個(gè)部門規(guī)章的銜接。 三是立足現(xiàn)實(shí)和著眼長遠(yuǎn)的關(guān)系。管理辦法既要對現(xiàn)實(shí)情況作出回應(yīng)，同時(shí)也 要具有一定的前瞻性。而對新出現(xiàn)的情況或者把握不準(zhǔn)的問題，管理辦法暫不 作規(guī)定，待實(shí)踐成熟后再規(guī)范。記者：兩個(gè)辦法主要內(nèi)容有哪些？答：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法共三十一條，分為總則、條件和程序、許可管 理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則六章。第一章規(guī)定了立法目的、適用范圍、養(yǎng)老機(jī) 構(gòu)的定義及其管理部門，以及實(shí)施設(shè)立許可應(yīng)遵

24、循的基本原則;第二章規(guī)定了養(yǎng)老機(jī) 構(gòu)的設(shè)立條件，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的許可機(jī)關(guān)及其權(quán)限、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的申請、受理、 審查、決定及需要提交的資料等內(nèi)容;第三章規(guī)定了許可證載明事項(xiàng)，明確了設(shè)立分 支機(jī)構(gòu)以及變更、終止、停止程序，以及終止或停止服務(wù)的具體要求;第四章規(guī)定了 不同主體對許可行為的監(jiān)督檢查，許可機(jī)關(guān)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可證載明事項(xiàng)的變化情況 進(jìn)行監(jiān)管，許可機(jī)關(guān)可以撤銷、注銷一定情形的許可，任何單位和個(gè)人對違反本辦 法的行為，有權(quán)向許可機(jī)關(guān)舉報(bào)等;第五章規(guī)定了包括許可機(jī)關(guān)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法行為 的法律責(zé)任以及擅自設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。特別是針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不依法履行變 更終止手續(xù)、倒賣許可證等行為，設(shè)定了處以3

25、萬元以下罰款的行政處罰;第六章明 確了過渡條款和實(shí)施日期。規(guī)定辦法實(shí)施前設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不符合設(shè)立條件的， 應(yīng)當(dāng)在辦法實(shí)施后一年內(nèi)完成整改，其中農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施后兩年 內(nèi)完成整改。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法共三十六條，分為總則、服務(wù)內(nèi)容、內(nèi)部管理、監(jiān)督檢 查、法律責(zé)任和附則六章。第一章規(guī)定了適用范圍、管理職責(zé)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年人 基本要求、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃、政府重點(diǎn)保障和扶持政策、表彰獎勵等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 是指依照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法設(shè)立并依法辦理登記的為老年人提供集中居住 和照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)。國家對光榮院、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理有特 別規(guī)定的，依照其規(guī)定辦理。第二章規(guī)定了服務(wù)范圍、

26、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)協(xié)議、各項(xiàng)具體 服務(wù)內(nèi)容及要求等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照服務(wù)協(xié)議為收住的老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù) 理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂服務(wù) 協(xié)議。同時(shí)規(guī)定了各項(xiàng)服務(wù)的內(nèi)容和要求。第三章規(guī)定了規(guī)章制度、內(nèi)部管理具體 要求等。從規(guī)章制度、人員要求、收費(fèi)管理、捐贈和志愿服務(wù)管理、24小時(shí)值班、 消防安全管理、應(yīng)急管理、投保責(zé)任險(xiǎn)、檔案管理、民主管理、老年人安置等方面 對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理進(jìn)行了全面規(guī)范。第四章規(guī)定了監(jiān)督檢查權(quán)限和方式、養(yǎng)老機(jī) 構(gòu)評估、信息統(tǒng)計(jì)、舉報(bào)和投訴、層級監(jiān)督等。民政部門應(yīng)當(dāng)按照實(shí)施許可權(quán)限， 通過書面檢查或者實(shí)地查驗(yàn)等方式對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

27、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年 3月31日之前向?qū)嵤┰S可的民政部門提交上一年度的工作報(bào)告。同時(shí)規(guī)定建立養(yǎng)老 機(jī)構(gòu)評估制度、信息統(tǒng)計(jì)、舉報(bào)和投訴等制度，并加強(qiáng)對下級民政部門的指導(dǎo)和監(jiān) 督。第五章規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法責(zé)任、管理機(jī)關(guān)及人員違法責(zé)任等。第六章規(guī)定了 特別規(guī)定以及實(shí)施日期等。記者：我們注意到，許可辦法中關(guān)于設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本條件在面向社會 公開征求意見時(shí)，有人認(rèn)為條件設(shè)置有些低，怎么看？答：按照許可辦法的規(guī)定，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)符合六個(gè)方面的條件：（一） 有名稱、住所、機(jī)構(gòu)章程和管理制度；（二）有符合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 符合國家環(huán)境保護(hù)、消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動

28、 場地；（三）有與開展服務(wù)相適應(yīng)的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和服務(wù)人員；（四）有與 服務(wù)內(nèi)容和規(guī)模相適應(yīng)的資金；（五）床位數(shù)在10張以上；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其 他條件。這里除了床位數(shù)有明確要求外，其他條件都是原則性的規(guī)定。這主要是我國經(jīng) 濟(jì)社會發(fā)展情況差異性較大，各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況也較為復(fù)雜所致，許可辦法 對許多要求只能做原則性規(guī)定。下一步，我們會要求各地結(jié)合實(shí)際，抓緊制定和完 善貫徹落實(shí)許可辦法的操作細(xì)則或具體辦法，爭取在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立床位數(shù)、資 金規(guī)模、人員配比以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理、服務(wù)內(nèi)容等方面，提出更加細(xì)化和量化 的要求。關(guān)于將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最低床位數(shù)規(guī)定為10張以上，主要考慮是，我國養(yǎng)老床位

29、供需 矛盾突出，如果床位門檻設(shè)置過高，會將一些有志養(yǎng)老服務(wù)、但手中資源有限的民 間資本拒之門外，既不利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)投資主體多元化，改變資金來源單一的問 題，也不利于民間資本興辦小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增加養(yǎng)老床位供給。記者：許可辦法對許可機(jī)關(guān)的層級和管轄權(quán)限作了哪些規(guī)定，出于什么考 慮？答：許可辦法第八、九、十條對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的層級和管轄權(quán)限作了 明確規(guī)定。一是地域管轄，即以擬設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的住所地為關(guān)聯(lián)點(diǎn)，由住所地的縣級 以上民政部門受理設(shè)立申請，并實(shí)施設(shè)立許可權(quán)。二是級別管轄。充分考慮到政府 職能轉(zhuǎn)變的要求和行政審批制度改革的要求，許可辦法實(shí)行權(quán)力下放，將主要 許可權(quán)限交給縣、不設(shè)區(qū)的市、直轄市的

30、區(qū)人民政府民政部門，將住所在市轄區(qū)的 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許可權(quán)交給設(shè)區(qū)的市人民政府民政部門，將涉外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許 可權(quán)交給省級民政部門，將個(gè)別中央和省級政府投資興辦、具有實(shí)訓(xùn)示范功能的養(yǎng) 老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許可權(quán)交給民政部和省級民政部門。同時(shí)，為了便于實(shí)踐操作，許 可辦法還規(guī)定省級民政部門可以委托設(shè)區(qū)的市級人民政府（行政公署）民政部門對 涉外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施許可、設(shè)區(qū)的市人民政府民政部門可以委托市轄區(qū)人民政府民政 部門實(shí)施許可。記者：許可辦法為何要對設(shè)立許可證書作出有效期限規(guī)定？答：許可辦法第十六條規(guī)定：設(shè)立許可證有效期5年。設(shè)立許可證有效期 屆滿30日前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)持設(shè)立許可證、登記證書副本、養(yǎng)老服務(wù)

31、提供情況報(bào)告 到原許可機(jī)關(guān)申請換發(fā)許可證。在立法過程中，對于許可證是否實(shí)行有效期規(guī)定有兩種截然不同的意見：一種 建議對換證進(jìn)行更為嚴(yán)格的審查，一種建議取消許可證有效期的規(guī)定。經(jīng)過充分研 究，考慮到部門規(guī)章無權(quán)規(guī)定吊銷許可證，新修訂的老年人權(quán)益保障法也沒有規(guī)定 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年檢制度，許可辦法參考借鑒其他許可證管理的規(guī)定，在保留規(guī)定許 可證有效期的基礎(chǔ)上，明確了許可證有效期為五年，旨在通過換證手段加強(qiáng)對養(yǎng)老 機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。記者：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暫停或者終止服務(wù)，有可能會侵犯老年人合法權(quán)益，兩個(gè)辦 法對此有何考慮？答：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)是持續(xù)穩(wěn)定的。其在經(jīng)營過程中， 可能會因?yàn)榉至?、合并、改建、擴(kuò)建以及解散等原因暫停或者終止服務(wù)。為了充分 保障老年人群體的合法權(quán)益，許可辦法第二十條規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向原許可 機(jī)關(guān)提出申請，并提交老年人安置方案，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自暫停 或者終止服務(wù)。對于老年人安置問題，管理辦法第二十七條作了更加明確的規(guī)定，提出， 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于暫停或者終止服務(wù)60日前，向?qū)嵤┰S可的民政部門提交老年人安置 方案，方案中應(yīng)當(dāng)明確收住老年人的數(shù)量、安置計(jì)劃及實(shí)施日期等事項(xiàng)，經(jīng)批準(zhǔn)后 方可實(shí)施；民政部門應(yīng)當(dāng)自接到安置方案之日起20日內(nèi)完成審核工作；民政部門應(yīng) 當(dāng)督促養(yǎng)老機(jī)構(gòu)