新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的必要性和可行性探討

1、新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的必要性和可行性討論摘要：新型農(nóng)村合作醫(yī)療在自我開展過程中逐步完善，根本形成了一套較為合理的保障體系。在此背景下，對其立法的必要性和可行性研究成為必要。一方面，法律所具有的特點(diǎn)，我國將來長期城鄉(xiāng)“二元的現(xiàn)實(shí)，以及其本身開展存在的問題都對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法提出要求。另一方面，我國加速進(jìn)展社會主義法制國家建立，立法主體和層次的多樣性，新農(nóng)合試點(diǎn)過程中獲得的宏大成效及農(nóng)民群體權(quán)利意識和法制觀念的進(jìn)步都為新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法提供了條件。因此，我國應(yīng)盡快出臺較為完善的新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面的法律法規(guī)，為相關(guān)權(quán)利義務(wù)主體提供行為標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村合作醫(yī)療；立法；必要性；可行性一

2、、背景介紹及問題的提出新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度?！靶滦褪窍鄬τ谂f的合作醫(yī)療制度而言；“農(nóng)村是相對于城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保健而言；“合作是相對于自助而言，表達(dá)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)互助共濟(jì)的社會保障根本原那么，使農(nóng)民在互助過程中獲得自助?！搬t(yī)療是相對于養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等工程而言的；“制度是指具有普遍意義的、比擬穩(wěn)定的、有一定強(qiáng)迫性和正式的社會標(biāo)準(zhǔn)體系。2002年10月，中共中央、國務(wù)院作出?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定?，確定了農(nóng)村衛(wèi)生工作的目的、重點(diǎn)和主要措施。文件明確提出建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)

3、療救助制度，到2022年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要根本覆蓋農(nóng)村居民。根據(jù)?中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定?，國家從2022年起進(jìn)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)工作。截至2022年6月30日，共2429個(gè)縣市區(qū)開展新農(nóng)合，占全國總數(shù)的84.87%，參合人口7.2億，占全國農(nóng)業(yè)人口的82.83%。經(jīng)過四年的開展，新型農(nóng)村合作醫(yī)療不僅擴(kuò)大了覆蓋面，而且在制度的完善方面也獲得了很大的進(jìn)展，更好地與農(nóng)村的實(shí)際相結(jié)合，滿足農(nóng)民的需要。但是，在制度推廣開展的過程中也暴露了諸多的問題，例如籌資困難，制度的穩(wěn)定性、可持續(xù)性的脆弱，管理監(jiān)視的弊病等等。針對這些問題，無論是學(xué)界還是政府相關(guān)部門都做了很

4、多研究，以期獲得較好的解決方案。尤其是衛(wèi)生部新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評估小組在調(diào)研的根底上，對中國新農(nóng)合的開展做出了詳細(xì)的評估報(bào)告，分別指出了新農(nóng)合醫(yī)療提供、組織管理、醫(yī)療效勞提供、目的人群對新農(nóng)合和根本醫(yī)療效勞利用等各方面存在的問題，并提供理解決對策。但是，筆者認(rèn)為，歸根結(jié)底，這些問題的存在都是沒有強(qiáng)迫性的制度立法標(biāo)準(zhǔn)約束的后果。二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的必要性討論一法律的特點(diǎn)有利于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的完善和開展法律具有硬性的標(biāo)準(zhǔn)性，即強(qiáng)迫性的特點(diǎn)。我國的新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)過四年的試點(diǎn)開展，已經(jīng)逐步標(biāo)準(zhǔn)為一項(xiàng)制度，在此根底上應(yīng)該上升到法律或者至少是行政法規(guī)的層次，才更有利于制度的穩(wěn)定性和可

5、持續(xù)性。工業(yè)化國家的先例也告訴我們，立法先行是保障制度有效性和延續(xù)性的必然選擇，只有有了法律的保障，才不會出現(xiàn)人治社會通有的朝令夕改現(xiàn)象。二我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)“二元社會經(jīng)濟(jì)構(gòu)造要求立法保障農(nóng)民的醫(yī)療權(quán)益1.從戶籍統(tǒng)計(jì)來說，我國鄉(xiāng)村人口仍然占總?cè)丝诘暮艽蟊戎亍?994年以后，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量在逐步下降，但無論是絕對人口數(shù)還是相比照重?cái)?shù)都還很龐大。截至2022年，還有57.01%的鄉(xiāng)村戶籍人口。2.從就業(yè)領(lǐng)域來說，我國第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員仍占總就業(yè)人員的很大比重。到2022年，中國農(nóng)業(yè)人口比重仍達(dá)64.3%，不僅高40.8%的世界平均程度和50.7%的亞洲平均程度，也高于非洲國家平均農(nóng)業(yè)人口比重。據(jù)結(jié)合國

6、糧農(nóng)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2022年世界平均農(nóng)業(yè)從業(yè)人員是40.8%，而我國同期的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重為64.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均程度。3.我國城鄉(xiāng)居民的收入及醫(yī)療消費(fèi)支出有很大的差距。1992年，城鄉(xiāng)居民家庭人均收入絕對數(shù)之差為1242.6元，2022年，同指標(biāo)絕對數(shù)之差增加到7238.1元。同時(shí)期，城市家庭的恩格爾系數(shù)為36.7，農(nóng)村家庭的恩格爾系數(shù)為45.5，后者明顯高于前者，這也反映出農(nóng)民生活程度相對于市民來說較差。另外，根據(jù)2022年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民平均每人醫(yī)療保健支出為600.85元，同期，農(nóng)村居民平均的個(gè)人醫(yī)療保健支出為168.09元。綜合以上三方面論據(jù)，中國在一段時(shí)期內(nèi)仍將呈現(xiàn)城鄉(xiāng)“

7、二元構(gòu)造的社會經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，并且短期內(nèi)這種狀況不會有徹底改變，因此，不可能在近期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療體系的一體化，也即新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在我國農(nóng)村會是一項(xiàng)長期的醫(yī)療保障事業(yè)。所以，立法來保證制度的長期性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性是必要的。三農(nóng)村居民的生存現(xiàn)狀，需要有法律約束合理的制度為其提供醫(yī)療保障1990年以來，農(nóng)民的醫(yī)療保健支出隨著生活程度的進(jìn)步逐漸增大。到2022年，國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)資料顯示我國農(nóng)村居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)為47.23%，證明農(nóng)民生活根本到達(dá)小康程度。但是，假如沒有健全的醫(yī)療保障體系，這種小康是一種極其脆弱的小康，農(nóng)村中并不乏“因病致貧或“因病返貧的案例。原因不言而喻，農(nóng)民收入的增加相對于昂貴

8、的并且不斷上漲的醫(yī)療產(chǎn)品供給價(jià)格來說太微缺乏道，對于城鎮(zhèn)中等收入家庭尚且難以克制的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民又如何克制。四新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度施行過程中暴露的諸多問題，要求立法從根本上明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，保證制度暢通運(yùn)行1.籌資渠道不暢、執(zhí)行不順利我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金采取農(nóng)民、集體和國家三方共同負(fù)擔(dān)的方式。由于大多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)才能脆弱缺乏以負(fù)擔(dān)基金籌資需要，因此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金實(shí)際上主要由農(nóng)民繳費(fèi)、中央撥款加地方各級政府補(bǔ)貼構(gòu)成?；I資過程中存在的問題包括以下幾方面：1農(nóng)民不愿意繳費(fèi)。2地方政府財(cái)政補(bǔ)貼不能及時(shí)下發(fā)、中央財(cái)政撥款遲遲不到位等等。當(dāng)然，國家已經(jīng)加大了對新農(nóng)合的補(bǔ)貼，截至202

9、2年6月30日，中央和地方財(cái)政年度補(bǔ)助資金實(shí)際到位148.5億元。要繼續(xù)推進(jìn)新農(nóng)合的開展，只有通過立法來保證政府籌資來源的穩(wěn)定性。2.管理監(jiān)視不到位開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的地區(qū)，根本按照中央要求建立了合作醫(yī)療管理委員會、合作醫(yī)療管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、合作醫(yī)療管理監(jiān)視委員會。但是在這些機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)成方面卻存在很大問題，并不是所有機(jī)構(gòu)都按照中央要求吸收參合農(nóng)民代表參加。由衛(wèi)生部組織的新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評估組，對257個(gè)試點(diǎn)縣市、區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，合作醫(yī)療管理委員會主要由衛(wèi)生、財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、審計(jì)部門人員組成，有參合農(nóng)民代表參加的縣比例只有63.4%，有大約23%的試點(diǎn)縣市合作醫(yī)療管理監(jiān)視委員會中沒有

10、參合農(nóng)民代表，農(nóng)民的權(quán)益卻沒有農(nóng)民來管理監(jiān)視。以法的形式來規(guī)定農(nóng)民參加委員會的權(quán)利顯然是必須的。三、新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的可行性討論一我國加速推進(jìn)依法治國，建立社會主義法制國家的舉措為新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法提供了背景支持隨著改革開放的深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家的建立和開展，我國依法治國的方略得到了實(shí)在的執(zhí)行，社會主義法制國家建立深化到了從政府到普通民眾的各個(gè)群體中。尤其近年來，保障公民生存開展權(quán)益的法律、行政法規(guī)相繼出臺。這一方面說明，中央政府對公民權(quán)益保障更加標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，也說明公民的法制意識和自我權(quán)益維護(hù)意識不斷進(jìn)步，對立法提出了要求。在此背景下，推動(dòng)社會保障及應(yīng)該作為其子工程的新型農(nóng)村合

11、作醫(yī)療立法，是大勢所趨，順勢而為。二立法主體和層次的多樣性為新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法提供了多重選擇我國現(xiàn)有的法律層次由高到低排列主要有憲法、法律、行政法規(guī)以及地方行政法規(guī)等。就社會保障方面的立法來說，主要還停留在國務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)發(fā)布的地方性法規(guī)的階段。鑒于以上情況，新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法在多樣性的選擇中現(xiàn)階段比擬合適選擇的立法層次應(yīng)為國務(wù)院公布的行政法規(guī)。行政法規(guī)雖然沒有法律穩(wěn)定和權(quán)威，但至少可以保證合作醫(yī)療相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有法可依。三新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)以來獲得的成效使其可以上升到法律的層次經(jīng)過四年的開展，新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作獲得的成效主要有：1政府職責(zé)根本到

12、位，制度框架根本形成。2農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的認(rèn)識在不斷進(jìn)步，參合農(nóng)民對合作醫(yī)療的利用不斷得到改善。他們對自己的權(quán)利更加清楚，對合作醫(yī)療的利用率進(jìn)步，尤其是在住院效勞的利用率有了明顯進(jìn)步。衛(wèi)生部新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評估組對32個(gè)縣的入戶調(diào)查結(jié)果說明：與未開展合作醫(yī)療的樣本地區(qū)相比，開展合作醫(yī)療的地區(qū)住院率進(jìn)步了52.7%。四農(nóng)民文化程度進(jìn)步以及文化傳媒的作用，農(nóng)民的權(quán)益意識和法制觀念逐漸覺悟、深化新中國成立以后，尤其是改革開放以后，我國的文盲率呈快速下降態(tài)勢，到2000年第五次人口普查時(shí)，全國文盲率只有6.72%。由此推及我國農(nóng)民的文化程度必然也是呈進(jìn)步的趨勢。農(nóng)民文化程度進(jìn)步，當(dāng)然有利

13、于其對國家各項(xiàng)制度政策的理解。另外，如今興旺的文化傳媒，加快了信息的傳播速度，拓寬了信息的傳播渠道，使農(nóng)民可以足不出戶就理解到中央以及地方發(fā)生的重大事件。在以上兩個(gè)過程中，農(nóng)民權(quán)利意識的覺悟和法制觀念的深化是必然的。這為新型農(nóng)村合作醫(yī)療法律的推廣提供了群眾基矗四、小結(jié)綜上，筆者認(rèn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療應(yīng)該且可以進(jìn)入立法程序。建立有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的社會主義法制國家，首要一點(diǎn)是“有法可依。權(quán)威的強(qiáng)迫性的標(biāo)準(zhǔn)，為社會組織、機(jī)構(gòu)、成員提供了明確其在各個(gè)領(lǐng)域必須嚴(yán)格遵守的權(quán)利義務(wù)地位的標(biāo)準(zhǔn)。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療領(lǐng)域，理應(yīng)盡快建立相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。參考文獻(xiàn)：1新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評估組.開展中的中國新型農(nóng)村合作醫(yī)療新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評估報(bào)告R.北京:人民衛(wèi)生出版社,2022.2鄭功成.社會保障學(xué)理論、制度、理論與思辨.北京:商務(wù)圖書館,2000