農(nóng)村發(fā)展與新的治理范式

1、農(nóng)村開展與新的治理范式內(nèi)容提要：以新一屆政府的農(nóng)村新政為標志，中國農(nóng)村開展進入了一個令人鼓舞的黃金時期。在“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)政策導(dǎo)向確立、政府投入大量增加的有利條件下，農(nóng)村開展的制約主要是治理不善。好的政策怎樣獲得好的執(zhí)行，正在困擾著農(nóng)村工作；政府如何管理鄉(xiāng)村社會，仍然深陷傳統(tǒng)體制的泥沼。實現(xiàn)農(nóng)村和諧開展，需要建立政府與鄉(xiāng)村社會的新型關(guān)系，核心是革新基層政府運作，激活鄉(xiāng)村民間力量，探究“多中心治理的鄉(xiāng)村治理范式。去年初冬，我到北方農(nóng)村調(diào)研。在一個村莊里，旁聽了幾位老太太的聊天。這幾位老人都是資深村民，年長者八十幾歲，年輕者也逾七十，正在村頭閑坐。一位老人說：“美國人打伊拉克，原來準備死一千人

2、就行了，如今死了兩千人，仗還沒有打完。另一位說；“打仗的事情沒有譜，連村里種菜不也讓日本人坑了嗎？原來說好了，這里的日本公司收買，但秋天又不要了。你看路邊那些被扔了的菠菜、羅卜，一堆一堆的。又一位老人說：“土地是越來越金貴了，聽說村里又賣出去十幾塊宅基地，都是賣給了城里人?！斑€有被被征走了的那些地，說是要修大路，建什么公園，推土機來推了一天，又被村里的年輕人趕跑了，早知道還不如繼續(xù)種。老人們的閑聊，興致很高，話題很廣，也許其中有的耳朵不好，說話的聲音很大。她們還談到縣政府蓋大樓，說包工頭都是縣委書記的親戚，還談到鄰村發(fā)生的集體上訪，說有北京和省城上學(xué)工作的人用電腦發(fā)來文件，教給村民怎樣起訴鄉(xiāng)鎮(zhèn)

3、政府。聽了這些老人的討論，我想到了進村的時候，一個在田里種菜的村婦女居然問“T對于種西紅柿有什么影響，還說到孩子越來越難管，經(jīng)常在網(wǎng)巴里玩，知道天南海北許多事情。品味著這些閑談，我恍然假設(shè)有所悟，這也許就是所謂“全球化，或者說，這是在村落里可以感受的“全球化。我沒有專門研究過全球化問題，只是接觸過一些文獻，參加過幾次研討會。全球化難以定義，卻不難理解。這是一種我們可以感同身受的社會潮流，是全球范圍內(nèi)經(jīng)濟、技術(shù)、信息、文化越來越共通和共享的趨勢性力量。這種力量創(chuàng)造就業(yè)和生活，改變觀念和行為，不僅影響了現(xiàn)代城市，也影響了偏遠鄉(xiāng)村。本文試圖分析，在全球化的宏大背景下，在當前農(nóng)村開展進入新階段的詳細情

4、況下，中國農(nóng)村需要新的治理范式。一農(nóng)村開展需要好的治理村莊開放帶來與外界資源、信息的充分交流，特別是人口的流動，為過去相對穩(wěn)定的村莊生活帶來了諸多變量。這些變量不僅改變村民的日常生活，也在改變村莊內(nèi)外部關(guān)系，改變鄉(xiāng)村社會治理的過程和構(gòu)造。遙遠的西方國家如何進展一場戰(zhàn)爭、如何處置一個緊急事件，都被村民直接關(guān)注并成為議論評點的題目，而鄉(xiāng)村內(nèi)部的事情，農(nóng)民所受到的影響那么可以直接轉(zhuǎn)化為某種價值和行動。從信息傳播看，農(nóng)民獲得外部信息變得快捷方便，大量的國家政策通過群眾傳播工具發(fā)布，傳統(tǒng)的逐級傳達文件似乎變成多余，普通農(nóng)民往往比縣鄉(xiāng)干部更懂政策。政策傳播不再被官員“壟斷，基層政府“指導(dǎo)農(nóng)民的難度顯著增加

5、。從農(nóng)民與政府的互動看，農(nóng)民更有力量反作用于政府，當農(nóng)民為某些事情而抗爭沖突時，如選舉糾紛、征地糾紛、環(huán)境破壞、干部腐敗等問題，因為信息共享，農(nóng)民變得更加容易組織起來。因為與外部的聯(lián)絡(luò)變得方便，農(nóng)民也更加容易獲得外部的支持。比方，一場村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征地會談，農(nóng)民往往有遠在北京上學(xué)、在上海經(jīng)商的村里人在政策信息、斗爭技巧、上訪資金的支持，甚至有國外人士、媒體的直接關(guān)注介入。這個時候，基層政府面對的，不再是孤獨無援的幾十個普通村民，而可能是一種宏大深遠的社會網(wǎng)絡(luò)。在這樣的情況下，政府應(yīng)該認真考慮如何調(diào)整行為，改善與鄉(xiāng)村社會的互動。上個世紀九十年代中后期，中國出現(xiàn)了空前嚴峻的“三農(nóng)問題。有基層干部

6、將問題的表現(xiàn)概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險。那些年里，中國農(nóng)村確實狀況堪憂：經(jīng)濟方面根本上處于停滯，農(nóng)民收入連年彷徨，生活困難；社會方面可以說全面滯后，農(nóng)村的教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等問題不斷堆積，公共效勞嚴重短缺；政治方面，那么信任和支持明顯下降，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系空前緊張，沖突性事件頻仍。反思這些問題的生發(fā)過程，我們可以從多個方面找到原因。本文認為，主要原因在于政策導(dǎo)向發(fā)生偏向，重視城市而抑制鄉(xiāng)村，農(nóng)村和農(nóng)民在宏觀決策中被忽略。那些年里，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作雖然在“認識上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，不僅在整治農(nóng)民負擔過重方面措施不力，大量

7、農(nóng)民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農(nóng)村，對農(nóng)民流動就業(yè)橫加打壓，更使得農(nóng)民陷入了內(nèi)外交困的境地。中共十六大以來，中央政府實在重視解決農(nóng)村問題，以“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村為方針，堅持“多予少取放活，使農(nóng)村走上了安康開展的道路。新一屆政府的農(nóng)村新政，根本著力點可以歸結(jié)為兩個方面：第一，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟支持，這種支持包括采取假設(shè)干有力的措施增加農(nóng)民收入，如取消農(nóng)業(yè)稅，直接補貼糧食消費等，也包括在開展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面增加投入，這些措施不僅顯著地加快了農(nóng)村經(jīng)濟開展，而且有效地推進了經(jīng)濟開展和社會進步的協(xié)調(diào)；第二，實在保護和張揚農(nóng)民的權(quán)利，包括斷然廢除主要針對進城農(nóng)民的“收容遣送條例，取消

8、農(nóng)民流動就業(yè)的假設(shè)干歧視性政府規(guī)定，也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對于農(nóng)民的利益進犯，高度重視解決農(nóng)民工工資等問題。所有這些努力，都真正表達了以人為本的執(zhí)政理念。因此，近幾年不僅農(nóng)村經(jīng)濟迅速復(fù)蘇，而且農(nóng)村中的假設(shè)干沖突和危機因素被化解或者有效抑制。如今是八十年代初中期以來又一個農(nóng)村開展的黃金時期?？梢哉f，假如沒有近幾年的農(nóng)村新政，農(nóng)村不會有如今這樣的良好場面，相反，將會是危機四伏且局勢動亂。但是，當前農(nóng)村開展的良好場面，僅僅是個開場，不可以估計過高。本文認為，如今農(nóng)村開展的突出問題是：政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變以后，這些好的政策路能否能被好地施行，能否充分發(fā)揮作用，特別是投入增加以后，這些投入能否充分惠及

9、農(nóng)民，或者說這些錢能否真正花好。換一個角度看，問題的關(guān)鍵是如何充分張揚農(nóng)民的社會、經(jīng)濟和政治等多方面權(quán)利。應(yīng)該說，好政策如何落實好，這已經(jīng)不是農(nóng)村工作的新困惑。前不久，教育部前副部長張保慶在談到教育開展中的問題時說：“中國很多問題就是政令不通。隨后，他承受上海東方衛(wèi)視?今天的中國?欄目專訪，又一針見血地指出：“如今發(fā)了很多文件，包括國務(wù)院發(fā)的文件，包括我們教育部發(fā)的文件，大局部都沒有落實。有20、30落實的話，就不是如今這個狀況了。他們以發(fā)文件代替落實、以開會代替落實，根本就不是在干上來落實，這是不行的。東方網(wǎng)2022年1月21日。其實，政策在執(zhí)行過程中走樣或者消解，以開會代替落實，以發(fā)文件代

10、替落實，是地方政府運行的重要特色，在農(nóng)村工作中表現(xiàn)得也許尤其突出。這樣的問題，說簡單了就是抓工作不得力的問題。說深入一些，是政治家的政治承諾和政治主張，如何在政府體系運行得到表達的問題，或者反過來說，是行政體系是否與政治家的設(shè)想相一致的問題。政治家的施政道路，往往在官僚機器面前變得蒼白無力，這其實不是中國的特有問題。但是，在中國當前的情況下，聯(lián)絡(luò)農(nóng)村工作的詳細實際，這種政治主張與政府運行不協(xié)調(diào)的問題特別嚴重。在不同層級政府之間，有這種不協(xié)調(diào)不合作的問題；在同一層級政府的不同部門之間，也有不協(xié)調(diào)不合作的問題。從詳細表現(xiàn)看，有的是政策精神的公開沖突，也有的是政策執(zhí)行的暗中抵抗，也有的是政策資源在運

11、行中層層侵蝕。從最簡單的事情來說，中央的扶貧款在傳遞到貧困農(nóng)戶的過程中，一層一層有假設(shè)干流失，政府專項資金在落實到詳細工程的過程中，一層一層有假設(shè)干拋冒滴漏，這些問題困擾著政府，更困擾著農(nóng)民，困擾著農(nóng)村開展。按照世界銀行報告和結(jié)合國有關(guān)機構(gòu)的理解，這些問題都屬于“治理GVERNANE問題，特別是政府治理問題。解決這些問題的過程，是一個改善治理的過程。在這樣的過程中，政治運作中的地方就顯得特別重要。借用美國前眾議院議長TipNEil的話說，就是“一切政治都是地方政治“AllPlitisIsLal。如今，在農(nóng)村問題研究中，治理已經(jīng)成為一個非常流行的話題。其實在研究者的運用中，對于這個概念的理解是很

12、不一致的。本文在這里主要用世界銀行專家所理解的“治理GVERNANE概念。世界銀行1992年年度報告的題目是治理與開展。世界銀行的專家在工作中深入地感受到治理對于開展的重要，特別是非洲開展中的治理問題。簡單的道理在于，有了錢還有要好的“治理，才能有理想的開展。在追求開展的時候，許多政府沒法進展有效的治理，或者說存在著治理的危機，嚴重損害了開展。治理的問題包括了假設(shè)干方面，如政府腐敗，官員缺乏忠誠和民眾的信任，公共效勞領(lǐng)域的低效率，社會沖突缺乏有效管理等等。因此，要開展必需要治理，開展的過程也必然是治理的過程。在農(nóng)村工作中，基層干部對于“治理的一般理解，主要是基于農(nóng)村社會經(jīng)濟有諸多“亂象，需要整

13、治、管理、解決。如在許多年前，許多基層政府設(shè)立了“綜合治理辦公室，這個“辦公室通常和“治安聯(lián)防隊一起辦公，有時候也以“方案生育工作隊的面目出現(xiàn)。這里的治理主要是加強管制、嚴厲整頓的意思。我們在這里采用新的理解：“治理根本上不同于“統(tǒng)治，“統(tǒng)治必需要向“治理過渡。在統(tǒng)治過渡為治理的情況下，承當維持社會秩序、協(xié)調(diào)社會開展的，將是多種主體，既有政府組織，也有非政府組織，有盈利組織，也有非盈利組織，既有個人，也有利益集團，既有政府發(fā)動，也有社會運動等。在這樣的治理體系中，多種主體互相依存，通過“參與，“會談和“協(xié)調(diào)等合作的方式來解決沖突，實現(xiàn)一種良好和諧的秩序。今天的中國農(nóng)村，特別需要這樣一種“治理理

14、念來指導(dǎo)農(nóng)村工作。進一步說，農(nóng)村開展需要治理范式的轉(zhuǎn)換。二改善治理的關(guān)鍵是革除政府積弊就中國農(nóng)村而言，雖然改善治理不能僅僅依靠政府，但是，治理的問題主要表如今政府系統(tǒng)。因此，我們討論治理必須先聚焦于政府治理。中國改革開展的成就卓著，在此過程中，政府體系的革新也相當可觀，首先必須充分肯定。本文認為，這種肯定大致可以集中在兩方面：第一，中國的開展是政府主導(dǎo)型的，因此開展的成績里政府自然功不可沒；第二，在中國改革開展的過程中，政府自身也在變革前進，正在從舊的管制型政府體制向公共效勞型政府轉(zhuǎn)變，如減少審批、增加透明、精簡人員等，有假設(shè)干不俗的表現(xiàn)。但也必須成認，政府的改革已經(jīng)明顯地落后于經(jīng)濟和社會變革

15、的進程。本文認為，政府改革滯后主要表現(xiàn)為政府的治理才能下降。治理才能下降的主要表現(xiàn)有：政治信任弱，政府效率低，公共效勞短缺，問責系統(tǒng)短路，社會緊張加劇。農(nóng)村治理危機的主要矛盾是，公共效勞需求與公共效勞供應(yīng)匱乏的矛盾。公共效勞匱乏的原因，有政府財力不夠問題，但主要是政府治理問題。本文認為，在農(nóng)村工作中，政府治理存在的問題主要表如今以下方面：其一，從日常運行看，基層政府自身定位不準。突出問題是做的事情過多，特別是做了許多不該做的事，做了很多沒有實際效果的事。政府花在“做秀方面的功夫太大，本錢太高。其實任何政府都需要“做秀，問題是如今的基層做秀已經(jīng)泛濫成災(zāi)。以上級指導(dǎo)下來“視察“調(diào)查為例，基層每每大

16、動干戈，全面發(fā)動，精心包裝，反復(fù)演練，甚至不惜偷梁換柱和瞞天過海，上演了很多出轟轟烈烈驚心動魄的鬧劇。許多心思平常就花費在打造典型、包裝經(jīng)歷上邊，而對于那些為農(nóng)民所需要，但是就政績而言難以顯山露水的事情，那么很少興趣。匯報工作的時候，往往強調(diào)開了多少次、發(fā)了多少個文件、成立了什么樣的指導(dǎo)小組，應(yīng)付的主要是“嘴皮上的活兒“場面上的活兒。與此同時，許多應(yīng)該做的事情卻沒有興趣做，或者沒有認真做。在公共效勞領(lǐng)域，從鄉(xiāng)村根底設(shè)施建立，到消費信息技術(shù)效勞，從教育到衛(wèi)生，農(nóng)民的效勞需求很廣泛也很強烈，但是，基層干部的主要興趣和精力很難集中到這些事情上。有些事情確實應(yīng)該抓，但是，抓的方法不對，比方要求為農(nóng)民做

17、實事，建立工作責任制，這些事情本身是應(yīng)該做的，但是，方法仍然是行政命令，發(fā)文件，搞會議，搞了許多考核檢查，大搞形式主義，往往把實事辦成了虛事，把為農(nóng)民效勞搞成了給農(nóng)民添亂。其二，從上下關(guān)系來看，上級政府集權(quán)程度太高，權(quán)利和利益主要被上級操控，下級苦不堪言。這個問題可以說是日常運行問題的直接動因，因為上級過于集權(quán)，在各個上邊拿捏了下級的命運，所以下級主要上級而活，大量工作是做給上級看?？偟膩砜?，在市場經(jīng)濟迅速推進過程中，政府權(quán)利正在退出越來越多領(lǐng)域，社會本身的自主運行程度不斷進步。但是，就政府體系的權(quán)利運行本身看，上級集權(quán)程度太高。與社會經(jīng)濟開展要求相比，這種上級集權(quán)越來越不適應(yīng)；與改革中期比擬

18、，這種上級集權(quán)也在許多方面趨于強化。許多基層干部認為，如今上級政府集權(quán)比八十年代中后期還嚴重。集權(quán)主要表如今三個方面：1在財政分配格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被縣級擁擠壓盤剝，縣被地市擠壓盤剝，基層政府承當了許多責任，沒有相匹配的財政支持。上級政府手里集中了多過的工程資金，這些工程在安排上的隨意性又很大，沒有一個公開公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用內(nèi)部的話說，是“這些錢給誰都是給，就看誰能活動。在這種情況下，基層指導(dǎo)干部的很大精力是用在向上級指導(dǎo)部門跑關(guān)系上。2在政府權(quán)利配置方面，近些年來越來越多部門被垂直管理，作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)徒有其表，人員機構(gòu)龐大但是行政才能羸弱，根本上不具備一級政府的管理職權(quán)。但

19、是，在上級的行政壓力下，許多事情還必須完成，又沒有合法手段，那就只有作假或者硬來。3在人事管理方面，雖然近幾年在某些地方有直接選舉、公開選拔、全委會票決等改革措施出臺，但是總體而言，干部任命的權(quán)利主要集中于主要指導(dǎo)個人。越來越多的下級政府指導(dǎo)是由上一級機構(gòu)下派人員來充任，下級機關(guān)成為上級機構(gòu)安排干部的出口。如縣的黨政指導(dǎo)越來越多來自地市機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)越來越多來自市縣機關(guān)，縣委書記的秘書可以直接派下來擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要指導(dǎo)。從實際效果來說，負面影響很大，一方面，上級派下來的干部沒有基層工作的經(jīng)歷，往往難以做好工作，另一方面，對于那些長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接做農(nóng)村工作的干部是一個很大打擊，壓抑挫傷了當?shù)鼗鶎痈刹?/p>

20、的積極性。人們通常看到，就弄虛作假、貪污腐化、貪贓枉法的一般情況而言，基層干部似乎更放肆更赤裸裸，但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部堅決地認為問題的根源在上邊。本文也認為，根本上是這種集權(quán)產(chǎn)生了形形色色的政府腐敗，也導(dǎo)致了政府運行的低效率。其三，從鼓勵構(gòu)造看，政府部門的自利性成為“諸惡之源。這種以自利性為特征的鼓勵構(gòu)造，那么可以解釋嚴重的上級集權(quán)現(xiàn)象，即上級處于自利而集權(quán)。傳統(tǒng)理論認為，政府作為階級統(tǒng)治工具，本身沒有自己的利益，但現(xiàn)實不是這樣。我們只成認政府“不應(yīng)該有自己利益的話，但是，我們不能無視他們確實有自身利益。組織學(xué)領(lǐng)域的大量研究已經(jīng)證明，科層組織的行為常常是非理性的。造成這種非理性的原因，一方

21、面是組織本身有信息加工才能和組織構(gòu)造的局限，另一方面因為組織首先是一個政治結(jié)合體，其決策是各種利益力量互相沖突、互相妥協(xié)的解決，因此必然偏離經(jīng)濟學(xué)意義上的最優(yōu)化目的。在政府運行體系中，我們發(fā)現(xiàn)，從上層政府部門就開場沖突，所謂“文件打架，各有各的文件，到基層，那么往往是對于上級文件各取所需地理解和執(zhí)行，根據(jù)本部門利益的考量各行其“是。政府內(nèi)部約束軟弱，外部約束又沒有建立起來，因此，許多農(nóng)村“政策被傳導(dǎo)到部門以后，成了政府部門自己的“收獲，對于農(nóng)民那么可望而不可及。比方培訓(xùn)農(nóng)民的專項投入被用于政府部門自己改善辦公條件，扶持貧困農(nóng)戶的專項資金被發(fā)了干部工資，修路的款項被挪用了還欠下的招待費，等等，此

22、類現(xiàn)象在農(nóng)村可謂俯拾皆是。其四，從政府和社會的互動過程來看，主要問題是政府力量過于強大，社會力量過于弱小，兩種力量失去了平衡。政府行為的諸多問題，當然與政府自身監(jiān)視監(jiān)察系統(tǒng)的軟弱無力有關(guān)，或者說，這種監(jiān)視檢查系統(tǒng)的運作機制本身就不合理不科學(xué)。但是，假如放在大的社會環(huán)境來看，社會的“軟弱也是非常重要的原因。借用公司治理的理念來說，社會是作為政府的“客戶，或者說是“消費者，這個消費者群體的才能較弱，利益表達的機制不健全，就會導(dǎo)致政府比擬多的恣意妄為，如同老百姓說的“店大欺客。假如消費者的維權(quán)才能比擬強，積極主張自己的權(quán)利，廠商的效勞意識會增強，效勞才能也會進步。這就是一種“雙贏的場面。在海外學(xué)者關(guān)

23、于中國基層政治的研究中，國家與社會的這種“雙贏機制已經(jīng)有重要分析。美國普林斯頓大學(xué)政治學(xué)博士王旭日關(guān)于中國村民自治的研究發(fā)現(xiàn)，基層民主理論在一些成功的地區(qū)產(chǎn)生了國家和社會權(quán)利互強的效果，即它同時加強了村民的民主自治才能和國家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的才能。這就說明，對于新的社會力量的受權(quán)并不必然削弱國家管理社會的才能，國家與社會并不總是處于零和搏弈的競爭之中。麻省理工學(xué)院政治學(xué)系教授Lilyl.Tsai關(guān)于中國農(nóng)村公共效勞的研究也證明了這個道理。Lilyl.Tsai在中國幾個地方的村莊實地調(diào)查，既有假設(shè)干案例研究，也有一定規(guī)模的抽樣調(diào)查，她發(fā)現(xiàn)，在各種村民自發(fā)組織比擬有才能，并且這些自發(fā)組織在村莊

24、公共事務(wù)中發(fā)揮作用好的村莊，村委會、黨支部等正式組織的問責性也明顯增強。在積極互動過程中，彼此間的約束制衡機制自動生成，這兩種組織對于村民都更加負責，村莊公共事務(wù)處理得更讓村民滿意。本人在給國際機構(gòu)做農(nóng)村開展工程參謀的時候，那么受到過另外角度的啟發(fā)。在一次工程評估考察中，一位世界銀行官員閑聊工作體會，說：在中國做工程比擬好做，因為中國政府比擬強大，可以把一切搞定，很少來自非政府組織的“找費事。在有的國家就不一樣，工程剛開場可行性研究，就會有一些民間組織出來挑缺點，提要求，申訴到本國政府，甚至投訴到世界銀行最高層；在工程執(zhí)行過程中，這些組織經(jīng)常來進入工程執(zhí)行考察批評，很費事。我想，這件事情可以從

25、另一個角度來看，就是中國的民間的制約很軟弱，政府有更多為所欲為的成分。民間力量弱，從進步政府的責任性和效勞性的角度看，并不是好的事情。目前的社會管理體制，對于非政府組織和民間力量的限制比擬多，這些社會力量發(fā)揮作用的制度空間狹小，其實不利于建立和諧社會。對于農(nóng)村開展來說，政府治理不善已經(jīng)成為重要約束。假如政府創(chuàng)新不能有本質(zhì)性打破，好政策和大投入將難以收到預(yù)期效果。假如沒有好的政府治理改革配合，政治家的政治承諾和政策主張無論如何英明，新農(nóng)村建立的進程也可能被弊端深重的官僚機器所扭曲。三推進政府治理不能走老路如今看來，鄉(xiāng)村社會管理中的政府集權(quán)，并沒有因為市場經(jīng)濟的開展而相應(yīng)減退，相反，由于政府體制改

26、革的遲滯，倒是有蔓延擴張的勢頭?；鶎诱拇罅抗ぷ髦饕窃诼o邊際地忽悠，一天到晚又是開會又是發(fā)文件，電視上報紙上忙得不亦樂乎，號召這個工作部署哪個工作，看上去是忙得不得了，重要得不得了。但是，假如仔細考察政府的這些所作所為，真正有效的并不多。整個政府系統(tǒng)的工作，其實有相當局部是“空轉(zhuǎn)，僅僅是賺了個茫茫碌碌、耗時費力。不僅如此，有些工作的效果甚至是南轅北轍，企圖控制的東西反而蓬勃開展，企圖開展的東西反而萎靡不振。改革前的“四清“社教、“普及大寨式大隊等一波又一波的運動，改革后農(nóng)村的“村村上工程、“普及小康村、“普九達標以及其他形形色色的晉級達標運動，在發(fā)動方式和工作手法上，在政府運行的內(nèi)在機制

27、上，與舊體制沒有什么根本改變?？梢哉f，如今的政府運作與方案經(jīng)濟時代，確有異曲而同工之妙。這就是通常所說政府改革停滯后。但是，畢竟時代不同了，這套方法是越來越難以奏效。農(nóng)民不聽招呼了，干部也不當真事了。在許多情況下，那些隆重嚴肅的活動變得輕佻，那些言之諄諄的訓(xùn)導(dǎo)變得滑稽，逢場作戲已經(jīng)成為假設(shè)干活動的根本色彩。這種情況的出現(xiàn)，是政府運行方式的危機，是政府本身過度集權(quán)的危機。但是，這并不是農(nóng)村開展本身的危機。經(jīng)濟自由條件下的村莊一片勃勃活力，農(nóng)民在孜孜不倦地創(chuàng)業(yè)，只是老式的政府運作越來越不靈光了。問題在于，假如政府運行假如不改革，不僅達不到政治家的執(zhí)政目的，而且將進一步損害農(nóng)村的開展。所以，如今轟轟

28、烈烈開展的建立新農(nóng)村運動，應(yīng)該包含政府運行的變革，新農(nóng)村建立不應(yīng)該是村莊“建立過程，也應(yīng)該是一個政府學(xué)會怎樣用新的理念和手法“治理農(nóng)村的過程。怎樣推進政府治理是一個宏大的難題?？疾炷壳耙恍┑胤降淖龇?，舊的集權(quán)式思維仍然很強勢。這種思維的主要特征是，試圖用強化集權(quán)的方式，來革除解決集權(quán)造成的弊端。詳細來說，就是試圖用政府管得更多的方法，來解決政府管得過多造成的問題；用上級集中更多權(quán)利的方法，來解決上級集權(quán)過多造成的問題。在假設(shè)干的工作中，一說到解決某些問題，就想到了加強政府指導(dǎo)，就想到了擴大政府機構(gòu)，增加專門人力，就想到了怎樣增加政府部門權(quán)利。這樣，權(quán)利就繼續(xù)向上級集中，繼續(xù)向少數(shù)人手里集中。在

29、當前農(nóng)村的社會經(jīng)濟背景下，這種集權(quán)思路很容易得到支持。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，因為需要精簡干部，就進一步削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)，有的地方連方案生育部門、司法所、結(jié)婚登記搞按照條條管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的行政權(quán)利越來越空虛，但是規(guī)模仍然龐大，越來越不象一級政府；稅費改革以后，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)更依靠上級轉(zhuǎn)移支付，有的地方就直接實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣級來管理，鄉(xiāng)里連可憐的一點財政自主權(quán)也沒有了。姑且不說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否已經(jīng)撤消的問題，用政府權(quán)利配置的現(xiàn)實看，其實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)根本上被撤消了，問題恰恰出在“政府本質(zhì)已經(jīng)虛幻，但是龐大的“官員隊伍照舊存在。推進政府治理需要“有破有立。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，要破解上級集權(quán)過多，在政府系統(tǒng)外部，要破解政府對于

30、鄉(xiāng)村社會的控制過多?！捌朴袃煞N邏輯，一種是政府自己順應(yīng)潮流，主動改革，一種是時勢演變，在社會變遷推動下集權(quán)逐步消解。中國改革中的政府放權(quán)過程，往往不是政府部門覺悟進步而主動放權(quán)，而是情況的變化已經(jīng)無能為力，不得不放。對于農(nóng)村開展來說，破解鄉(xiāng)村社會的行政管制過多，雖然需要與整個政府體系革新相照應(yīng)，但是假設(shè)干方面可以在基層率先有所作為。就目前的基層組織建立來說，有兩個問題首先要調(diào)整思路。第一，誰來管理鄉(xiāng)村事務(wù)？農(nóng)村社區(qū)管理主要是社區(qū)自身的事情，政府沒有必要采用大一統(tǒng)的行政控制。我們的研究發(fā)現(xiàn)，上個世紀90年代以來，基層政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，呈現(xiàn)反方向的運行邏輯：一方面，村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性

31、組織構(gòu)造正在生成開展，農(nóng)民的自治沖動日益強烈；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村莊的控制性運作并沒有相應(yīng)消解，某些環(huán)節(jié)比人民公社的行政控制還強勁。在村莊活動越來越市場化、越來越自主化的同時，村莊內(nèi)部的公共權(quán)利組織卻被政府更多地作為科層制組織來管理了。形式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村莊的控制日益強化，實際上，基層政府與村莊社會不斷脫節(jié)。在行政控制和物質(zhì)鼓勵下，有些村莊干部還在圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指令轉(zhuǎn)，但是，更多的村莊干部那么不然，村莊里的農(nóng)民那么更不然。在上級看來那些娓娓動聽的工作，其實僅僅是基層政府“自己陪著自己玩，與農(nóng)民無涉。從上層聽匯報，基層對于各種部署號召可以說是聞風而動，亦步亦趨，但事實上是貌合神離，漸行漸遠。從政府的

32、角度說，許多工作變成自說自話，對于鄉(xiāng)村社會失去實際影響力，不能說是好事；從農(nóng)民角度說，政府的行政控制和干預(yù)逐漸式微，社會正在自主運行，不能說是壞事。在這種情況下，政府的農(nóng)村工作應(yīng)該首先考慮如何順勢而為，理清兩者的關(guān)系邊界，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會開展的真正主體。如今的問題是，擬潮流而動的政府行為還有很多。近年來，在一些地方，大規(guī)模地派遣政府人員到農(nóng)村，有的甚至直接取代了當?shù)馗刹?，有各種名目的“宣講團、“工作組、“小分隊等等。這些干部有的來自縣鄉(xiāng)，有的來自市剩一些地方正在作為經(jīng)歷推廣，不斷地大規(guī)模地下派，一次派出上千上萬名機構(gòu)干部包村駐點。從政府系統(tǒng)自身的總結(jié)來看，這個方法很成功。但是，從基層反響看，

33、實際效果并不好。他們認為，這些來自上層機關(guān)的干部下到鄉(xiāng)村，除了少量有錢有權(quán)的部門帶來一定的工程或資金以外，大多數(shù)可以說百無一用，既幫不了農(nóng)民的忙，也幫不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的忙，相反，基層干部還得小心翼翼地侍侯著，總結(jié)的時候還得向上匯報說這些干部解決了很多農(nóng)村問題，工作很有成效。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)人不客氣地說：“假如上邊有錢有工程，可以直接給我們，派下這么多老爺來凈是添亂。假如政府希望有更多的外部精英進入鄉(xiāng)村，也許采取倡導(dǎo)志愿者的方法會更好。政府不必直接組織，可以支持資助一些志愿者下鄉(xiāng)，或者通過直接支持社區(qū)，讓社區(qū)決定選擇什么樣的志愿者參加到本社區(qū)的公共事務(wù)中來。第二，誰來養(yǎng)活鄉(xiāng)村管理者？雖然村干部的根本身份

34、是村民，但是，在改革以來的農(nóng)村工作中，基層政府對于他們的鼓勵安排，根本上采取了政府內(nèi)部的管理方法，或者說是把他們作為政府官員來管理了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍對村干部實行目的責任制考核，村級干部的工資標準，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核定。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與前幾年相比，目的責任制的工作內(nèi)容越來越多，而且指標越來越細，鼓勵手段中依靠物質(zhì)獎勵的比重越來越大，與此同時，普遍反映這套方法越來越不管用。取消農(nóng)業(yè)稅以后，許多地方依靠轉(zhuǎn)移支付維持基層組織，村干部的工資補貼不僅有政府確定，而且由政府直接支付。從供養(yǎng)的角度看，村級干部已經(jīng)完全成為“政府的雇員。從干部本人來說，能拿政府的薪水當然求之不得，但是，從鄉(xiāng)村治理大局來看，起碼有三個問題：

35、第一，政府是否有必要直接養(yǎng)活這個龐大的村莊干部群體；第二，政府是否養(yǎng)得起這些龐大的村莊干部群體；第三，即便養(yǎng)得起，或者在局部地方養(yǎng)得起，假如養(yǎng)下去的話，這些干部會成為真正為村民著想、為村民效勞的人群嗎？顯然，政府“包養(yǎng)村干部的做法是有問題的。最大的可能是，這樣包養(yǎng)下去，也許將包養(yǎng)出一個脫離村民和鄉(xiāng)村社會的“特殊的民間官僚集團。在政府看來，這些是為農(nóng)民做事的人，在農(nóng)民看來，那么是為政府做事的人，而真實的情況可能是，政府的事情和農(nóng)民的事情都不做，因為政府和農(nóng)民都管理不了他們。如今，這種包養(yǎng)思路的弊端不僅沒有被認識到，相反，在有的地方卻越走越遠。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的地方以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用擠占為理由，把

36、村干部報酬集中到縣里發(fā)，直接由縣委組織部管理控制，由縣里每月往村支部書記、村主任兩個人的存折上劃款。對于這些村干部來說，村民直接理解他們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大致理解他們，但是，對于他們卻無從鼓勵；縣里對于他們一無所知，卻在掌管他們的補貼工資。其實，放在全國幾萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幾十萬個村莊的詳細條件下，村干部拿不拿報酬，都可以靈敏處理分散解決。假如村干部應(yīng)該拿，那么拿多少，或者那個人拿，哪個人不拿，在什么樣的情況下拿，都可以結(jié)合本村本人情況，由社區(qū)或者基層政府詳細處理。如今由上級“集中支付，看上去是統(tǒng)一了行動，其實是制造了矛盾。在“集中支付的管理下，一些不做事情的村干部照常拿報酬，但是村民沒有任何方法，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有

37、方法；一些不在工資冊上的村干部熱心為村里做事情，卻得不到任何報酬。從根本上說，自治根底上的社區(qū)工作者是不應(yīng)該拿工資的，或者應(yīng)該完全由社區(qū)組織內(nèi)部決定。一個村的干部拿不拿工資，應(yīng)該根據(jù)村里的情況，由村民來決定。根據(jù)我在北方一些地方的調(diào)查，民國時期農(nóng)村實行保甲制度，通常情況下保長是沒有報酬的，甲長更沒有報酬，有的人就因為當保長耽誤了自己種地，被迫賣地或者請辭。應(yīng)該讓村民和村莊自己來解決村莊干部的報酬問題，這不僅是基層自治的內(nèi)在要義，也是解決農(nóng)村假設(shè)干矛盾沖突的可行思路。四建立新農(nóng)村需要多中心治理在經(jīng)濟制度上，應(yīng)該說中國農(nóng)村已經(jīng)走上了蓬勃開展的市場經(jīng)濟之路，但是，在社會管理上，采用什么樣的范式，走什

38、么樣的道路，似乎并不明晰。村民自治在理論上所解決的問題，主要是村莊內(nèi)部關(guān)系，而政府體系的運作如何對接，還在探究討論之中。因此，需要用新的治理范式來理順農(nóng)村內(nèi)外諸多方面的關(guān)系，這就是多中心治理。在這樣的治理原那么下，治理活動不是自上而下的強迫性行為，而是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系來管理公共事務(wù)。在這個過程中，權(quán)利的中心是多元的，分層次的，多種類型、不同層面的社會力量在協(xié)同合作根底上實現(xiàn)共治。政府指導(dǎo)農(nóng)村的方略應(yīng)該更改，應(yīng)該順應(yīng)時勢變化，走多中心治理的道路。多中心治理的根本點，是改變政府對于鄉(xiāng)村社會的行政性管理和控制，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共效勞供應(yīng)、社會秩序維系

39、、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮根底性作用。這樣以來，既降低政府直接控制鄉(xiāng)村導(dǎo)致的本錢，減少政府管不勝管所帶來的失敗，也使得鄉(xiāng)村社會內(nèi)部充滿了活力。這種新的治理范式，根本目的是讓鄉(xiāng)村問題盡可能地內(nèi)部化和社會化。這里的“鄉(xiāng)村問題內(nèi)部化是指，讓基層化解自己衍生出的問題，鄉(xiāng)村社會的問題盡量在鄉(xiāng)村內(nèi)部解決，而不是一有問題就首先成為政府直接面對的問題。這里的“鄉(xiāng)村問題社會化是指，讓農(nóng)民的問題盡量不要成為政治性問題，而是要盡可能地多地把這些問題社會化，成為社會性問題。如今的突出現(xiàn)象是，當農(nóng)民遇到問題的是，首先是通過向政府施加政治壓力的方式解決，如出個交通事故、遇到偽劣化肥、勞資糾紛問題之類的事情，采取的反

40、響是到政府上訪、示威、沖擊政府機關(guān)等，普通的社會生活沖突一開場成了政治性事件。并不是說農(nóng)民采取這些方法不對，這是農(nóng)民在體制面前的一個必然的反響。因為政府把社會生活控制如此嚴密，客觀上是在誘導(dǎo)暗示農(nóng)民有問題的時候只能針對政府，采取政治化的解決方式。事實上，不管對于農(nóng)民來說還是政府來說，都有更好的解決途徑和解決方法，那就是盡可能地通過市場經(jīng)濟的規(guī)那么途徑，或者通過社會組織的互動，或者通過利益團體的協(xié)商，總之是通過正常的社會性渠道來解決，而不是通過施加政治壓力的方式來解決。如今的政府運行方式，其實是將許多問題政治化了。讓農(nóng)村問題市場化，讓農(nóng)民問題社會化，減少普通問題被政治化的過程，這是改善鄉(xiāng)村治理的

41、著力點。走向多中心治理格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村問題的非政治化，將是一個非常復(fù)雜的過程。本文認為，從當前農(nóng)村工作的詳細情況，應(yīng)該在以下方面有所建樹。這也就是所謂鄉(xiāng)村治理要“有破有立的“立。第一，在理念上，把“沒有政府的鄉(xiāng)村治理作為探究方向。在治理理論中，“沒有政府的治理GVERNANEITHUTGVERNENT是一個重要理念。這個理念的核心內(nèi)容并不是說不要政府，而是說在治理過程中，許多領(lǐng)域可以沒有政府直接操辦控制。這個理念與歐美新公共管理運動的核心經(jīng)歷可以共通。在新公共管理看來，并不是所有公共品都要政府來當供應(yīng)主體，諸多公共品可以有非政府組織甚至私營部門來提供，或者，在公共物品的提供過程中，起碼可以讓非政

42、府部門和政府部門展開競爭，既進步公共物品的質(zhì)量，也進步政府的問責性和工作效率，比方在教育、衛(wèi)生、環(huán)境建立等領(lǐng)域，非政府組織的作用就非常突出。在新農(nóng)村建立中，有許多事情，是可以充分調(diào)動民間力量的，而不必什么事情都有政府來操辦。民間組織出面，讓農(nóng)民自己操辦，本錢低而且效率高。假如“沒有政府的治理可以作為鄉(xiāng)村治理中的一個重要原那么，那么，在如今的農(nóng)村工作中，政府應(yīng)該盡可能地減少對于農(nóng)村的直接操控，防止動輒政府就發(fā)動一個什么樣的運動，寄希望于依靠轟轟烈烈的“運動中讓農(nóng)村在俯仰之間相貌巨變。第二，在基層組織建立中，不追求“組織的健全。如今的農(nóng)村工作中，建立健全基層組織是非常重要的內(nèi)容，占去基層政府很多精

43、力。一個村子必須有“兩委，“兩委必得有規(guī)定數(shù)量的成員；兩委之下，得有假設(shè)干專門委員會，假設(shè)干群眾組織，這些組織還要有假設(shè)干成員。在各項工作的考核中，建立健全組織成為首當其沖的工程。其實，在一個村莊的公共活動中，假如真正能發(fā)揮作用，也就是一兩個人。或者說，假如真正有那么一兩個人在為村子里的事情奔忙，這個村子的事務(wù)根本上就可以“搞定。村莊里的辦事機構(gòu)，大可不必追求所謂“組織健全。能健全固然好，不健全也無不可，關(guān)鍵是有人辦事，并且能秉公辦事。如今的問題是，追求“健全本身成為重要工作，但是“健全之后也是形同虛設(shè)。在不少地方，這個健全的組織根本上是擺設(shè)。為了這個“健全的擺設(shè)，需要花費很多本錢，要一本正經(jīng)

44、地幾“推幾“馴，要有模有樣地學(xué)習(xí)培訓(xùn)，要開一些莫名其妙的會議，要發(fā)報酬補貼，要諸多統(tǒng)計報表，要逐級工作匯報，憑空多了許多事情。這些事情按部就班地搞下來，村里很煩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也很煩。問題還在于，健全了以后往往有負作用，如不健全的時候不扯皮，健全以后增加了扯皮。本文認為，在農(nóng)村工作中，不妨嘗試松散的組織形式，有組織可以，沒有組織也可以，只要有人張羅村莊里的事情就可以。政府的作用，主要根據(jù)法律監(jiān)視鄉(xiāng)村社會運行，按照法律規(guī)制鄉(xiāng)村公共活動。第三，讓村莊選舉變成“村民自己的游戲。如今，組織村級組織的換屆選舉，成為基層政府工作的重要負擔。選舉本身已經(jīng)復(fù)雜困難，更難的是上級黨委政府還提出種種“高難要求，如經(jīng)常見到的“雙保保證選舉按程序進展，也保證上級內(nèi)定的候選人中選，還有的提出“一肩挑必須百分之八十。這些令人哭笑不得的上級要求，更加重了選舉的難度。在這樣的指揮下，一些本來按正常程序可以順利完成的選舉