政府投資項目效益審計和案例講解

1、政府投資項目效益審計和案例講解0109101092一、客觀基礎(chǔ)和背景（一）政府績效審計的客觀基礎(chǔ)1、公共資源所有權(quán)屬于國家和社會公眾的 資源。（1）廣義公共資源包括：土地、森林、礦山、 海洋、環(huán)境、物種等；（2）狹義公共資源包括：國有資產(chǎn)、財政資金等。 在國外，政府績效審計已經(jīng)涉及廣義的公共資源； 在我國，受到法律環(huán)境的限制，效益審計暫時只涉及狹義的公共資源。01093（一）客觀基礎(chǔ)2、公共資源責(zé)任的形成 所有權(quán)：國家和 民選立法 公共 社會公眾 機構(gòu) 資源 承擔(dān)公共 資源責(zé)任 管理、使用：政府機關(guān)和事業(yè)單位 支配權(quán)：01094（一）客觀基礎(chǔ)3、檢查公共責(zé)任是政府績效審計的客觀基礎(chǔ)（1）由審計

2、機關(guān)代表公共資源所有者，對使用、管理、支配者公共資源責(zé)任的履行情況進行檢查；（2）檢查公共責(zé)任是現(xiàn)代國家審計的本質(zhì)；（3）有利于降低交易成本。（4）公共資源的所有者需要通過審計獲得政府、事業(yè)單位公共資源責(zé)任履行情況的信息，用于進行財政支出方面的決策。01095（二）背景1、國外績效審計的產(chǎn)生發(fā)展（1）二戰(zhàn)后財政支出和納稅規(guī)模擴大；（2）政府預(yù)算制度改革由傳統(tǒng)的資金規(guī)模預(yù)算改為零基預(yù)算：項目（機構(gòu)）的資金預(yù)算支出項目的法定目標(biāo)（機構(gòu)的管理目標(biāo)）；（3）公眾民主意識（公共責(zé)任觀念）的增強楊時展的“三階段論”；（4）各國政治體制不同，尤其是國家審計法律地位不同，導(dǎo)致績效審計發(fā)展不平衡；01096(二

3、）背景（5）議會和政府的不同態(tài)度；（6）1986年最高審計機關(guān)國際組織悉尼會議具有一定的歷史意義2、我國開展效益審計的背景（1）審計法規(guī)定財政、財務(wù)收支的效益性審計是我國審計機關(guān)的法定職責(zé)；（2）我國審計機關(guān)的法律地位使我國開展績效審計落后于發(fā)達國家；90年代初的“兩個延伸”01097二、效益審計的理論結(jié)構(gòu)(一）績效審計的定義（1）一組同義詞：國外流行的叫法“貨幣價值審計”（Value for Money)績效審計（Performance Auditing )綜合審計（Comprehensive Auditing )（2）1986年悉尼會議上對績效審計提出的定義：“對公營部門管理的經(jīng)濟、效率、

4、效果性的評價”（3）我國的效益審計可定義為：由國家審計機關(guān)對政府機關(guān)和事業(yè)單位以及它們所管理、實施的預(yù)算支出項目的經(jīng)濟、效率和效果性進行獨立監(jiān)督和評價的活動。01098（二）績效審計的對象審計對象客體政府機關(guān)或事業(yè)單位（統(tǒng)稱機構(gòu)） 是公共資源的使用、管理、支配者； 預(yù)期目標(biāo)為管理目標(biāo)或法定職責(zé)。預(yù)算支出項目和投資項目（統(tǒng)稱項目） 被審單位為項目的管理部門和實施單位； 預(yù)期目標(biāo)為項目的法定目標(biāo)； 例如：退耕還林（還草）項目的法定目標(biāo)是在規(guī)定期間內(nèi)完成退耕的面積和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。01099（三）審計的主體和目的1、審計主體：國家審計機關(guān) 在國外也有委托或聘用職業(yè)中介組織的做法。2、審計目的：直接目的：經(jīng)

5、濟、效率、效果性最終目的：檢查公共資源責(zé)任，加強人大的立法監(jiān)督；最終目的：促使公共資源利用效益提高。010910（四）審計范圍1、對預(yù)算支出項目審計的審計范圍（1）項目的預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度 法律文件規(guī)定的法定目標(biāo) （零基預(yù)算）預(yù)算支出的 可行性研究設(shè)計的目標(biāo)預(yù)期目標(biāo) 專家推薦的目標(biāo) 決策文件規(guī)定的目標(biāo)010911（四）審計范圍（2）項目的管理有效性例如：退耕還林（還草）專項資金項目： 項目管理部門 （監(jiān)督管理） 項目實施單位 項目實施單位 財政部（撥款） （資金撥付到位） 省、市、縣 國家林業(yè)局 （配套資金到位） 林業(yè)部門 （組織實施） （可行性論證） 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府 國家計委 （工程、采購招投標(biāo)

6、）村、農(nóng)戶 （審批項目） 010912（四）審計范圍2、對機構(gòu)的審計范圍（1）機構(gòu)的管理目標(biāo)（法定職責(zé)）實現(xiàn)（履行）情況可以定性描述，也可用定量指標(biāo)，例如： 非法砍伐（m3) / 全部砍伐（m3）*100% 非法銷售海魚（噸）/全部海魚銷售（噸）*100%（2）公共資源的利用效益，例如： 管理森林面積（平方公里）/管理人員數(shù) 完成海魚銷售量（噸）/漁場占有土地面積（畝）（3）機構(gòu)的管理控制有效性 針對與目標(biāo)（職責(zé)）有關(guān)的內(nèi)部控制。010913（五）審計評價標(biāo)準(zhǔn)1、評價標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容（1）預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)評價的標(biāo)準(zhǔn)（2）管理有效性的評價的標(biāo)準(zhǔn)前期決策管理：決策程序、內(nèi)容和方法工程建設(shè)管理：招投標(biāo)、合同、

7、質(zhì)量、工期資金財務(wù)管理：資金到位使用、概算執(zhí)行、 財務(wù)核算監(jiān)督等；后期營運管理：管理方式、社會經(jīng)濟效果2、評價標(biāo)準(zhǔn)的不確定性審計風(fēng)險的防范010914三、局限性和風(fēng)險（一）1、被審項目或機構(gòu)的預(yù)期目標(biāo)難以確定例：某醫(yī)院內(nèi)設(shè)自助餐廳明年虧損幾十萬元，審計人員與有關(guān)人員討論的結(jié)果如下； 醫(yī)院院長： 工作效率目標(biāo) 營養(yǎng)學(xué)家： 健康、營養(yǎng)目標(biāo) 醫(yī)院員工： 福利目標(biāo) 餐廳經(jīng)理： 就業(yè)目標(biāo)防范對策：盡量采用權(quán)威性的目標(biāo)來源，例如： 醫(yī)院管理層關(guān)于設(shè)立餐廳的決策文件； 自助餐廳的章程等。010915三、（二）2、評價體系和審計程序不確定（1）效益審計的對象差異很大，表現(xiàn)為環(huán)境、目標(biāo)、職責(zé)、所使用的資源、提供

8、的服務(wù)、管理方式等。（2）與企業(yè)相比，評價體系的不統(tǒng)一,有兩種風(fēng)險：評價指標(biāo)的確定受主觀影響大；評價結(jié)果不為被審單位（項目）管理層接受。010916三、（二）（3）審計程序不統(tǒng)一準(zhǔn)則和指南無法就工作內(nèi)容和操作規(guī)程作詳細的規(guī)定；審計過程的設(shè)計隨意性大，受主觀影響強；與被審機構(gòu)（項目）自身業(yè)務(wù)相沖突。（4）以上風(fēng)險的控制方法：與被審機構(gòu)（項目）管理層充分協(xié)商；借鑒國際、國外的審計準(zhǔn)則或指南；盡快制定我國審計機關(guān)效益審計的指南或手冊。010917三、（三）（3）缺乏法律依據(jù)審計機關(guān)的行為是政府行為（我國），必須有法律依據(jù)；各國法律對審計機關(guān)職責(zé)的授權(quán)程度不同；我國的效益審計處于非完全授權(quán)的狀態(tài)；效益

9、審計可能遭遇越權(quán)審計的風(fēng)險；解決途徑： 延伸審計（在現(xiàn)有職責(zé)中尋找突破口） 補充授權(quán)（行政法規(guī)或部門規(guī)章） 修訂法律（修改審計法）010918三、（四）（4）依據(jù)的資料缺乏可靠性效益審計應(yīng)以財務(wù)審計、合法性審計為前提， 以確保評價指標(biāo)測算和評價結(jié)果的正確性；對非財務(wù)信息的可靠性缺乏認定的手段， 例如技術(shù)統(tǒng)計資料等；科學(xué)設(shè)計收集資料的方法；注意現(xiàn)象之間的 相關(guān)聯(lián)系。010919四、審計項目的選擇（一）1、國外的選題范圍很廣泛英國審計署對蘇格蘭博物館和藝術(shù)館的服務(wù)和收藏品的安全性進行審計；對入境機場口岸工作效率的審計，涉及到口岸員工和入境旅客的人數(shù)比例、員工休病假的時間占全部工作時間的比率等；英國

10、審計署對肥胖問題的效益審計，指出因為國人體重超標(biāo)，國家每年增加15億英鎊的醫(yī)療支出，還提出了一些減少和防范肥胖的措施。010920（二）選擇的背景和步驟（1）選擇的背景效益審計不屬于常規(guī)審計，立項需要選擇；審計對象眾多（機構(gòu)和項目）和審計資源不足存在矛盾，選擇有利于審計資源利用效率提高；編制年度審計項目計劃（戰(zhàn)略規(guī)劃）的需要。（2）選擇的步驟（INTOSAI）確定進行選擇的潛在審計領(lǐng)域；建立用于選擇的標(biāo)準(zhǔn)；確認用于選擇的主要信息渠道。010921（三）選擇的標(biāo)準(zhǔn)1、公共責(zé)任風(fēng)險的大小審計機關(guān)對管轄范圍內(nèi)的審計對象建立動態(tài)的信息資料庫，對其潛在的風(fēng)險進行關(guān)注；編制年度審計項目計劃時，對審計對象的

11、公共責(zé)任風(fēng)險進行初步評估；例如：固有風(fēng)險-被審機構(gòu)業(yè)務(wù)的性質(zhì)、項目資金的撥付層次多少、管理層和實施人員素質(zhì)的高低；（采購、工程承包、現(xiàn)金、人事一般屬于高風(fēng)險）控制風(fēng)險項目管理部門對實施單位的監(jiān)管力度、財務(wù)制度和帳戶設(shè)置、職務(wù)分離和授權(quán)控制等。010922（三）選擇的標(biāo)準(zhǔn)（2）重要性的判斷對信息使用者判斷、決策的影響程度；（效益審計結(jié)果的使用者是立法機構(gòu)即預(yù)算的決策者、政府和其他公共資源的管理者）對國家政策和地方經(jīng)濟發(fā)展的影響程度；預(yù)算支出（投資）金額的大小等；是否建立重要性水平？判斷基礎(chǔ)和比率如何確定？有待于進一步研究。010923（三）選擇的標(biāo)準(zhǔn)（3）議會和社會公眾關(guān)注的程度 （包括政府和新

12、聞媒體）；（4）增值性，即節(jié)約資源或改進服務(wù)質(zhì)量的空間和潛力；（5）對審計風(fēng)險的初步評估，包括審計主體的資源和能力；預(yù)期效果（法定職責(zé)目標(biāo)）是否明確；評價標(biāo)準(zhǔn)是否明確；收集資料的技術(shù)要求和難易程度等。010924五、審計程序和方法（一）（一）概述效益審計可以按審計目的分為兩類：經(jīng)濟性側(cè)重于資源消耗 管理審計效率性側(cè)重于管理程序 （客戶中心）效果性側(cè)重于期望目標(biāo) 效果審計 （立法中心） 管理審計服務(wù)于被審機構(gòu)和項目的“增值”，效果審計服務(wù)于對公共責(zé)任的檢查，對于外部審計后者用得較多。010925（一）概述一個完整的效益審計過程，可以包括以下步驟：1、戰(zhàn)略規(guī)劃選擇效益審計的項目（領(lǐng)域）2、初步研究

13、審前調(diào)查 意義：是否立項（開展全面審計）的依據(jù)； 編制審計方案（計劃）的依據(jù)。3、審計方案（工作計劃）-確定效果及目標(biāo)體系4、信息收集與分析測算指標(biāo)、評價效果5、報告和傳遞審計結(jié)果6、后續(xù)審計010926（二）實施方案除6號令一般要求外，應(yīng)該包括：1、審計范圍，被審單位和延伸調(diào)查范圍。2、評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇，包括被審計項目的預(yù)期目標(biāo)。010927（三）審計報告除6號令一般要求外，我國的實務(wù)慣例是：1、情況段：被審項目概況、審計項目概況（可作前言）2、評價段：就審計范圍和目的作全面評價3、問題（發(fā)現(xiàn)）段（詳細）4、建議段：包括對政府宏觀管理的建議、對被審項目 的建議。如果是長式報告，可以設(shè)內(nèi)容摘要。

14、合法性問題與效益有關(guān)的要反映，并分析其對效益的影響。010928（四）審計方法除常規(guī)審計方法外，還包括效益審計的特有方法：1、與管理層討論（訪談）；2、調(diào)查表（問卷）；3、利用專家工作（專業(yè)技術(shù)性）；4、統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算指標(biāo)；5、查閱文件資料（會議記錄、決策文件等）。010929（二）初步研究（審前調(diào)查）1、初步研究的目的：確定開展全面審計的前提是否存在， 為編制審計計劃提供依據(jù)。2、初步研究的內(nèi)容（亞審附件3）（1）被審項目的管理、實施機構(gòu)及權(quán)限；（2）項目的效益目標(biāo)；（3）有關(guān)部門和單位的責(zé)任關(guān)系；（4）項目和利益關(guān)系方的內(nèi)、外環(huán)境；（5）影響項目執(zhí)行的限制因素；（6）管理過程和運作情況；（7

15、）項目有關(guān)的公共資源等。010930（二）初步研究3、審前調(diào)查的渠道（INTOSAI）（下列渠道的選擇應(yīng)考慮成本效益原則）（1）法律文件或政府決策文件；（2）近期的審計報告和評估結(jié)果；（3）科學(xué)研究和相關(guān)調(diào)查；（4）項目可行性研究報告和機構(gòu)章程；（5）年度報告和管理層會議記錄；（6）與被審項目（機構(gòu)）管理層或利害關(guān)系人的討論；（7）管理信息系統(tǒng)等。010931（三）編制項目計劃（方案）1、審計實施方案的理論實質(zhì)（1）實施審計的事前規(guī)劃；（2）選擇耗用資源少而效用大的最優(yōu)方案。2、實施方案的基本內(nèi)容：（1）確認審計目的和審計范圍（時間和事項）；（2）開發(fā)審計框架和籌劃（包括準(zhǔn)則、方法、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)

16、收集等）（3）確定審計的質(zhì)量保證、時間表和資源配置。010932（三）項目計劃（方案）4、編制審計方案的步驟（INTOSAI）（1）收集被審項目的信息（知識和問題）；（2）確定審計目標(biāo)、范圍和標(biāo)準(zhǔn)（使用者的需求）；（立法中心和客戶中心使用者不同）（3）初步分析，確定需采取的方式和審計測試的范圍和性質(zhì)；（4）人員分工、經(jīng)費預(yù)算和時間安排；（5）與被審項目管理層就目標(biāo)、范圍和標(biāo)準(zhǔn)進行討論協(xié)商。010933（四）效果和目標(biāo)體系1、案例A 為了達到公共衛(wèi)生法所規(guī)定的醫(yī)生人數(shù)比例，美國議會通過對醫(yī)學(xué)院學(xué)生實施資助的支出法案。 具體目的：一是提高進入醫(yī)學(xué)院的學(xué)生人數(shù)和質(zhì)量，二是鼓勵畢業(yè)生到缺少醫(yī)生地區(qū)就業(yè)

17、。 項目措施：一是獎學(xué)金，二是低息貸款，三是免除部分償貸責(zé)任。 項目實施十年后審計機關(guān)開展效果審計。010934（四）效果和目標(biāo)體系2、效果和目標(biāo)體系的確定案例A中：通過法律文件、委員會報告、聽證會資料的審閱進行確定。總目標(biāo)：緩解將會出現(xiàn)的缺少醫(yī)生的狀況。 （指標(biāo)：醫(yī)衛(wèi)人員占人口的比重）二級目標(biāo)：a-1提高入學(xué)人員的數(shù)量和質(zhì)量 （指標(biāo)：申請人數(shù)、錄取比率） a-2鼓勵到缺醫(yī)地區(qū)工作 （指標(biāo)：人數(shù)、比例、年數(shù)） a-3來自低收入家庭學(xué)生的增加 （低收入家庭學(xué)生所占的比例）010935案例： 某公路建設(shè)項目效益審計案例(杭州市審計局）1、項目概況某公路建設(shè)項目是省政府批準(zhǔn)的重點工程，本項目審計的分

18、為A、B、C三段，全長公里。三段工程都由ABC三縣政府成立指揮部負責(zé)建設(shè)管理；A/B段后期又成立項目法人，進行收費經(jīng)營；設(shè)計單位、監(jiān)理單位和施工企業(yè)（略）；三段工期為1年半至3年半不等，分別于1999年2月和2000年3月開始收費。0109361概況三段概算總額84129萬元；審計核定總投資83665萬元。建設(shè)資金來源：省交通廳撥款20%；地方政府投資39%；企業(yè)投資16%；銀行貸款25%；共計82991萬元。0109371概況審計目的：（1）項目建設(shè)活動的合法、公允、效益性；（2）建設(shè)項目投資的經(jīng)濟、效率、效果性；（3）促進項目提高管理水平和政府投資效益。審計范圍建設(shè)項目涉及到的項目主管部門

19、、以及建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、運營、采購等單位和企業(yè)。（時間？） 0109381概況審計內(nèi)容：前期管理包括：立項審批、規(guī)劃、勘探、設(shè)計、概算編制、征地和拆遷等；建設(shè)管理包括：招投標(biāo)、概算執(zhí)行、損失和質(zhì)量、內(nèi)部控制、設(shè)備材料采購、合同及承包、工期、環(huán)保；資金管理包括：資金來源與到位情況、資金使用、建設(shè)成本與工程造價、運營收入、稅費計繳等；項目投資績效：投資控制、質(zhì)量、社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益。0109392項目選擇與評價標(biāo)準(zhǔn)審計項目選擇省屬重點項目，職責(zé)范圍，省廳要求；投資規(guī)模大，與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系密切；籌資渠道多元化，后續(xù)經(jīng)營新模式，有探索意義。0109402選擇與標(biāo)準(zhǔn)評價標(biāo)準(zhǔn)（1）投資

20、決策評價決策過程 國家規(guī)定程序決策內(nèi)容 國家政策、行業(yè)規(guī)范、實際情況、時效；（2）建設(shè)管理評價管理水平 法規(guī)制度規(guī)定職責(zé)和范圍管理效果 技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)0109412選擇與標(biāo)準(zhǔn)評價標(biāo)準(zhǔn)（3）資金管理評價管理內(nèi)容范圍 法規(guī)制度資金使用效果 可行性研究、概算（4）投資效果評價經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益 項目建議書、可研報告中的決策目標(biāo)和技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)0109423實施過程（1）審前調(diào)查：收集項目前期決策和報批等資料；問卷調(diào)查和咨詢有關(guān)人員；了解項目概況和重點關(guān)注的問題。（2）工程審價：委托中介機構(gòu)對工程結(jié)算進行審核，利用審價軟件對審核結(jié)果進行復(fù)核分析；根據(jù)審前調(diào)查和審價的結(jié)果，分析工程建設(shè)中問題和線索；編制審

21、計實施方案。0109433實施過程（3）進點審計根據(jù)審計實施方案，緊扣決策、工程、資金（財務(wù)）、效果（運營）四個環(huán)節(jié)進行檢查；分析問題對效益性的影響；延伸審計了施工單位、經(jīng)營企業(yè)等。（4）評價報告編制各種明細表、對比分析表；評價合規(guī)、經(jīng)濟、效率效果性；提出審計結(jié)果報告。0109444審計評價投資決策決策階段進行了項目建議和可行性研究，其后又編報了初步設(shè)計和概算，決策程序合規(guī)；決策內(nèi)容符合國家宏觀調(diào)控政策和投資方向。建設(shè)管理內(nèi)部控制基本齊全，項目建設(shè)基本順利。0109454審計評價資金（財務(wù)）管理項目多種渠道籌措資金，資金到位基本符合工程進度要求；會計核算比較規(guī)范。投資效果改善當(dāng)?shù)亟煌?、投資和旅

22、游條件；A段收費當(dāng)年實現(xiàn)可分配利潤843萬元；C段測算靜態(tài)投資回收期約16年，少于批準(zhǔn)的項目收費期30年。0109464審計發(fā)現(xiàn)（1）設(shè)計、監(jiān)理不到位，影響投資、質(zhì)量和工期B段大橋因設(shè)計考慮不周，停工半年重新設(shè)計和施工，延誤了工期；C段設(shè)計考慮不周，導(dǎo)致加固工程支出700萬元損失；B段監(jiān)理單位未盡職責(zé)，對應(yīng)該由承包商承擔(dān)的自然災(zāi)害損失萬元審簽由業(yè)主承擔(dān).0109474審計發(fā)現(xiàn)(2)概算編審不嚴(yán),多處超概算支出和投資AB兩段概算漏列建設(shè)期借款利息1161萬和3300萬；管理費用控制不力，B段建設(shè)單位管理費用超概66%；任意變更大搞計劃外工程，C段改變建設(shè)內(nèi)容，用237萬元對億由外資控股經(jīng)營的某公

23、路一期工程進行整修；還擴大規(guī)模建設(shè)管理用房，導(dǎo)致超概算460萬元；綠化、交通設(shè)施等工程以概算包干代替決算，相關(guān)職能部門的壟斷，使建設(shè)單位無法對款項撥付、施工進度和質(zhì)量驗收監(jiān)控。0109484審計發(fā)現(xiàn)（3）招投標(biāo)違規(guī)現(xiàn)象較多，地方行業(yè)保護嚴(yán)重采取“定向議標(biāo)”規(guī)避公開招標(biāo)，由建設(shè)單位指定發(fā)包給當(dāng)?shù)厥┕て髽I(yè)；設(shè)計、監(jiān)理不經(jīng)法定招投標(biāo)程序，由行政主管部門或建設(shè)單位直接指定，而且均由省、市、縣交通系統(tǒng)內(nèi)的單位統(tǒng)攬，導(dǎo)致缺乏有效制約；省交通廳利用行政審批干預(yù)投標(biāo)結(jié)果，將已中標(biāo)的外地企業(yè)發(fā)文改為不中標(biāo)；直接指定施工企業(yè)購買當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)供應(yīng)的建筑材料，涉及金額2000萬元等。0109494審計發(fā)現(xiàn)（4）違規(guī)分（轉(zhuǎn)）包嚴(yán)重，無資質(zhì)承接工程C段兩個標(biāo)段的施工單位將工程分包給4家單位，分別占本標(biāo)段工程總價的75%和30%，分包單位基本無施工資質(zhì)，其中兩家因自身無能力又分包給其他無資質(zhì)工程對或個人，層層分包，層層抽取管理費，增加投資由