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1、第四章 國家預算【本章提要】第一節(jié) 國家預算概述 介紹國家預算的分類和職能；我國的國家預算組成；國家預算的理論依據(jù)包括年度預算平衡論、周期預算平衡論和財政職能論。第二節(jié) 國家預算制度介紹國家預算原則和預算的組織形式。 第三節(jié) 預算程序 介紹預算程序即預算編制、預算批準、預算執(zhí)行和預算事后監(jiān)督四個階段。第四節(jié) 國家預算管理體制 介紹國家預算管理體制的概念；收支劃分的原則；收支劃分的形式。 1第一節(jié) 國家預算概述 介紹國家預算的分類和職能；我國的國家預算組成；國家預算的理論依據(jù)包括年度預算平衡論、周期預算平衡論和財政職能論。2什么是國家預算 國家預算是一國政府編制的每一預算年度內(nèi)財政收入、支出和平

2、衡的計劃，是國家的基本財政計劃。 它是國家管理社會經(jīng)濟事務、實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主要手段之一。從具體形式上看，國家預算是一個具有法律地位和技術性的文件，它是所在財政年度的預期收人和支出的一覽表，反映政府在年度內(nèi)進行財政收支活動所應達到的各項收支指標和收支總額之間的平衡關系。在所有政府活動中財政總是起支配作用，法律要付諸實施，政策要貫徹執(zhí)行，都需要通過財政支付，政府資金的籌集和支出從根本上規(guī)定著政府的活動范圍與方向。 因此，國家預算反映了國家參與一部分社會產(chǎn)品或國民收入分配所形成的分配關系。 3一、國家預算的分類和職能 (一)國家預算的分類1按預算內(nèi)容分類，預算可分為總預算和分預算。有兩種理解方式

3、：一是如果從預算項目的劃分來看，總預算是指政府財政收支的綜合計劃，包括一般經(jīng)費收支和各類特別收支兩個項目；而分預算則是總預算中一般經(jīng)費收支和各類特別收支的明細項目。二是如果從預算的部門分類來看，各部門預算的匯總稱為總預算，而國防預算、經(jīng)濟投資預算等部門預算就稱為分預算。42按收支范圍分類 預算可分為普通預算和特別預算。普通預算(也稱經(jīng)費預算)是指政府編制的一般財政收支項目的預算。特別預算(又稱專項預算)是指政府對某些具有特別意義的項目特別安排的預算。在西方國家；公司企業(yè)投資預算、公共工程投資預算、社會保險預算以及各類特種基金預算都屬于特別預算。 53按政府級別分類，預算可分為中央預算和地方預算

4、 在單一制國家里，預算可以分為中央政府預算和各級地方政府預算；在聯(lián)邦制國家里，預算可以分為聯(lián)邦、州(邦)預算和各級地方預算。 4按立法手續(xù)劃分，預算可分為本預算、臨時預算和追加預算 本預算(又稱正式預算)是指政府依法將每年度可能發(fā)生的財政收支加以預計，經(jīng)立法機關通過后公布實施的正式預算。 臨時預算是指基于某種原因，在預算年度即將開始前預算審案尚未完成立法程序，為了解決預算成立前的預算開支，有必要事先編制暫時性的預算。6 (二)國家預算的職能 國家預算是國家宏觀調(diào)控的一種政策工具，具有如下職能： (1)實施國家預算法律、行政管理職能。 國家預算是在近代議會制度的基礎上產(chǎn)生的，實質(zhì)上是國家權(quán)力、立

5、法部門對行政部門的控制和監(jiān)督的工具。 國家預算可以通過資金的分配和控制有效地對政府行政活動進行管理，并以預算的法規(guī)制度來確定政府行政的開支標準，促進各級政府提高行政效率。 7(2)實施財政政策的職能。 國家預算是國家權(quán)力、行政機構(gòu)為合理實現(xiàn)公共財政目標的一種政策表現(xiàn)。它本身就具有公共財政配置資源、適度平衡的含義，它是熨平經(jīng)濟波動、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要財政手段。 (3)實施財政監(jiān)督的職能。 國家預算收入和支出都是法定的指標，對于政府、企業(yè)、事業(yè)單位的不合理開支或違規(guī)行為，可以采用法律手段加以約束。8二、我國的國家預算組成 國家預算的組織是指國家預算體系的組成環(huán)節(jié)。我國國家預算的組成是與我國政權(quán)

6、結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域劃分密切相聯(lián)系的，實行一級政府一級預算的原則。 根據(jù)我國預算法規(guī)定，設立以中央為第一級，以省、 自治區(qū)、直轄市為第二級，以設區(qū)的市、 自治州為第三級，以縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)為第四級，以鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為第五級的五級預算。不具備設立預算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、 自治區(qū)、直轄市政府確立，可以暫時不設立預算。9（一）中央政府預算和地方預算組成從總體上看，我國預算由中央政府預算和地方預算組成。中央政府預算由中央各部門的預算組成。中央預算還包括地方向中央上解的收入數(shù)額和中央對地方返還或者給予補助的數(shù)額。地方預算由各省、 自治區(qū)、直轄市總預算組成。地方各級總預算由本級政府預算和匯

7、總的下一級總預算組成。下一級只有本級預算的，下一級總預算即指下一級的本級預算。沒有下一級預算的，總預算即指本級預算。地方各級政府預算由本級各部門的預算組成。地方各級政府預算包括下級政府向上級政府上解的收人數(shù)額和上級政府對下級政府返還或者給予補助的數(shù)額。10三、預算年度 預算年度(又稱為財政年度)是指國家預算的有效起訖日期，它是編制和執(zhí)行國家預算所應依據(jù)的法定時間期限。 各國預算年度均為一年，但起訖日期卻不盡相同，可分為歷年制和跨年制兩種形式。歷年制是從1月1日起至12月31日止。采用此種制度的國家為數(shù)最多，如中國、法國、比利時、荷蘭、西班牙等。跨年制的起訖日期分為三類，第一類從4月1日起至次年

8、3月31日止，采用此類制度的國家有英國、加拿大、 日本等。第二類從7月1日起至次年6月30日止，采用此類制度的國家有瑞典、澳大利亞等。第三類從10月1日起至次年9月30日止，采用此類制度的國家為美國。11四、國家預算的理論依據(jù) 伴隨著西方國家預算的發(fā)展過程，西方國家預算的基本理論大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：年度預算平衡論、周期預算平衡論和財政職能論。 （一）第一階段1、大危機前的正統(tǒng)預算理論年度預算平衡論。早期古典學派的經(jīng)濟學家強調(diào)政府應是“廉價的”。因此，在預算編制上主張實行平衡的預算，而且要實行嚴格的年度預算平衡。預算的原則是“以收定支”122、年度預算平衡的基本原理年度預算平衡的基本原理可概

9、括為四個方面：(1)政府對私人經(jīng)濟部門發(fā)行公債會減緩后者的發(fā)展，因為這會造成在私人經(jīng)濟部門的可投資資金被政府占用；(2)政府支出是非生產(chǎn)性的，政府的赤字支出將帶來巨大浪費；(3)政府的赤字支出必然導致通貨膨脹；(4)年度預算平衡是控制政府支出增長的有效手段。年度預算平衡的基本原理遵循亞當斯密的古典經(jīng)濟學理論。13（二）第二階段1、周期預算平衡論這一階段是指1939年的大危機起至70年代止的正統(tǒng)預算理論周期預算平衡論。周期預算平衡論的出發(fā)點是主張政府財政發(fā)揮反經(jīng)濟周期的作用，同時也實現(xiàn)預算平衡。但這種平衡不是年度平衡，而是主張在控制經(jīng)濟周期波動的情況下，經(jīng)濟周期內(nèi)做到預算平衡。 14（三）第三階

10、段1、財政機能論 二十世紀70年代后發(fā)展形成的預算理論財政機能論。70年代以后，出現(xiàn)了“財政機能論的預算理論取代了“周期預算平衡論”。 “財政機能論提出了充分就業(yè)預算概念，它是以一種假定為前提，即預算的編制要以經(jīng)濟處于所謂“充分就業(yè)”(即失業(yè)率在4以內(nèi))時聯(lián)邦政府所能達到的財政支出和財政收入的水平為標準，而不管現(xiàn)實的財政收支是否平衡。152、“財政機能論的基本理論包括四個方面： (1)平衡預算無論是年度的還是周期的，只是次要性的問題。國家財政的基本機能是穩(wěn)定經(jīng)濟，這才是首要性的問題。(2)國家預算的首要目標是提供一個沒有通貨膨脹的充分就業(yè)，即經(jīng)濟平衡而不是預算平衡。不應為達到預算平衡而置經(jīng)濟平

11、衡于不顧。(3)如果為達到經(jīng)濟穩(wěn)定的目的，必須長期堅持盈余或大量舉債，國家預算盈余或赤字的問題本身與嚴重的通貨膨脹或持續(xù)的經(jīng)濟危機相比是不重要的。(4)鑒于以上所述，國家應該按照“充分就業(yè)預算”的概念來編制預算，安排財政收支。以充分就業(yè)預算的平衡來代替原財政收支的平衡?？梢姡柏斦C能論”已經(jīng)完全拋棄了預算平衡的原則，而把著眼點放在預算收支的安排來維持經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展上。 16第二節(jié) 國家預算制度 本節(jié)提要預算制度是有關預算的各種法規(guī)制度的總和。即預算應有怎么樣的結(jié)構(gòu)、應該如何編制、怎樣建立和執(zhí)行預算等的全部法規(guī)制度。具體地說，預算制度應該包括兩方面內(nèi)容：一是有關在預算體系內(nèi)處理各經(jīng)濟主體之間的

12、預算關系的制度，這就是以收支劃分為核心的預算體制，其主要問題是中央與地方各級政府之間的集權(quán)與分權(quán)的問題。其實質(zhì)就是集中與分散的分配關系。二是有關預算制度的其他內(nèi)容，包括預算原則、預算的組織形式、預算的范圍和預算的工作程序。 17一、國家預算原則 國家預算原則是伴隨著現(xiàn)代國家預算制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，并隨著社會經(jīng)濟和預算制度的發(fā)展而發(fā)生變化。 從13世紀現(xiàn)代國家預算制度形成到20世紀，西方國家奉行古典學派的預算平衡論，所以在編制國家預算時，一般遵循六項原則：18（一）古典學派的預算平衡論的預算原則 (1)完整性原則。即政府預算應該包括它的全部財政收入和支出，反映它的全部財政活動。不應該有預算外的財

13、政收支，也不應該有政府預算規(guī)定范圍以外的財政活動。 (2)包括性原則。即政府預算應該包括預算單位的一切收支。預算單位的收支要以總額列入預算，不應該以收抵支而只列相抵后凈額。 (3)年度性原則。即政府預算應該按預算年度編造，不應該對本預算年度之后的財政收支作出任何事先的規(guī)定。 (4)可靠性原則。即政府預算的編制和批準所依據(jù)的情況是可靠的。 (5)公開性原則。即全部預算收支必須經(jīng)過議會審查批準，并向社會民眾公布。 (6)分類性原則。即各項財政收支必須依據(jù)其性質(zhì)分類反映。 19結(jié)論：上述原則與早期資本主義國家的“廉價政府”和“預算是健全財政最高原則”的觀念相一致。在這種觀念下，預算原則強調(diào)經(jīng)費使用的

14、節(jié)約化、制度化和效率化。著重于預算的控制。20（二）壟斷資本主義時期西方政府的預算原則20世紀以后自由資本主義過渡到壟斷資本主義時期，西方政府加強對經(jīng)濟的干預，特別是30年代大危機后，凱恩斯主義盛行于西方各國，國家干預經(jīng)濟活動不僅成為一種政策，而且成為一種社會思潮。因此，國家預算編制的原則也發(fā)生了變化，具有代表性的預算原則是1945年美國聯(lián)邦政府預算局局長史密斯提出的八項原則： 21(1)預算必須反映行政計劃。即預算應反映總統(tǒng)的施政計劃。 (2)預算必須加強行政責任。立法程序使正式預算成立，成立后的預算的執(zhí)行屬于行政。行政應當負有有效執(zhí)行預算的責任。 (3)預算的編制、批準和執(zhí)行應當以政府各部

15、門的財政與業(yè)務報告為依據(jù)。 (4)預算要具備適宜的“預算資源”來支撐。預算機構(gòu)要有足夠的編制人員和執(zhí)行人員，有權(quán)規(guī)定月度和季度的撥款額，有權(quán)建立預備費。這是執(zhí)行預算的必要權(quán)力。22 (5)預算程序必須多樣化。政府活動種類很多，預算程序應該隨之而變。 (6)預算要有適度的行政主動權(quán)。對于已批準的支出項目，不應過分限定，應讓行政機構(gòu)有一定的自由余地。 (7)預算要有一定的彈性。預算中應包括隨經(jīng)濟形勢的變化作適當調(diào)整的內(nèi)容。 (8)預算機構(gòu)必須在預算的編制及執(zhí)行上相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)。 23結(jié)論：上述原則是作為對傳統(tǒng)預算原則的修改和補充而提出來的。它反映了現(xiàn)階段資本主義宏觀經(jīng)濟理論和國家干預經(jīng)濟的實踐?，F(xiàn)

16、代預算原則的特點是強調(diào)政府行政機構(gòu)在預算上的主動性。它是上述原則的靈魂。 24（三）我國國家預算的原則我國國家預算的原則也堅持預算的完整性、包括性、年度性、可靠性和公開性原則。另外，我國預算強調(diào)以黨和國家的路線、方針、政策、年度以及五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃作為預算編制的依據(jù)。強調(diào)處理好積累與消費的關系、強調(diào)綜合平衡的原則。這是我國預算原則的特色。 25二、預算的組織形式 預算的組織形式有狹義和廣義的區(qū)別；狹義的預算組織形式僅指預算的技術組織形式。廣義的預算組織形式不僅包括技術組織形式，還包括行政組織形式(即預算級次)。主要介紹單一預算和復式預算。重點理解復式預算 26(一)單一預算 1、什么

17、是單一預算 單一預算是傳統(tǒng)的預算組織形式。即在每一預算年度內(nèi)，將全部的財政收入與支出匯集編入單一的總預算內(nèi)，而不去區(qū)分各項財政收支的經(jīng)濟性質(zhì)。優(yōu)點是符合預算的完整性原則，并且由于把全部的財政收入和支出分列于預算表上，單一匯集平衡，從整體上反映了政府年度內(nèi)財政收支狀況，整體性強，便于立法機關審議批準和社會公眾了解。缺點是沒有把全部的財政收支按性質(zhì)分列和分別匯集平衡，不利于進行經(jīng)濟分析和有選擇的宏觀經(jīng)濟控制。 273、單一預算的理論基礎 在自由競爭時期，西方國家財政領域中主張“廉價政府”和提倡“健全財政”的原則。單一預算正符合這一要求，在當時的歷史條件下起到了監(jiān)督與控制政府財政收支的作用。在大危機

18、以前主要的西方國家均選擇了單一預算制度。大危機以后，西方政府職能擴大，國家預算由消極平衡為目標轉(zhuǎn)向保持經(jīng)濟穩(wěn)定為目標。大部分西方國家都陸續(xù)改進或放棄了單一預算方式而采用復式預算組織形式。 28 (二)復式預算 1、什么是復式預算復式預算是從單一預算演變而來的。即在每一預算年度內(nèi)，將全部的財政收入與支出按其經(jīng)濟性質(zhì)匯集編入兩個或兩個以上的收支對照表，從而編制成兩個或兩個以上的預算。2、復式預算的分類一般來說，復式預算是由經(jīng)常預算和資本預算兩部組成。經(jīng)常預算包括政府進行日常政務活動所必需的資金支出和為供應這類支出而籌集的稅收收入和非稅收收入。資本預算包括國有企業(yè)投資、公共工程投資、償還公債本金、歸

19、還外國借款等支出和經(jīng)常預算收支盈余、公債和國外借款等收入。 293、復式預算的理論基礎 復式預算是順應本世紀30年代資本主義經(jīng)濟危機的需要而產(chǎn)生的。它適應了凱恩斯主義的“周期預算平衡”理論的要求。將政府一般行政上經(jīng)常支出列入經(jīng)常預算，并主要以稅收作為來源，這部分預算要求平衡；同時，編制一個收入和支出都具有一定彈性的資本預算，并適應當時經(jīng)濟形勢來權(quán)宜變化，它只要求在一個經(jīng)濟周期內(nèi)的長期預算平衡。 4、復式預算的局限性 復式預算把預算分為經(jīng)常預算和資本預算兩個部分，破壞了預算的完整性原則，不利于立法機關審查和社會公眾監(jiān)督。 30（三）我國復式預算應包括以下內(nèi)容： 1政府公共預算收入項目：主要包括增

20、值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、關稅、農(nóng)業(yè)稅、個人所得稅等稅種的收入，以及上級財政轉(zhuǎn)移支付用于本級政府公共支出的收入。 支出項目：主要包括教育、科學、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等各項事業(yè)費支出，國家行政、國防、外交、公檢法、武警部隊等項支出，價格補助支出，撫恤和社會救濟支出，其他社會公共支出，預備費列支，以及本級預算轉(zhuǎn)移支付給下級的支出和上解上級的支出。 312國有資產(chǎn)經(jīng)營預算 收入項目：主要包括城鄉(xiāng)維護建設稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、資源稅、耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、證券交易稅、遺產(chǎn)稅等稅種收入，國有企業(yè)上繳利潤及國有企業(yè)計劃虧損補貼，以及經(jīng)常性預算結(jié)余和公債收入等。 支出項目：主要包括國

21、家預算直接安排的投資建設支出的國家資本金，企業(yè)挖潛改造資金支出的國家資本金、科技三項費用、增撥企業(yè)流動資金、地質(zhì)勘探費、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、城鄉(xiāng)維護建設支出、支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金、商業(yè)部門簡易建筑支出和國內(nèi)外債務還本付息支出。323社會保障預算及其他基金預算 在預算管理中，可以設立專項基金預算來對那些具有專門資金來源，并具有指定專門用途的財政資金進行管理。并用這種辦法將預算外管理的資金逐漸引導到預算內(nèi)來，逐步填補預算內(nèi)外雙軌制產(chǎn)生的裂縫。近幾年我國已對一些財政資金實行基金預算管理。有些在預算內(nèi)列收列支，有些不列入預算。其他基金預算應包括哪些項目，如何進行預算管理?我國正處在探索實踐的過程中。3

22、3(四)績效預算 1、概念 績效預算是由政府首先制定有關的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃選定執(zhí)行計劃的實施方案，確定實行方案所需要的支出費用，并依此來編制預算。 首先進行業(yè)績分類。把業(yè)績分成職能、部門、計劃、最終產(chǎn)品、成本和目的等類別，然后評估預算的業(yè)績。 考慮按政府職能進行分類；再考慮不同的職能由不同的部門實施；而每一部門有其自己的事業(yè)或工程計劃；對各項計劃從其最終產(chǎn)品成本及目的來衡量和評估其業(yè)績。342、績效預算的特點績效預算有兩大特點：第一，績效預算與傳統(tǒng)的著重投入而忽視產(chǎn)出的“投入預算不同，重視對預算支出效益的考察，使得預算可以反映支出所產(chǎn)生的預計效益。第二，傳統(tǒng)的預算是

23、以支出的具體用途分類，無法表示其計劃完成的成本和目的，更無法考核支出的效益；而績效預算能判斷支出是否符合經(jīng)濟原則。 績效預算起源于美國胡佛任總統(tǒng)時期，后西方國家也采用過類似績效預算形式，但由于一些部門支出的成本、效益評估難以進行，績效預算組織形式并沒有得到普遍推廣和運用。 35 (五)設計規(guī)劃預算 1、設計規(guī)劃預算步驟反映目標設計、擬定規(guī)劃和預算編制三者結(jié)合的一種預算組織形式，以此來達到政府預算管理經(jīng)濟節(jié)約與講求效率的目標。它的編制可分三步驟： (1)政府機構(gòu)根據(jù)國家現(xiàn)有的各種資源、經(jīng)濟狀況和未來政治經(jīng)濟局勢等資料來設計長期目標，并制訂達到該目標的各種可行的計劃，然后對這些計劃進行評估篩選。在

24、此基礎上排列各種目標和各種計劃的優(yōu)劣順序。其衡量排列的標準是在一段較長時間內(nèi)某項計劃所需費用與所產(chǎn)生效益的比較。 (2)詳細計劃的編列。根據(jù)前一階段設計的計劃，再來預算五年內(nèi)某項計劃可能產(chǎn)生的效果與所需要的費用成本，并根據(jù)計劃進度在五年內(nèi)對每個年度作恰當?shù)姆峙浒才拧?(3)預算的編制。在長期計劃設計和詳細計劃編列的基礎上，編制支出經(jīng)費預算，并安排籌措所需年度經(jīng)費的預算，最后匯編成年度預算。 362、設計規(guī)劃預算的特點從上可知，設計規(guī)劃預算制度是以“設計”為中心，以“分析為手段，以“提高行政事業(yè)效率”為目的，它與以“控制”為中心的傳統(tǒng)預算制度和以“管理”為中心的績效預算制度是不相同的。設計規(guī)劃預

25、算制度雖然具有很多理論上的優(yōu)點，但在實施過程中卻遇到很多問題，例如某項行政事業(yè)工作所要達到的目標是不易界定的。效益和成本不易數(shù)量化，難以精確表示；同時這一制度的決策過程也與很多國家行政管理、監(jiān)察的機構(gòu)設立及決策程序不一致。所以這一組織形式除在少數(shù)發(fā)達國家短期試行過外，幾乎沒有真正實施過。 37(六)零基預算 1、什么是零基預算零基預算是指政府在編制預算時以零為起點，不受以往各年預算的束縛，任何行政部門的支出預算，都從零開始，重新審定和編制預算內(nèi)容。 382、零基預算的特點零基預算的編制程序是：(1)各基層預算的主管單位要先制訂預算需要達到的目標。(2)根據(jù)預定目標，制訂若干個替代方案，并通過成

26、本效益分析，說明其成本、效益、風險程度。(3)從幾個替代方案中排列先后順序，選出最佳方案，并說明各替代方案的利弊及執(zhí)行步驟。 零基預算與傳統(tǒng)預算相比較，其優(yōu)點是：傳統(tǒng)預算是將過去年度預算延伸于今年，將金額根據(jù)過去的支出數(shù)額和物價指數(shù)節(jié)節(jié)提高，并增列新項目，以致預算逐年膨脹。而零基預算不受過去項目及金額的限制，對每一項目及金額都系統(tǒng)地進行成本效益分析，并進行評估，按重要程度擬定各方案的先后順序。因此，零基預算有利于節(jié)約資金，剔除不必要的項目和效益不佳的項目。39(七)多年預算 多年預算是指政府在編制年度預算以外再編制不同形式的其他年度預算或直接改造原來年度預算而成為多年度預算。即在預算中不僅列出

27、本預算年度的有關數(shù)據(jù)，還同時列出上個預算年度和未來若干預算年度的一系列數(shù)據(jù)。 多年預算的優(yōu)點在于：(1)有利于現(xiàn)在與過去、現(xiàn)在與將來的比較，反映發(fā)展趨勢。(2)有利于預算的編制機構(gòu)和審查機構(gòu)用發(fā)展的觀點和長期的觀點看問題，而不是僅局限于某一個預算年度，可以減少因為眼前利益與長遠利益的矛盾所導致的判斷與決策的失誤。(3)有利于財政基本收支計劃與國民經(jīng)濟的多年計劃相銜接。 40三、預算的范圍 世界各國的國家預算范圍呈擴大趨勢。預算范圍擴大有兩層含義：一是指作為具有法律地位的政府財政收支基本計劃所包括的范圍的擴大。二是指作為一般宏觀調(diào)節(jié)與控制的分析計量手段或工具，不具法律地位的國家預算范圍的擴大。前

28、者是國家預算口徑的擴大，后者則屬于國家預算概念的推廣或工作范圍的擴大。41三、預算的范圍 世界各國國家預算范圍的擴大趨勢表現(xiàn)在兩個方面：第一，除了編制傳統(tǒng)的年度預算外，還編制多年預算，這屬于國家預算在所含時間范圍上的擴大。第二，國家預算眾政府行政預算走向綜合預算直至國民經(jīng)濟預算。這種趨勢是伴隨國家干預經(jīng)濟生活的范圍的擴大和程度的加深以及人們對政府財政收支與國民經(jīng)濟運行的互相關系的理解的不斷深化而發(fā)展的。在前蘇聯(lián)和東歐國家中，其五年綜合財政計劃就其時間跨度來說，屬于多年預算范圍，但就其所含項目內(nèi)容而言，亦屬于綜合預算。在我國也曾有過類似綜合財政計劃和多年預算。在西方國家中，從政府行政預算轉(zhuǎn)向國民

29、經(jīng)濟預算的發(fā)展趨勢更加明顯，反映了從資產(chǎn)階級古典學派的國家觀和財政觀向現(xiàn)代經(jīng)濟的國家干預經(jīng)濟思想的轉(zhuǎn)變，也反映了國民經(jīng)濟分析理論和技術的發(fā)展。 42第三節(jié) 預算程序 預算程序是指預算從編制、批準、執(zhí)行、監(jiān)督和事后審計的全部的步驟。它起于一個財政年度開始前，而止于一個財政年度結(jié)束之后。預算程序分預算編制、預算批準、預算執(zhí)行和預算事后監(jiān)督四個階段。 43一、預算編制 (一)預算編制的一般情況 西方國家的政府預算一般是由行政機關編制的，由立法機關編制的情況是例外。由行政機關編制的預算，稱為行政預算；由立法機關編制的預算，稱為立法預算。預算的編制工作可以分為草案的編制和概算的核定兩個部分。 44預算草

30、案的具體編制根據(jù)主持具體編制工作的機構(gòu)的不同又可以分為兩種類型：(1)由財政部門主持預算編制工作，內(nèi)容包括收入和支出兩個部分，由政府部門負責指導政府各部門編制支出預算草案并審核和協(xié)調(diào)這些草案；同時根據(jù)各種經(jīng)濟統(tǒng)計資料和預測，編制收入預算草案。最后綜合收入和支出兩部分，形成預算草案，并將其提交給有法定預算提案權(quán)或咨請國會審議權(quán)的機構(gòu)或個人核定。屬于這種類型的國家有英國、聯(lián)邦德國、意大利和日本等。(2)由政府特設的預算機關主持預算編制工作，而財政部門只負責編制收入預算。分開編制的原因是想通過這種方式來加強預算編制工作，保證支出和收入預算有更多的合理性和客觀性。屬于這種類型的國家有美國和德國等。 4

31、5編制好的預算草案(概算)的核定也有兩種類型：一是由內(nèi)閣核定概算，如英國、法國、德國、意大利、 日本等國；二是由總統(tǒng)核定概算，如美國。一般國家都由內(nèi)閣掌握核定權(quán)。 46 (二)我國預算的編制 1、編制程序 我國預算編制的要求如下：在新的預算年度開始以前，國務院應當及時向各地、各部下達關于編制下一年預算草案的指示：省、自治區(qū)、直轄市政府應當按國務院規(guī)定的時間，將本級編制的總預算草案報國務院審核匯總；國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內(nèi)容提交全國人大財政經(jīng)濟委員會進行初步審查；省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市、 自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會舉行一個

32、月前，將本級預算草案的主要內(nèi)容提交本級人大會的專門委員會或常委會的有關工作委員會進行初步審查；縣、 自治區(qū)、不設區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應當在本級人民代表大會舉行的一個月前，將本級預算草案主要內(nèi)容提交本級人民代表大會的常委會進行初步審查。 472、國家預算支出和收入指標的測算方法（1）基數(shù)法 所謂基數(shù)法是以正常或前幾年預算收支實際執(zhí)行數(shù)為基數(shù)，再分析可能影響本預算年度預算收支的各種因素，以確定各項預算收支的法規(guī)為依據(jù)，來測算預算收入和支出數(shù)額。例如對預算年度稅收收入的測定，可以根據(jù)上年某項稅收的執(zhí)行數(shù)為基數(shù)，再以預算年度可能影響該項稅收的經(jīng)濟及其他因素對基數(shù)進行調(diào)整，并以該項稅法的規(guī)定為依據(jù)

33、測算。預算支出測算也可以在上年度支出基數(shù)上增減來進步。 但基數(shù)法來測定地方預算支出存在諸多不合理因素，例如地方原來預算支出的基數(shù)越大，相應就可以得到更多的預算收入，造成多支的能多收，而多收的反而不能多支的不合理現(xiàn)象。我國近年針對基數(shù)法的弊端提出了確定支出數(shù)的一種因素計分法。48（2）因素法A、采用因素計分法的一般步驟如下： (1)確定影響地方預算支出的各種主要因素：例如人口、土地、氣候資源、人均國民生產(chǎn)總值或國民收入、社會事業(yè)發(fā)展水平以及民族構(gòu)成等因素；(2)按各項影響因素確定計分標準；(3)按歸納出的因素計分法的公式計算各地方預算支出的基數(shù)。采用因素計分法對中央預算與地方預算之間的收支劃分提

34、出了較規(guī)范客觀的標準；有利于提高我國財政管理的科學化程度。 49二、預算批準 ()預算批準的一般說明 在西方國家中，批準政府預算的權(quán)力屬于國家立法機構(gòu)，即議會。議會制從結(jié)構(gòu)上基本上可以分為一院制和兩院制兩種類型。在實行一院制的國家中，政府預算直接由其批準，屬于這種類型的國家有瑞典、葡萄牙、西班牙、荷蘭、希臘、丹麥等國；在實際兩院制的國家中，大部分國家議會的兩院都有批準政府預算的權(quán)力。屬于這種類型的國家有：美國、法國、德國、意大利、 日本和英國等。 50不論是兩院制還是一院制，行政機關將總預算草案提交議會后，議會的全院大會首先對草案進行一般性的廣泛發(fā)言，再由各種常設的委員會進行具體審查。常設委員

35、會一般是預算支出審核委員會和預算收入審核委員會，也有除上述兩種委員會以外，還設有綜合性的預算委員會，負責進行預算收支的平衡工作。預算支出審核委員會經(jīng)常又設若干小組審核委員會，對于各個政府機關的部門發(fā)生預算草案進行初步審核。經(jīng)過委員會審核階段以后，再由全院大會根據(jù)審核報告進行審議表決。 51(二)我國預算審批 全國人民代表大會審查中央和地方預算草案，以及中央和地方預算執(zhí)行情況的報告；批準中央預算和中央預算執(zhí)行情況的報告；改變或撤銷全國人大常委會關于預算、決算的不適當?shù)臎Q議。全國人大常委會監(jiān)督中央和地方預算執(zhí)行；審查和批準中央預算的調(diào)整方案；審查批準中央決算；撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的關

36、于預算、決算的行政法規(guī)、命令；撤銷省、 自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關于預算、決算的地方性法規(guī)和決議。 52我國預算法明確規(guī)定：全國人民代表大會只批準中央預算；不批準地方預算。地方各級人民代表大會只批準本級政府預算，不批準匯總的下級總預算。這樣規(guī)定，解決了我國長期存在的同一級預算要由上級和本級人民代表大會重復審批，預算審批法律關系不清的問題。53三、預算的執(zhí)行 (一)預算執(zhí)行的一般情況 政府預算經(jīng)批準后即進人執(zhí)行階段。在財政支出方面，各部門的支出預算由各主管機關負責執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，除財政部門或?qū)Ｂ氼A算機關進行日常監(jiān)督外，另由審計機關進行事前、事中

37、審計。在財政收入方面，收入預算的執(zhí)行機構(gòu)為稅務機關和其他有收入的機關，財政部門對其負有監(jiān)督的責任。各種財政收入的資金均集中繳人國庫，一切財政支出所需資金均由國庫統(tǒng)一支付。政府一般不再另設辦理出納業(yè)務的國庫機構(gòu)，而由中央銀行代理職權(quán)。 54(二)我國預算的執(zhí)行 國家預算執(zhí)行的組織機構(gòu)是按照國家行政管理系統(tǒng)，實行“統(tǒng)一領導，分級管理”的民主集中制原則。由國家行政領導機關和職能機構(gòu)組成的。國務院和地方各級人民政府是國家預算的執(zhí)行機關；財政部和地方各級財政部門是具體執(zhí)行機關。此外，國家還設置和指定專門的管理機關參與國家預算的執(zhí)行工作，稅務機關主要負責工商稅收征收管理工作；海關總署及其分支機構(gòu)負責關稅的

38、征收管理以及國家交辦的涉及進出口增值稅和其他稅收的征管工作；中國人民建設銀行負責辦理基本建設的撥款、貸款、結(jié)算業(yè)務和監(jiān)督工作；中國農(nóng)業(yè)銀行主要負責國家預算中的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象事業(yè)費以及國家支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出的撥款、貸款、結(jié)算業(yè)務和監(jiān)督工作；中國人民銀行辦理中央級行政事業(yè)經(jīng)費的限額撥款以及代理國家金庫業(yè)務等。55四、預算的事后監(jiān)督 (一)預算事后監(jiān)督一般說明 預算事后監(jiān)督是整個預算工作程序的最后一個環(huán)節(jié)，其作用是對全年收支預算的執(zhí)行情況及其結(jié)果進行總結(jié)性的檢查，從中發(fā)覺實際收支數(shù)是否符合通過的預算指標，有無超支短收或違反財政法令等情況。事后監(jiān)督的程序是：由各執(zhí)行機關在年度終了時編制并提出年度

39、收支情況報告；審計機關審核后，向國會提出審查報告；該審查報告經(jīng)國會批準后即告正式?jīng)Q算成立。正式?jīng)Q算的成立標志著該預算年度的預算程序結(jié)束。 56 (二)我國預算事后監(jiān)督 我國預算事后監(jiān)督包括預算執(zhí)行部門的內(nèi)部審查和國家審計署進行的審計。預算執(zhí)行部門的內(nèi)部審查主要是結(jié)合在財政部門指導、監(jiān)督?jīng)Q算編制過程中進行的。決算層層向上匯總，最后由財政部將各省、自治區(qū)、直轄市總決算匯編成地方總決算，并連同中央一級決算一起匯編成國家決算。國家決算經(jīng)國務院全體會議討論通過后，提交全國人民代表大會審查批準。應為注意的是，我國審計機構(gòu)所處的地位與其他國家不同。我國審計署隸屬于國務院，而不是隸屬于全國人民代表大會。所以審

40、計活動限于國務院會議通過決算以前，而國外的審計活動一般是在行政機構(gòu)通過決算以后。 57第四節(jié) 國家預算管理體制 一、國家預算管理體制的概念 國家預算管理體制是在中央與地方政府之間，以及地方各級政府之間劃分預算收支的范圍和預算管理權(quán)限的一項重要制度。國家預算管理體制是財政管理體制的一個重要組成部分，也是預算制度的一個組成部分。 國家預算管理體制在國家財政管理體制中占主導地位。從經(jīng)濟基礎角度看，國家預算管理體制以制度的形式處理中央與地方政府之間的集中與分散的分配關系；從上層建筑角度看，國家預算管理體制解決中央與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)問題。集權(quán)與分權(quán)問題是帶有普遍性的問題。從歷史上看，無論是資本主

41、義國家還是社會主義國家都曾遇到這個問題。國家預算管理體制中集權(quán)與分權(quán)問題，主要是通過在中央與地方政府之間的收支劃分來解決的。因此，在各級政府之間的收支劃分就成為預算管理體制的核心問題。下面我們將圍繞收支劃分理論進行論述。 58二、收支劃分的原則 (一)影響收支劃分的因素 影響中央政府和地方政府之間的收支劃分因素是： 59(1)國家結(jié)構(gòu)。國家的整體與部分、中央政權(quán)機關與地方政權(quán)機關之間的相互關系，不僅影響預算的級次，而且也影響中央與地方政府間的收支劃分?？偟膩碚f，聯(lián)邦制國家的地方權(quán)比單一制國家要大些。 (2)國體。社會主義國家是以國家權(quán)力的行使者和生產(chǎn)資料公有制的代表者雙重身份參與產(chǎn)品的分配。因

42、此，社會主義國家中央政府集中分配度要比資本主義國家更高一些。 (3)經(jīng)濟效率的考慮。在財政四大職能中，中央政府應當在收入的合理再分配、穩(wěn)定經(jīng)濟和促進經(jīng)濟發(fā)展方面起主導作用，而地方政府則在資源的合理配置方面起主導作用。因此，對那些需要采取全國性行動去實現(xiàn)的項目或政府職能，可以由中央集權(quán)，由中央政府集中分配，例如，國防、對外援助、教育、公共防疫和保健等。 601巴斯特布爾(FBastable)提出了關于劃分中央和地方支出的三原則 (1)受益原則。凡政府所提供的服務，其受益對象是全國公民，則支出應屬于中央政府的公共支出；其受益對象是地方居民，則支出應屬于地方政府的公共支出。(2)行動原則。凡政府公共

43、服務的實施在行動上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領域或財政活動，其支出應屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動在實施過程中必須因地制宜的，其支出應屬于地方政府的公共支出。(3)技術原則。政府活動或公共工程，其規(guī)模龐大，需要高技術才能完成的項目，則其支出應歸中央政府的公共支出；否則，應屬于地方政府的公共支出。 612塞利格曼(巳RASeligman)提出關于劃分中央和地方支出的三原則 (1)效率原則。該原則以征稅效率的高低為劃分標準。例如土地稅的征收，地方稅務工作人員比較了解具體情況，征收起來比較方便且不易逃稅。因此，西方國家將土地稅劃為地方稅。(2)適應原則。該原則以稅基廣狹為劃分標準，稅基廣的稅種歸中央政府

44、，稅基狹的稅種歸地方政府。(3)恰當性原則。該原則以租稅負擔分配公平為劃分標準。例如，所得稅在西方國家就是為了使全國居民來公平地負擔稅收而設立的，這種稅如由地方政府來征收，就難以達到上述目標。所以，所得稅應歸中央政府，這才符合恰當原則。 623迪尤(JFDue)提出關于劃分中央和地方支出的二原則 (1)效率原則。其原則的內(nèi)容同賽利格曼的效率原則相同。(2)經(jīng)濟利益原則。該原則以增進經(jīng)濟利益為標準。認為稅收是歸中央還是歸地方，應該以便于經(jīng)濟發(fā)展、不減少經(jīng)濟效益為標準。例如，貨物稅應劃歸中央，使貨物在全國暢通無阻，不至于妨礙生產(chǎn)力。反之，如歸地方政府，則同一貨物，每到一省一地，均要課征一次貨物稅，

45、則難免增加成本，提高物價，對于經(jīng)濟發(fā)展的影響是極為不利的。 63(三)我國收支劃分的原則 1統(tǒng)籌兼顧原則從中國是統(tǒng)一的、民族多、人口多、地域廣的國情出發(fā)，全面安排，保證重點，照顧一般。例如，應讓中央預算保證國防、外交和進行重點經(jīng)濟建設的支出，而地方預算也應有較穩(wěn)定的收入來保證其資金需要。2財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則凡一級政權(quán)就應建立一級財政，有必要的資金保證。3權(quán)責結(jié)合、收支掛鉤的原則以使各級政權(quán)行使其職能時即收入完成數(shù)制約支出數(shù)的原則。64三、收支劃分的形式 收支劃分的形式是具體規(guī)定財政分配額在各級政府之間的分配比例、分配形式以及與此密切相連的權(quán)責關系。因此，收支劃分的形式是預算管理體制的核心的核

46、心問題。中央財政和地方財政之間的關系涉及到稅法制定權(quán)、委任立法權(quán)、稅款支配權(quán)、稅收課征權(quán)、稅款享用權(quán)、稅法解釋權(quán)和立法提案權(quán)等7項權(quán)力。在綜合實施這七種權(quán)力的過程中，世界各國政府基本采用分稅制和政府撥款兩種方式。 65(一)分稅制 分稅制是中央政府和地方政府之間劃分稅收收入的一系列制度的總稱。具體說來，分稅制在不同的國家又有稅源劃分法、分成法、附加稅法和特定稅收分配法四種形式。661稅源劃分法稅源劃分法是對各種稅的不同性質(zhì)加以劃分，使中央政府與地方政府各有不同的稅源。這種方法優(yōu)點可以避免重復課稅，但缺點是以稅源劃分的方法與政府提供的公共服務的種類是不完全對應的，因此劃分中央稅和地方稅很困難。2

47、分成法分成法是把稅源屬于中央政府的稅收給地方政府一部分，或者把稅源屬于地方政府的稅收給中央一部分。其優(yōu)點是無重復征稅的弊端，并可以節(jié)約征收費用，避免中央與地方對于稅源歸屬問題的爭執(zhí)。其缺陷是分成比例應如何確定，往往引起中央與地方政府的爭執(zhí)，并且不宜推廣。673附加稅法附加稅法是指在不同等級的政府之間對于某一個統(tǒng)一的基礎稅率再分別加成不同的稅率。在實施這種手段時，高一級的政府首先決定某一個基礎稅率，再由地方政府決定附加稅率。附加稅法雖使用較普遍，但一定要嚴格加以控制，否則失控造成稅負過重。4特定稅收分配法 特定稅收分配法是指在同一稅源之上各自獨立征稅。中央政府與地方政府從國際通行的分稅制來看，依

48、集權(quán)和分權(quán)的程度劃定，大體可分為三種類型：一是管理權(quán)限分散的聯(lián)邦國家的分稅制，如美國、丹麥、意大利、挪威、瑞典。二是管理權(quán)限集中的單一制國家的分稅制，如法國、英國、匈牙利等。三是發(fā)展中國家的聯(lián)邦預算體制，如巴西、印度、馬來西亞等。68(二)各級政府之間的轉(zhuǎn)移支付 各級政府之間的轉(zhuǎn)移支付是一種非常重要的財政手段。政府間的轉(zhuǎn)移支付通常是指上級政府向下級政府的轉(zhuǎn)移支付，是上級政府將一部分財政收入以一定的方式撥付下級政府使用。691政府間轉(zhuǎn)移支付的作用 政府間的轉(zhuǎn)移支付是許多國家財政管理體制的重要內(nèi)容之一，它的作用在于： (1)財政管理體制的基本原則要求事權(quán)與財權(quán)一致，各級財政負責與本級政府事權(quán)相關的開支，并有相應的獨立收入來源。但采用分稅制劃分收入時，只能做到各級政府事權(quán)和財權(quán)的大體相符，特別是隨著政府對經(jīng)濟干預的加強，許多國家中央政府集中的財力大于事權(quán)，地方政府的財力小于事權(quán)。因此，需要通過中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移支付來達到政府事權(quán)和財權(quán)的一致。 70 (2)平衡各地方政府的財力，縮小不同地區(qū)的收入差別，保證各個不同地區(qū)的居民能夠享受大體相同的公共服務水平，促使各地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展。(3)幫助地方政府建設與全國利益有關的重大項目。地方政府由于受到財力的限制，很難獨自進行重大項目建設，來自中央政府轉(zhuǎn)移支付的資金則有助于解決地方的困難。同時，從中