我國幼兒教師工資待遇政策變遷的歷程、特點及趨勢

1、我國幼兒教師工資待遇政策變遷的歷程、特點及趨勢A摘 要幼兒教師工資待遇不僅關(guān)系到幼兒教師個體的生活質(zhì)量，更關(guān)系到學(xué)前 教育系統(tǒng)的供給質(zhì)量,OECD（經(jīng)濟合作發(fā)展組織）始終把幼兒教師工資作為提高學(xué)前教 育質(zhì)量的一項重要杠桿。我國幼兒教師工資待遇政策經(jīng)歷了四個階段:“教師身份與工資 待遇的初步確定”“教師工資制度開始正式確立”“教師工資待遇政策的規(guī)范發(fā)展”“教師 工資待遇的細(xì)化完善”。其政策呈現(xiàn)出“以公辦園在編教師為主要保障對象的政策目標(biāo)體 系”“以多部門多層級形成聯(lián)合保障主體的政策協(xié)同體系”“以公辦園教師對標(biāo)公務(wù)員、民 辦園教師對標(biāo)公辦園教師的政策參照體系”三大基本特點。放眼未來，幼兒教師工資待

2、遇 政策的變遷趨勢將朝著“多樣化財政撥款方式，完善對各類幼兒教師工資待遇的保障” “優(yōu)化教師準(zhǔn)入的政策設(shè)計，捋順不同身份教師職稱評定制度”“建立多元主體協(xié)同的經(jīng) 費保障機制，實現(xiàn)對幼兒教師工資待遇的綜合治理”的發(fā)展路徑推進。關(guān)鍵詞幼兒教師；工資待遇;政策變遷2018年，中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深 化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見中指出，“2020年年 底我國要實現(xiàn)普惠園覆蓋率80%的既定目標(biāo)”囚。 在我國各地大力推行普惠性民辦園的大背景下， 2020年上半年,受到新冠疫情的影響,各幼兒園 大都不能如期開學(xué)，有些城市的幼兒園甚至閉園 時間超過半年。這不僅對各幼兒園的正常運營造 成了極大影響，更主要的是

3、對學(xué)前教師的正常生 活造成了沉重打擊。因為兒童不能如期開學(xué)，幼兒 園便不能收取各類保教費與保育費，大部分民辦 園或普惠園需要依靠入園家庭繳納的這些費用來 支撐教師工資的發(fā)放。幼兒教師本就工資水平較 低,遇上閉園停課更是雪上加霜，所以不少城市出 現(xiàn)了幼兒教師的離職潮。在開學(xué)遙遙無期的情況 下，她們選擇流動到其他行業(yè)，以維持生活上的開 支，這在很大程度上挑戰(zhàn)著年底實現(xiàn)80%的普惠 園覆蓋率的既定目標(biāo)。于是不少幼兒園開始了自救之路，其中園長 帶頭招聘教師便是其中重要的一條。然而由于我 國幼兒教師工資待遇長期處于較低水平，人們對 幼兒教師并沒有較高的職業(yè)期許，加上受到疫情 的消極預(yù)期，所以短期內(nèi)招聘到

4、數(shù)量合適、質(zhì)量達 標(biāo)的教師并不容易。在各園所自救的基礎(chǔ)上,也亟 須各地方政府出臺相應(yīng)政策或措施幫助幼兒園在 危急時刻保障教師群體的工資待遇，以保證年底 實現(xiàn)80%的普惠園覆蓋率的既定目標(biāo)。本文基于 新中國成立以來幼兒教師工資待遇政策變遷的歷 史進程、標(biāo)志性政策文件、所呈現(xiàn)出的階段特點， 通過對政策的回溯性研究和趨勢性判斷相結(jié)合的 方式，洞悉不同階段我國幼兒教師工資待遇的政 策含義、演化路徑以及未來的發(fā)展趨勢，以期為當(dāng) 下政府制定相應(yīng)保障幼兒教師工資待遇的政策提 供決策參考。一、幼兒教師工資待遇政策變遷歷程新中國成立后，我國學(xué)前教育的供給制度經(jīng) 歷了幾次流變，考察幼兒教師工資待遇政策的變 遷歷程

5、，必須放到學(xué)前教育最基本的供給制度變 遷的大背景下。我國學(xué)前教育的供給制度經(jīng)歷了 以下四個時期：新中國成立初期計劃經(jīng)濟時代政 府的單一供給（19491978年）、改革開放之后私 人供給的逐步合法化（19791992年）、私人供給 井噴式增長（19932009年）、政府加強管控下多 元供給模式的探索（2010年至今）。*2+配合不同時 期學(xué)前教育供給制度的變化，幼兒教師工資待遇 政策也相應(yīng)在不斷調(diào)整與變遷。下面以我國學(xué)前 教育供給制度變遷的時間節(jié)點為分割點，考察幼 兒教師工資待遇政策變遷的歷程。（一）政府單一供給時期（19491978年）：教 師身份與工資待遇的初步確定新中國成立初期，各項事業(yè)百

6、廢待興,學(xué)前教 育事業(yè)也開始摸著石頭過河。在“教育為工農(nóng)服 務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”的總方針指導(dǎo)下，政府確立 了 “為促進兒童身心健康發(fā)展和為婦女參加生產(chǎn) 建設(shè)提供便利”的幼兒教育發(fā)展方針，而幼兒教師 的身份與工資待遇也在此階段完成了初步確定。 這一時期，學(xué)前教育機構(gòu)全部由政府或集體部門 供給，形成了政府和事業(yè)單位、企業(yè)、街道、農(nóng)村大 隊四種不同供給方式并存的學(xué)前教育供給方式。 政府公辦的幼兒園才能獲得政府的財政投入，其 內(nèi)部幼兒園教師才能享受與機關(guān)干部同等的生活 待遇和保障;企業(yè)辦園資金安排非常隨意，幼兒園 教師屬于企業(yè)職工，其工資福利往往根據(jù)企業(yè)“留 利”多少決定,而留利多少取決于中央政府的產(chǎn)

7、業(yè) 發(fā)展規(guī)劃;街道和農(nóng)村集體辦的幼兒園附屬于街道 和農(nóng)村集體的職能，基本上處于自生自滅的狀態(tài)， 幼兒教師的工資待遇也缺乏相應(yīng)的保障機制。國表1列出了這一時期與幼兒教師工資待遇相 關(guān)的三份重要的政策文件，相關(guān)政策文本分別從 教師身份的界定、教師工資的經(jīng)費來源和教師工 資待遇的標(biāo)準(zhǔn)上作了規(guī)定。首先，幼兒教師的身份 與人事管理是依據(jù)不同幼兒園類型而定的。政府 部門所辦幼兒園的教師是與中小學(xué)教師同等編制 的;企業(yè)所辦幼兒園的教師屬于本企業(yè)的職工，按 照企業(yè)職工編制；而街道和農(nóng)村集體所辦幼兒園 的教師則沒有國家承認(rèn)的正式編制，類似于臨時 代課教師。其次，幼兒教師工資待遇的經(jīng)費來源也 是依園所類型而定的。

8、政府部門所辦幼兒園的教 師工資經(jīng)費來源于國家財政部門的公共財政性教 育經(jīng)費；企業(yè)所辦幼兒園的教師工資經(jīng)費來源于 企業(yè)自身的“留利”;街道和農(nóng)村集體所辦幼兒園 的教師工資經(jīng)費來源于集體自籌。最后，幼兒教師 的工資待遇也因不同園所類型而各不相同。政府 部門所辦幼兒園的教師工資及各種待遇往往對標(biāo) 國家機關(guān)公務(wù)人員，最有保障;企業(yè)所辦幼兒園的 教師工資及待遇視企業(yè)自身“留利”多少而定，往 往對標(biāo)政府部門幼兒園的教師,保障不如前者;街 道和農(nóng)村集體所辦幼兒園的教師工資待遇需要視 辦園者自籌經(jīng)費的能力而定，教師工資待遇往往缺之保障。表 19491978年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定出臺出臺出臺政策相關(guān)時間

9、部門形式名稱內(nèi)容1953 年高等教育部 教育部 財政部政策文本高教部、教 育部、財政部 關(guān)于1953年 度“教育支 出”預(yù)算的聯(lián) 合通知幼兒教育事業(yè)費僅 包括原由文教部門 領(lǐng)導(dǎo)并供給經(jīng)費的 幼兒園開支（主要是 工資和公雜費）r1955 年國務(wù)院政策文本教育部關(guān)于 工礦、企業(yè)自 辦中學(xué)、小學(xué) 和幼兒園的 規(guī)定對各工礦、企業(yè)所辦 職工子女中、小學(xué)和 幼兒園的經(jīng)費開支 及人員編制等方面， 應(yīng)與當(dāng)?shù)毓⒅小⑿?學(xué)和幼兒園 的經(jīng)費 開支及人員編制標(biāo) 準(zhǔn)力求一致r1956 年教育部政策文本中華人民共 和國教育部 關(guān)于中學(xué)、小 學(xué)、幼兒園教 職員工退休、 退職、病假期 間待遇所需 經(jīng)費開支問 題回復(fù)福建 省

10、教育廳的 公函幼兒園教職員工退 休、退職、病假期間 待遇,參照國家機關(guān) 工作人員有關(guān)規(guī)定 執(zhí)行,所需經(jīng)費按內(nèi) 務(wù)部、財政部、國務(wù) 院人事局聯(lián)合通知 中各項規(guī)定執(zhí)行r（二）改革開放后私人供給逐步合法化時期 （19791992年）：教師工資制度開始正式確立自黨的十一屆三中全會開始，我國開始實行 改革開放的國策，在當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景 下,我國第一批民辦幼兒園應(yīng)運而生。不過，這一 時期我國經(jīng)濟發(fā)展水平落后，組織生產(chǎn)能力不強， 很多地方財政吃緊導(dǎo)致部分公辦幼兒園出現(xiàn)了拖 欠教師工資的現(xiàn)象，而民辦幼兒園作為新事物受 眾面較窄，導(dǎo)致吸納入園的兒童與籌集經(jīng)費的能 力受限，于是教師工資水平很低，甚至也有拖

11、欠現(xiàn) 象出現(xiàn)，這都極大影響了幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性 與積極性。!4#為解決這一問題，在此階段黨和政府 出臺了一系列政策舉措,對幼兒教師待遇標(biāo)準(zhǔn)、待 遇保障主體、工資增長機制等作出了初步規(guī)定，幼 兒教師工資制度也在此時期完成了確立。出臺時間出臺部門出臺形式政策名稱相關(guān)內(nèi)容1979 年中共中央、國務(wù)院政策文本中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)全國 托幼工作會議紀(jì)要的通知各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)部門要保障保教人員的工資、保險等福利待遇,其待遇 不得低于生產(chǎn)人員、民辦醫(yī)務(wù)人員的水平;對托幼事業(yè)做出貢獻者 給予獎勵，并且薪酬可高于同等的勞動力r1983 年國家教育委員會政策文本關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾 點意見對農(nóng)村幼兒教師的工資采用

12、計酬方式，也可以采用其他的計酬方 式,但要求教師的工資必須按年結(jié)清;教師工資不能低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民 的實際收入水平，長期任教者和成績優(yōu)異者可給予獎勵r1986 年國家教育委員會政策文本關(guān)于進一步辦好幼兒學(xué)前班 的意見各地應(yīng)根據(jù)實際情況，制定改善農(nóng)村學(xué)前教師待遇和加強管理工作 的辦法，調(diào)動學(xué)前教師積極性，鼓勵他們長期從事幼兒教育工作r1987 年國務(wù)院辦公廳政策文本國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育 委員會等部門關(guān)于明確幼兒 教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工 的請示的通知針對國家要求，勞動相關(guān)部門要根據(jù)實際情況核定幼兒園教師編 制、工資、權(quán)益和福利等待遇制度r1988 年勞動人事部、國家 教育委員會政策文本提高中小學(xué)教

13、師工資標(biāo)準(zhǔn)的 實施辦法幼兒教師的報酬包括基本報酬和職務(wù)報酬，將現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)提高10%,但集體所有制幼兒園是否依照此規(guī)定,可根據(jù)相關(guān)部門決定r1988 年國務(wù)院工資制度 改革小組、勞動人 事部政策文本關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)問題的通知幼兒園教師按照小學(xué)教師職務(wù)試行條例聘任或任命職務(wù)，并執(zhí)行小 學(xué)教師職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)r表2 19781992年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定表2列出了這一時期六份重要的政策文件, 其中最有標(biāo)志性意義的是1988年勞動人事部、國 家教育委員會下發(fā)的提高中小學(xué)教師工資標(biāo)準(zhǔn) 的實施辦法，幼兒教師工資制度在這份文件中正 式確立。這讓幼兒教師工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)有據(jù)可循,收入來源穩(wěn)定可

14、期，在一定程度上保證了學(xué)前教 育教師隊伍的穩(wěn)定性與活力。同時，這一時期明確 了幼兒園教師實行結(jié)構(gòu)工資制，即從1985年月 !日起，普通中小學(xué)和幼兒園開始實行新的結(jié)構(gòu) 工資制，結(jié)構(gòu)工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津 貼、獎勵工資四部分組成，這在某種程度上體現(xiàn)了 工資制度對教師工作的激勵措施，避免了當(dāng)時普 遍存在的平均主義傾向。最后，政府在此時期的政 策設(shè)計是以公辦園和公辦園教師為目標(biāo)群體的， 雖然這一時期已經(jīng)出現(xiàn)了民辦園，但是畢竟此時 民辦園在總量上還遠(yuǎn)不能和公辦園抗衡，所以政 策幾乎沒有顧及到民辦園教師這一新生群體。（三）私人供給井噴式增長時期（19932009 入，企業(yè)辦園和其他性質(zhì)的集體辦園

15、開始走上了 轉(zhuǎn)軌的道路，民辦幼兒園開始大量涌現(xiàn)并迅速? 及全國，供給市場上形成了公辦園和民辦園兩類 不同性質(zhì)幼兒園分庭抗禮的局面。也就在這一時 期，我國教育領(lǐng)域開始了法治化的進程，隨著中 華人民共和國教師法$1993年）、中華人民共和 國勞動法$1995年）、中華人民共和國教育法 （1995年）、中華人民共和國民辦教育促進法 （2002年）等一系列法律的相繼出臺，幼兒教師工 資待遇保障機制開始有了法律依據(jù)，從此幼兒教 師工資待遇政策在有法可依的指引下開始了規(guī)范 發(fā)展之路。年）：教師工資待遇政策的規(guī)范發(fā)展這一時期隨著市場經(jīng)濟改革浪潮的進一步深表3 19922009年幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定文

16、件，包括四份法律文件，其中有兩點對于教師工 資待遇的規(guī)范發(fā)展具有特別意義。第一,1993年的出臺時間出臺部門出臺形式政策名稱相關(guān)內(nèi)容1993 年全國人民代表 大會常務(wù)委員會法律文本中華人民共和國教師法中小學(xué)教師包括幼兒教師、小學(xué)教師和中學(xué)教師等其他類教師,其中關(guān) 于中小學(xué)教師的待遇規(guī)定了教師的工資水平不得低于公務(wù)員的平均水 平,并且要求建立薪酬晉升制度;在福利和獎勵方面，教師應(yīng)享受住房、 退休、醫(yī)療等福利津貼，對于表現(xiàn)優(yōu)秀的教師可對其進行表彰和獎賞r1994 年國務(wù)院政策文本中國教育改革和發(fā) 展綱要建立有效解決拖欠工資的機制，人事等相關(guān)部門做出解決教師待遇的 計劃;各地區(qū)可根據(jù)實際情況制定福利

17、津貼的范圍和標(biāo)準(zhǔn);采取一定措 施提高民辦教師待遇，在21世紀(jì)末逐步由民辦教師轉(zhuǎn)變?yōu)楣k教師， 保障教師地位的平等r1995 年全國人民代表 大會常務(wù)委員會法律文本中華人民共和國勞動法教師身為教育工作者，根據(jù)付出的勞動應(yīng)享有相應(yīng)薪酬的權(quán)利；勞動者 具有享受社會保險和福利的權(quán)利，即包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保 險、失業(yè)保險和生育保險等，勞動者受勞動法的保護r1995 年全國人民代表 大會常務(wù)委員會法律文本中華人民共和國教育法保護教師的合法權(quán)益與合法地位，使其工資等福利待遇以法律的形式 規(guī)定，表現(xiàn)優(yōu)異者給予一定的獎勵r1997 年國家教育委員會政策文本全國幼兒教育事業(yè) “九五”發(fā)展目標(biāo)實 施意見關(guān)

18、注農(nóng)村幼兒教師的職稱評定、工資和住房問題,工資發(fā)放參照中小學(xué) 教師薪酬制度，不能低于當(dāng)?shù)仄骄べY水準(zhǔn)，并且參與職稱評定r2002 年全國人民代表 大會常務(wù)委員會法律文本中華人民共和國民 辦教育促進法統(tǒng)一管理民辦教育，合理安排民辦教師的編制、薪酬、教師培訓(xùn)、職務(wù)聘 任等,民辦教師依法享有與公辦教師同樣的權(quán)益r2003 年國務(wù)院辦公廳政策文本國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 教育部等部門（單 位）關(guān)于幼兒教育 改革與發(fā)展的指導(dǎo) 意見的通知各地編制部門制定編制標(biāo)準(zhǔn)，以保障滿足幼兒教師身份地位的需要；民 辦教師有權(quán)獲得職稱評定和額外獎勵，并賦予公正待遇r表3列出了這一時期出臺的七份重要的政策 中華人民共和國教師法中規(guī)

19、定:“教師的平均工 資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工 資水平，并逐步提高?！奔赐ㄟ^法律的形式明確了 教師工資的參照標(biāo)準(zhǔn)，而幼兒教師作為中小學(xué)教 師的一類群體，其工資標(biāo)準(zhǔn)也自然明確了。同時, 教師在工資制度、社會保障制度、職稱評定制度、 在崗培訓(xùn)制度等方面的具體政策也隨著中華人 民共和國教師法的出臺更加規(guī)范明晰。第二， 2002年的中華人民共和國民辦教育促進法要 求:“統(tǒng)一管理民辦教育，合理安排民辦教師的編 制、薪酬、教師培訓(xùn)、職務(wù)聘任等，依法享有與公辦 教師同樣的權(quán)益。”該法律文本的出臺使得民辦園 教師的工資待遇問題開始成為政策文本的關(guān)注對 象，而其具體的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)以公辦園教師為參

20、 照依據(jù)，向公辦園教師看齊。不過對于如何實現(xiàn)這 一標(biāo)準(zhǔn)尚未提出具體的配套措施，這讓政策的有 效落實大打折扣。（四）政府加強管控下多元供給模式的探索時 期（2010年至今）：教師工資待遇的細(xì)化完善隨著改革的進一步深化，學(xué)前教育市場的環(huán) 境變得越來越復(fù)雜，供給主體也越來越多元。然 而，多元復(fù)雜的市場環(huán)境并未有效解決群眾關(guān)心 的“入園難”與“入園貴”并存的問題，政府意識到 需要重新加強對學(xué)前教育市場的管制與規(guī)范，以 治理失序生長的市場現(xiàn)狀。隨著國家中長期教育 改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）國務(wù)院 關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見和學(xué)前教育 行動計劃以及中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深 化改革規(guī)

21、范發(fā)展的若干意見等政策文件的頒布 實施，學(xué)前教育逐漸走上了福利供給、公益普惠之 路。這一時期，幼兒教師工資待遇的政策呈現(xiàn)出分 類細(xì)化和逐步完善之勢，分類細(xì)化表現(xiàn)在不同 性質(zhì)與不同區(qū)域的幼兒園、幼兒園內(nèi)不同崗位 與不同級別的教師，其工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)都在政策 文本中有所涉及；逐步完善表現(xiàn)在對幼兒教師工 資待遇的具體落實措施與監(jiān)督機制上作了詳細(xì) 的規(guī)定。表4列出了這一時期與教師工資待遇有關(guān)的 七份重要的政策文件，其中包括一份法律文件。在 此階段，公辦園中在編教師的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)進一 步規(guī)范和細(xì)化，值得注意的是非在編教師群體和 民辦園教師群體開始受到政府的空前關(guān)注。在 2014年和2017年的第二期、第三

22、期的三年行動計 劃意見中均涉及對非在編教師和民辦園教師工資 待遇的關(guān)注。2018年年底，國務(wù)院重磅出臺的關(guān) 于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見甚至 首次把“確保教師同工同酬”“民辦園要參照當(dāng)?shù)?公辦園教師工資收入水平”寫入政策文本之中,足 見政府對各類不同身份幼兒教師的重視以及塑造 學(xué)前教育均衡發(fā)展的目標(biāo)取向。二、幼兒教師工資待遇政策變遷特點幼兒教師的工資待遇關(guān)系到師資隊伍的穩(wěn) 定，進而關(guān)系到學(xué)前教育供給的質(zhì)量。世界各國都 在著力建設(shè)一支高質(zhì)量且低流動率的幼兒教師隊 伍，我國幼兒教師工資待遇政策作為學(xué)前教育領(lǐng) 域諸多政策中的重要組成部分，從“教師身份與工 資待遇的初步確定”,到“教師工資制度

23、開始正式 確立”“教師工資待遇政策的規(guī)范發(fā)展”，再到“教 師工資待遇的細(xì)化完善”，其著眼點一直是保障教 師工資待遇足額且合理地發(fā)放，保證教師生活質(zhì) 量。通過對幼兒教師工資待遇政策變遷特點的分 析，可明確幼兒教師工資待遇政策的運行邏輯與 演化路徑，進而以點帶面反映出整個學(xué)前教育系 統(tǒng)的發(fā)展脈絡(luò)。（一）以公辦園在編教師為主要保障對象的政 策目標(biāo)體系新中國成立以來，我國出臺的關(guān)于幼兒教師 工資待遇的政策不可謂不多，力度不可謂不大，但 是幼兒教師勞動力市場整體的工資待遇偏低仍舊 是業(yè)界難題。之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一個主要原 因是我國出臺的關(guān)于幼兒教師工資待遇政策的保 障對象始終是以公辦園在編教師為目標(biāo)

24、體系，對出臺時間出臺部門出臺形式政策名稱相關(guān)內(nèi)容2010 年國務(wù)院政策文本國家中長期教育改 革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （20102020 年）落實幼兒教師的績效工資制、津貼、住房、醫(yī)療、職稱晉級和編制;對農(nóng) 村幼兒教師實行優(yōu)惠政策r2010 年國務(wù)院政策文本國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā) 展學(xué)前教育的若干 意見民辦幼兒園在審批登記、分類定級、評估指導(dǎo)、教師培訓(xùn)、職稱評定、資 格認(rèn)定、獎勵等方面權(quán)益與公辦一致;各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實際情況， 核定幼兒園教師編制，制定工資待遇、人事、社會保障、技術(shù)保障和職稱 等政策r2012 年國務(wù)院政策文本國務(wù)院關(guān)于加強幼 兒園教師隊伍建設(shè) 的意見采用派駐公辦教師等方式對不同辦園體制幼

25、兒園進行保障；使民辦教 師在職稱評聘、崗位績效工資方面擁有與公辦教師一致的權(quán)利，但社會 保險由辦園者承擔(dān);深化民辦園所考核獎懲制度和問責(zé)機制r2014 年教育部、國家 發(fā)展改革委員 會、財政部政策文本教育部國家發(fā)展改 革委財政部關(guān)于實 施第二期學(xué)前教育三 年行動計劃的意見完善幼兒園教師工資待遇保障機制，落實國家規(guī)定的工資待遇;通過生 均財政撥款、專項補助等方式，支持解決好公辦園非在編教師、農(nóng)村集 體辦幼兒園教師工資待遇問題,逐步實現(xiàn)同工同酬;引導(dǎo)和監(jiān)督民辦園 依法保障教師工資待遇，足額足項為教師繳納社會保險和住房公積金r2016 年全國人民代表 大會常務(wù)委員 會法律文本中華人民共和國民 辦教育

26、促進法民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權(quán)益，并為 教職工繳納社會保險費；國家鼓勵民辦學(xué)校按照國家規(guī)定為教職工辦 理補充養(yǎng)老保險；學(xué)校理事會或者董事會決定教職工的編制定額和工 資標(biāo)準(zhǔn)r2017 年教育部、國家發(fā) 展改革委員會、 財政部、人力資 源社會保障部政策文本教育部等四部門關(guān) 于實施第三期學(xué)前 教育行動計劃的意 見根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，采取多種方式切實解決公辦園非 在編教師工資待遇偏低問題，逐步實現(xiàn)同工同酬;引導(dǎo)和監(jiān)督民辦園依 法配足配齊教職工并保障其工資待遇r201* 年中共中央、國務(wù)院政策文本中共中央國務(wù)院 關(guān)于學(xué)前教育深化 改革規(guī)范發(fā)展的若 干意見各地要認(rèn)

27、真落實公辦園教師工資待遇保障政策，統(tǒng)籌工資收入政策、經(jīng) 費支出渠道,確保教師工資及時足額發(fā)放、同工同酬；民辦園要參照當(dāng) 地公辦園教師工資收入水平，合理確定相應(yīng)教師的工資收入;各類幼兒 園依法依規(guī)足額足項為教職工繳納社會保險和住房公積金r表4 2010年至今幼兒園教師工資待遇的有關(guān)規(guī)定其他各類性質(zhì)的幼兒園教師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)缺乏必 要的管制。雖然公辦園在編教師的工資待遇已有 保障，但是在幼兒教師勞動力市場上多數(shù)教師并 不具備在編教師的身份。新中國成立初期，由于我國沒有民辦幼兒園， 在計劃經(jīng)濟的體制下，政策出臺后所保障的對象 是公辦園在編教師，其他性質(zhì)幼兒園的教師工資 問題自行解決；改革開放后，民辦幼

28、兒園登上歷史 舞臺，但是此時國家經(jīng)濟發(fā)展水平落后，財政收入 有限，因此財政經(jīng)費也必將傾斜于政府部門公辦 園，于是公辦園在編教師再次成為政策的主要保 障對象;隨著市場經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，民辦教育 井噴式增長,倒逼國家出臺中華人民共和國民辦 教育促進法，以求通過法律形式規(guī)范民辦教育的 發(fā)展，但是國家需要對民辦教育達到何種管制程 度始終存在爭議，所以對民辦幼兒教師的工資待 遇問題也是點到為止。力度最大也最直接地改善 民辦幼兒教師工資待遇的思路莫過于希望把民辦 園教師轉(zhuǎn)變?yōu)楣k園教師，如1994年國務(wù)院頒布 的中國教育改革和發(fā)展綱要提到“采取一定措 施提高民辦教師待遇逐步由民辦教師轉(zhuǎn)變?yōu)?公辦教師”。

29、在這樣的思路下，公辦園教師的工資 與待遇必須通過政策繼續(xù)規(guī)范發(fā)展，以此做好行 業(yè)示范與引領(lǐng)。進入21世紀(jì)，學(xué)前教育市場的發(fā) 展變得復(fù)雜甚至失序，民辦園已經(jīng)成為市場主體， 但是教師工資水平偏低、待遇較差的事實以及屢 屢出現(xiàn)的教師虐童丑聞都成為政府必須加強對民 辦園教師勞動力市場管制的誘因。而此時公辦園 在編教師的工資制度已經(jīng)非常細(xì)化完善，于是 2018年年底中共中央、國務(wù)院出臺的關(guān)于學(xué)前 教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見中將“民辦園 要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平”首次寫進 了政策文件，即直接以公辦園教師的工資待遇為 標(biāo)桿和參照來規(guī)范整個幼兒教師勞動力市場。可 見，在我國幼兒教師工資待遇政策的變

30、遷過程中， 形成了以公辦園在編教師為主要保障對象的政策 目標(biāo)體系，公辦園在編教師工資待遇保障政策既 全面又系統(tǒng)。而該政策長時間內(nèi)并沒有觸及其他 性質(zhì)幼兒園教師的工資待遇水平，導(dǎo)致其工資水 平長期遵循市場定價，當(dāng)市場失靈后政策才開始 關(guān)注這類群體，并尋求以公辦園教師為目標(biāo)參照 的工資定價標(biāo)準(zhǔn)。（二）以多部門、多層級形成聯(lián)合保障主體的 政策協(xié)同體系學(xué)前教育領(lǐng)域的治理涉及眾多政府部門的聯(lián) 合行動，幼兒教師工資待遇政策的出臺與落實更 是離不開政府不同部門與不同層級之間的相互配 合、協(xié)同合作。其中不同部門涉及全國人大制定法 律，如中華人民共和國教師法中華人民共和國 民辦教育促進法等的頒布目前中華人民共和

31、 國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）已經(jīng)對外公布 并在廣泛征求意見中,使得相關(guān)教師工資待遇政 策的出臺有法可依；國務(wù)院出臺總的綱領(lǐng)意見在 全國范圍內(nèi)形成改革之勢；教育部門制定具體的 教師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，完善教師工資待遇的政策體 系;機構(gòu)編制部門對教師身份進行宏觀編制;財政 部門制定教師經(jīng)費預(yù)算并分項下?lián)埽蝗肆Y源與 社會保障部對教師的各項社會保險進行統(tǒng)一管 理；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部保障教師的住房及公積金 等待遇；婦聯(lián)對涉及幼兒教師的其他切身利益進 行保護。同而不同層級涉及從中央到地方基層政府 之間對教師工資待遇的協(xié)同，目前我國是以縣為 主的學(xué)前教育管理體系，教師工資待遇的多少往 往與縣級政府的財政稅收能

32、力直接相關(guān)。一些貧 困地區(qū)基層政府的稅收能力有限，所以需要省市 一級的轉(zhuǎn)移支付，甚至是來自中央的轉(zhuǎn)移支付。目 前，我國的政策已經(jīng)明確了對一些農(nóng)村貧困地區(qū) 幼兒園教師工資待遇保障的政府層級安排，形成 了不同政府層級之間對教師工資待遇保障的政策 合力?；厝欢?，我們也必須看到，目前我國以多部門、 多層級形成聯(lián)合保障主體的幼兒教師工資待遇政 策的協(xié)同體系仍然是以公辦園教師為主要目標(biāo) 的,對那些民辦園、集體或企業(yè)轉(zhuǎn)軌園雖有不同政 府部門加入監(jiān)管，但還一直沒有形成不同部門與 不同政府層級之間的協(xié)同合力。特別是不同層級 政府在這類幼兒教師待遇保障中的職責(zé)配置尚未 予以明確規(guī)定，仍然把主要責(zé)任交給市場或企業(yè)

33、內(nèi)部解決，因而難以保障這部分教師工資待遇政 策得到有效落實，導(dǎo)致這類教師群體的工資待遇 問題往往最為嚴(yán)重。（三）以公辦園教師對標(biāo)公務(wù)員、民辦園教師 對標(biāo)公辦園教師的政策參照體系自從我國開始出臺有關(guān)幼兒教師工資待遇的 政策，文件中便明確規(guī)定公辦園教師的工資待遇 標(biāo)準(zhǔn)要以當(dāng)?shù)貒覚C關(guān)公務(wù)人員為依據(jù)。1993年 的中華人民共和國教師法中規(guī)定“教師的平均 工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均 工資水平”,其中教師包括幼兒園教師。公辦園教 師的工資待遇對標(biāo)國家公務(wù)人員已是非常明確 的事實，而且這套工資待遇的參照政策一直延續(xù) 至今。相比于公辦園教師，政策對于民辦園教師的 工資待遇問題在民辦園大規(guī)模出

34、現(xiàn)之前往往缺乏 具體關(guān)注。當(dāng)民辦園出現(xiàn)后,政策文本中涉及改善 民辦園教師工資待遇的規(guī)定時，也并沒有像對公 辦園教師一樣有太過細(xì)致的說明。民辦園教師的 工資待遇仍以市場為導(dǎo)向，但政策的文本內(nèi)容每 當(dāng)提到民辦園教師工資待遇時，始終有意無意地 以公辦園教師作為標(biāo)桿、向公辦園教師看齊。直到 2018年年底中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化 改革規(guī)范發(fā)展的若干意見出臺，這種參照作用不 再遮遮掩掩，而是直接寫進了政策文本中，民辦園 教師工資待遇對標(biāo)公辦園教師已成為行業(yè)共識。 我們發(fā)現(xiàn)，國家對幼兒教師工資待遇的政策變遷 過程中形成了兩套不同的參照體系，公辦園教師 參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)，民辦園教師參照公辦 園教

35、師的標(biāo)準(zhǔn)。在未來的一段時間里，這種參照體 系仍是幼兒教師勞動力市場中教師工資定價的主 要依據(jù)。m三、幼兒教師工資待遇政策變遷趨勢隨著教育部發(fā)布中華人民共和國學(xué)前教育 法草案（征求意見稿）,中華人民共和國學(xué)前教 育法的正式頒布指日可待。在國家著力建設(shè)學(xué)前 教育公共服務(wù)體系的過程中，打造一支質(zhì)量上乘 且數(shù)量穩(wěn)定的幼兒教師隊伍將是建成這一服務(wù)體 系的基礎(chǔ)，所以幼兒教師的工資待遇必將受到更 多重視。因此，依據(jù)以上我國幼兒教師工資待遇政 策變遷過程中所呈現(xiàn)出的特點，未來我國幼兒教 師工資待遇政策的變遷趨勢可以從以下三個方面 進一步發(fā)展完善。（一）多樣化財政撥款方式，完善對各類幼兒 教師工資待遇的保障改善

36、現(xiàn)有用人制度下的工資撥款政策現(xiàn)階段，在我國事業(yè)單位“雙軌制”用人制度 改革的浪潮中，公辦園中的教師也不一定具有教 師編制，存在著不少非在編教師。雖然公辦園中教 師的工資全部來自政府部門的財政撥款，但是經(jīng) 費投入的渠道不同，導(dǎo)致公辦園在編和非在編教 師的工資待遇存在較為明顯的差別。在編教師的 工資來自政府公共財政經(jīng)費分項預(yù)算中的人員部 分，工資待遇直接流入教師個人手中;非在編教師 的工資是政府根據(jù)幼兒園生師比缺編情況“一攬 子”補貼給幼兒園的，通過幼兒園間接發(fā)到教師手 中。,這種“雙軌制”用人制度下財政撥款的政策不 一致性，間接導(dǎo)致幼兒園有了“靈活機制”,甚至有 些幼兒園故意“有編不補”。所以，

37、為保證公辦園內(nèi) 幼兒教師工作的同工同酬，需加強用人制度中撥 款政策的合理設(shè)計。在公辦園無法實現(xiàn)增編的現(xiàn) 實背景下，本園需要多少非在編教師應(yīng)提前上報， 政府部門以各公辦園內(nèi)入園兒童數(shù)為參考指標(biāo)， 通過師生比標(biāo)準(zhǔn)審核園所上報缺編情況后確定補 貼金額。同時，非在編教師名單也要在政府部門備 案，其每月工資通過政府部門直接發(fā)放到教師個 人手中，從政策設(shè)計上切實保障公辦園中的兩類 教師同工同酬，實現(xiàn)政策的一致性，避免幼兒園 方作為中間方具有可操作的“靈活機制”與“有編 不補”。增加普惠園中政府購買教師服務(wù)的激勵 政策近年來，普惠園是政府極力推廣的學(xué)前教育 供給模式，通過政府購買服務(wù)的形式，把資金補充 給幼

38、兒園以確保園所收費的低價格。不過，現(xiàn)階段 不少普惠園認(rèn)為政府購買服務(wù)的資金補貼額度過 少，補貼資金不足以覆蓋全部的成本支出，所以政 府需在充分進行幼兒園成本核算的基礎(chǔ)上，適當(dāng) 加大普惠園的補貼力度，回激勵更多的民辦園轉(zhuǎn)向 普惠園。在這個過程中，政府部門可以出臺購買教 師服務(wù)的激勵政策，對政府補貼幼兒園資金中流 向教師工資待遇的資金設(shè)置一個比例。超過這一 比例的幼兒園，政府可以追加資金補貼額度，以此 引導(dǎo)與激勵獲得補貼的幼兒園把更多的資金用在 人力成本開支上。這樣通過保障教師工資的方式 確保普惠園轉(zhuǎn)型過程中不會出現(xiàn)教師的流失和園 所質(zhì)量的下滑，其實這樣的案例已經(jīng)在廣東省東 莞市成功試點。閩出臺對營利性民辦園教師工資待遇的直接 管制政策目前,作為市場份額較少的營利性民辦園，雖 然其市場化程度最高，但是由于學(xué)前教育產(chǎn)品本 身存在的信息不對稱性，教師的勞動成果不易被 消費者廣泛識別。教師工資也往往被園所壓低，甚 至有些園所通過招聘一些低質(zhì)量的教師達到 削減幼兒園辦園成本的目的，于是“劣幣驅(qū)逐良幣”， 低質(zhì)量的教師拉低了整個行業(yè)的工資預(yù)期。明而保 證這部分幼兒教師的工資待遇最有效的方法就是 政府出臺相應(yīng)的直接管制的