工業(yè)園區(qū)發(fā)展中土地利用若干問(wèn)題的探討

1、工業(yè)園區(qū)發(fā)展中土地利用若干問(wèn)題的探討（上）作者:龔健 崔元星 未分類 2005-9-13重慶市特色工業(yè)園區(qū)布局探討改革開放二十多年來(lái)，我國(guó)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了迅猛發(fā)展，并在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起著不可替代作用。 工業(yè)園區(qū)可以把土地、勞動(dòng)力、服務(wù)等優(yōu)勢(shì)集聚在一起，形成規(guī)模，產(chǎn)生集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)， 成為加速本地工業(yè)化進(jìn)程的有效途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅54個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)2003年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生 產(chǎn)總值4985億元，占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.27%。由于工業(yè)園區(qū)不僅成為各地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，而 且在推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中起著積極的作用。因此各地政府都會(huì)劃出些成片地塊來(lái)引領(lǐng)當(dāng)?shù)?經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)產(chǎn)業(yè)功能、規(guī)模及政策的不同，這些

2、區(qū)域往往冠以不同的名字：開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、 科技園、軟件園、物流園等各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地掀起了開發(fā)區(qū)熱，有些開 發(fā)區(qū)不僅是一個(gè)工業(yè)區(qū)，而且承擔(dān)著城市新區(qū)的職能，甚至成為城市新的CBD，它的功能不再是 簡(jiǎn)單的工業(yè)再生產(chǎn)場(chǎng)所、工廠聚集地，而是一個(gè)城市再生。一、工業(yè)園區(qū)土地利用特點(diǎn)我國(guó)的工業(yè)園區(qū)是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠成熟的背景下產(chǎn)生的，帶有較濃的政府行政色 彩。土地作為工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)要素之一，扮演著經(jīng)濟(jì)效益和行政行為的雙重角色。1、用地以新增建設(shè)用地為主，舊城改造用地為輔由于舊城改造成本高，土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，效率低，用地規(guī)模小，連片開發(fā)度差，且隨著城市“退 二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)

3、發(fā)展的布局思路的實(shí)施，因此，大多數(shù)工業(yè)園區(qū)選址都獨(dú)立城區(qū)開發(fā)，距母城 30-50KM左右。這些開發(fā)區(qū)的各種市政設(shè)施及配套都要新建，包括水電、煤氣、通訊、道路、排 污等相關(guān)的市政及生活配套設(shè)施，為了使開發(fā)區(qū)與主城區(qū)的聯(lián)系，通常會(huì)修建高速公路或快速干 道。這些開發(fā)區(qū)的建設(shè)用地大多是占用農(nóng)用地，然后通過(guò)征用把集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，土地統(tǒng) 歸開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理。也有的開發(fā)區(qū)依托老城區(qū)，充分利用原有的各種基礎(chǔ)設(shè)施，這類開發(fā)區(qū)通 常是一些高新開發(fā)區(qū)，如深圳高新科技園、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。各地開發(fā)區(qū)的建設(shè)大多是選擇類似城市新區(qū)或新興工業(yè)基地的建設(shè)方式，是一種外延式的擴(kuò)張，是城市空間產(chǎn)業(yè)布局表現(xiàn)。2、用地由政府

4、開發(fā)整理，向企業(yè)提供熟地開發(fā)區(qū)一般都成立負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理的開發(fā)公司。管委會(huì)將征用的土地，承包給 開發(fā)公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行土地“三通一平”或“七通一平”，把生地變?yōu)槭斓?，然后?管委會(huì)把土地出讓給企業(yè)。3、土地廉價(jià)作為各地開發(fā)區(qū)招商引資的優(yōu)惠政策開發(fā)區(qū)開發(fā)過(guò)濫，導(dǎo)致各地開發(fā)區(qū)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，為了招商引資，各地開發(fā)區(qū)使出渾身解數(shù)， 不惜突破國(guó)家土地、稅收法規(guī)及相關(guān)政策。各地不斷推出低地價(jià)、低稅收等各種優(yōu)惠政策，有的 地方甚至免地價(jià)，最終導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失。二、工業(yè)園區(qū)土地利用存在的問(wèn)題1、濫圈地，畫地為牢據(jù)統(tǒng)計(jì)，在未進(jìn)行專項(xiàng)治理整頓之前，全國(guó)己有各類開發(fā)區(qū)6866家，其中，經(jīng)國(guó)務(wù)

5、院批準(zhǔn)的 只有232家，省級(jí)批準(zhǔn)的1019家，地方政府自辦的開發(fā)區(qū)占到81.8%。大多數(shù)地方不切實(shí)際情況 和條件，打著“高起點(diǎn)、高規(guī)格、高水準(zhǔn)”的開發(fā)理念，找到幾個(gè)項(xiàng)目就大肆圈地，把這棵梧桐 樹筑得越大越好，到時(shí)樹是枝繁葉茂了，卻很少金鳳凰來(lái)落巢，最后弄得勞民傷財(cái)。珠江三角洲工業(yè)區(qū)用地失控，土地市場(chǎng)供大于求?！霸韵挛嗤?，未必引得金鳳凰”，土地 從“五通一平”到“六通一平”，大量占用良田，開發(fā)的土地卻沒(méi)有賣出去，出現(xiàn)“遍地橫野”， 鎮(zhèn)鎮(zhèn)“冒煙”，村村“點(diǎn)火”，圈而未用，批而未建，開而未發(fā)，目前珠三角閑置的存量建設(shè)用 地達(dá)47萬(wàn)畝。早在1996年，東莞市區(qū)批而未建的土地面積達(dá)21.75km2，是

6、當(dāng)時(shí)建成區(qū)面積 (40.36km2)的53.89%，2003年，東莞市經(jīng)廣東省確認(rèn)的違法用地達(dá)15000公頃。開發(fā)區(qū)用地?zé)o 序擴(kuò)張的嚴(yán)重后果是耕地銳減，1996-2002年間，珠三角每年消耗173平方公里，每年減少221 平方公里耕地。2、土地利用效率普遍低下工業(yè)用地粗放型利用，投入產(chǎn)出率低，已是對(duì)各地開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀的普遍共識(shí)。據(jù)了解, 即使在被稱為蘇州“集約用地典范”的昆山出口加工區(qū)，共計(jì)2.86平方公里，首期1.86平方公 里，目前吸引總投資8.2億美元，平均投資為55.3萬(wàn)美元/畝，蘇州工業(yè)園區(qū)的平均水平是36萬(wàn) 美元/畝，而法國(guó)的開發(fā)區(qū)平均水平是60萬(wàn)美元/畝，新加坡、臺(tái)灣等地均在

7、100萬(wàn)美元/畝。甚 至有些工業(yè)園區(qū)土地投資額不足30萬(wàn)元/畝。低投入必然產(chǎn)生低產(chǎn)出，引發(fā)低效率的粗放型土地 利用方式。由于工業(yè)區(qū)內(nèi)獲取土地的成本低，造成一些企業(yè)大量圈地，閑置而未開發(fā)，甚至炒賣地皮的 現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。目前大多數(shù)工業(yè)園區(qū)缺少用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，沒(méi)有制定合理的單位土地面積投 資額標(biāo)準(zhǔn)，土地具有保值增值功能，難免會(huì)有些企業(yè)惡性圈地，這正是政府為投資商做好“溫床”， 讓他們發(fā)“橫財(cái)”。3、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃與布局缺乏科學(xué)性，各園區(qū)關(guān)聯(lián)度不大工業(yè)園區(qū)過(guò)濫，導(dǎo)致各園區(qū)無(wú)序和惡性競(jìng)爭(zhēng)，在招商引資項(xiàng)目方面各自為政，大家“先下手 為強(qiáng)”，都優(yōu)先發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物制藥、新材料等新興產(chǎn)業(yè)，各開發(fā)

8、區(qū)之間的產(chǎn)品 和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。由此產(chǎn)生的土地利用跟隨著項(xiàng)目跑，土地利用結(jié)構(gòu)跟著產(chǎn)業(yè)布 局走，園區(qū)內(nèi)規(guī)劃與協(xié)調(diào)度不夠。土地利用規(guī)劃沒(méi)有起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和篩選項(xiàng)目進(jìn)園的作用。 如在工業(yè)園區(qū)的無(wú)污染區(qū)、輕度污染區(qū)與一般污染區(qū)及重污染區(qū)之間沒(méi)有建緩沖區(qū)；在物流區(qū)的 設(shè)計(jì)車流道與次干道之間缺乏科學(xué)銜接；生活區(qū)、公共活動(dòng)區(qū)與生產(chǎn)區(qū)之間缺乏有效的通達(dá)性和 良好的緩沖設(shè)計(jì)。4、土地生態(tài)污染嚴(yán)重工業(yè)“三廢”已是老問(wèn)題，但隨著園區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻沒(méi)有絲毫解決，反而是愈演愈烈之勢(shì)。 一些地方政府為了增加財(cái)政收入，擴(kuò)大就業(yè)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，而忽略了環(huán)境效益。 一些項(xiàng)目本應(yīng)該在入園之前要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格

9、的環(huán)境影響評(píng)估，但往往是草草了事。而有些園區(qū)，由于 自有財(cái)政資金不足，投入基礎(chǔ)設(shè)施的治污系統(tǒng)不足，直接導(dǎo)致整個(gè)園區(qū)終日籠罩在暗無(wú)天日環(huán)境 中，黑土地、臭水溝在有些園區(qū)是司空見(jiàn)慣了。在土地利用方面，由于規(guī)劃缺乏科學(xué)性，在土地 利用布局上缺乏明確的產(chǎn)業(yè)布局指導(dǎo)作用和優(yōu)先過(guò)濾作用。5、土地開發(fā)模式的滯后目前，大多數(shù)工業(yè)園區(qū)的土地開發(fā)模式，主要是政府通過(guò)征用轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，把集體土地轉(zhuǎn) 為國(guó)有土地，然后由園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)“三通一平“或“七通一平”再出讓給企業(yè)；也有的工業(yè)園 區(qū)（主要指鎮(zhèn)、村級(jí)工業(yè)園區(qū)或是一些農(nóng)業(yè)園區(qū)），不轉(zhuǎn)變土地利用性質(zhì)，而是由村委與村民簽 定土地利用協(xié)議，由村委或村股份制企業(yè)負(fù)責(zé)土地一級(jí)

10、開發(fā)，然后租給企業(yè)使用，這種工業(yè)園區(qū) 的土地利用方式主要集中在長(zhǎng)三角與珠三角一帶。我國(guó)內(nèi)地絕大多數(shù)工業(yè)園區(qū)的土地利用主要還 是以國(guó)有土地利用為主。由于轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)，牽涉到土地補(bǔ)償和安置等問(wèn)題，因此在具體操作過(guò) 程中比較復(fù)雜。對(duì)失地農(nóng)民來(lái)講，由于截?cái)嗔诉B續(xù)性的土地收益來(lái)源，并且目前全國(guó)大多數(shù)獲得 土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)偏低、不夠合理，因此轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)不利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題。即使政府 拿出了大量資金進(jìn)行土地征用，但在土地開發(fā)整理過(guò)程中還需巨資投入基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施的建 設(shè)。對(duì)本來(lái)財(cái)政資金緊張的政府更是背負(fù)重重，因此有些開發(fā)區(qū)圈地幾年后還是毛地、撂荒。政 府在土地開發(fā)及開發(fā)區(qū)后續(xù)建設(shè)中沒(méi)有形成高效、持

11、續(xù)的開發(fā)理念，資金鏈斷裂時(shí)有發(fā)生。滯后 的土地開發(fā)、利用模式不適合工業(yè)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展思路，不利于土地集約利用，不利于構(gòu)建和諧 社會(huì)。6、土地流轉(zhuǎn)困難在一些鎮(zhèn)、村級(jí)的工業(yè)園區(qū)，由于土地使用權(quán)是集體性質(zhì)的，因此土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比較困難。 農(nóng)村集體土地使用權(quán)的原權(quán)利主體分屬于各村民，分散而復(fù)雜的權(quán)利主體不利于土地使用權(quán)的流 轉(zhuǎn)。農(nóng)村用地價(jià)格評(píng)估體系尚屬空白，使得集體土地在市場(chǎng)中流動(dòng)缺乏技術(shù)層面上的操作性。我 國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)采取的是一種承包合同式的文本形式，只是一種協(xié)議，在權(quán)利和義務(wù)方面 只是一種以協(xié)議形式來(lái)保障，而國(guó)有土地使用權(quán)用法律性的證書來(lái)保障，因此集體土地從法律保 障上來(lái)講不利于其在市場(chǎng)上

12、流動(dòng)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)所衍生的權(quán)利市場(chǎng)幾乎空白，而如國(guó)有土 地的使用權(quán)買賣、租賃、股權(quán)市場(chǎng)相對(duì)比較成熟，所以集體土地市場(chǎng)體系不夠完善。對(duì)于一些工 業(yè)區(qū)用地效率低，或?qū)τ谝恍┢髽I(yè)改制，其中集體土地資產(chǎn)作為企業(yè)資產(chǎn)的概念就比較模糊，因 此工業(yè)園區(qū)集體土地在市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)比較困難。7、工業(yè)用地價(jià)格評(píng)估體系不完善我國(guó)工業(yè)園區(qū)已成為地方政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“驅(qū)動(dòng)器”，土地資產(chǎn)已成為招商引資的 “銳器”，有些政府為了攬大項(xiàng)目，大筆一揮，價(jià)值幾千萬(wàn)，甚至上億、幾個(gè)億的土地資產(chǎn)就低 價(jià)、零地價(jià)出讓給企業(yè)使用。各地工業(yè)園區(qū)在土地利用政策方面都是五花八門、各自為政。土地 使用權(quán)出讓價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)靠的是僅僅是國(guó)土地部門

13、制定的工業(yè)用地分等定級(jí)。即使有這些“僅供參 考的標(biāo)準(zhǔn)”，也只是作為可有可有無(wú)的理論“束之高擱”，因此工業(yè)用地的低價(jià)出讓已成為國(guó)有 土地資產(chǎn)流失的最主要形式，也是各政府官員腐敗、墮落又一“溫床”。對(duì)于工業(yè)用地的二級(jí)流 動(dòng)，由于沒(méi)有市場(chǎng)形成的價(jià)格評(píng)估體系，缺少市場(chǎng)參考對(duì)象，從一定程度上阻礙了工業(yè)用地流轉(zhuǎn)。三、工業(yè)用地?zé)o序擴(kuò)張的機(jī)理1、崇尚政績(jī)，開發(fā)區(qū)成了地方政府的面子工程開發(fā)區(qū)由于有著聚集經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)輻射和聚集效益等特點(diǎn)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)起著舉足輕重作用。因此園區(qū)經(jīng)濟(jì)就成了歷屆 政府的粉飾表”，把設(shè)立開發(fā)區(qū)和開發(fā)區(qū)的建設(shè)當(dāng)作政績(jī)工程，熱衷于大而全、特色產(chǎn)業(yè)”概念性園區(qū)， 此舉不乏都是在擴(kuò)張性的土地

14、利用上作文章。有些領(lǐng)導(dǎo)一上任，就大肆圈地設(shè)立開發(fā)區(qū)，小的幾百畝，大的幾千畝甚至上萬(wàn)畝，如此大規(guī)模地掠奪土地資源在地方已見(jiàn)怪不怪了。大打國(guó)際水準(zhǔn)的、地方特色 牌的工業(yè)園，這種形象”、面子工程，到最后大多成了半拉子工程。有些工業(yè)園區(qū)設(shè)立幾年來(lái)，只有 幾家企業(yè)入園，大半土地被閑置。許多地方把吸引外資、招商引資作為各級(jí)政府的政績(jī)來(lái)考核，這種考核 方式助長(zhǎng)了開發(fā)區(qū)建設(shè)追求數(shù)量規(guī)模而忽略質(zhì)量的提升，招商引資往往是饑不擇食”，只注重經(jīng)濟(jì)效益， 忽略了社會(huì)效益和生態(tài)效益，而無(wú)法保證土地集約型利用。2、低成本獲取土地資源，直接降低開發(fā)區(qū)建 設(shè)的成本門檻在開發(fā)區(qū)建設(shè)初始，地方政府往往大量圈用土地作為開發(fā)區(qū)的原始資

15、本，通過(guò)這種手段進(jìn)行滾動(dòng)開發(fā)，開發(fā)區(qū)才得以迅速發(fā)展。廉價(jià)的土地供應(yīng)對(duì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展功不可沒(méi)，是我國(guó)吸引大量外資 的主要原因。有學(xué)者估算，改革開放后20年內(nèi)，國(guó)家通過(guò)低價(jià)征地獲得了超過(guò)20000億元的資本為工業(yè) 的發(fā)展提供資本積累，開發(fā)區(qū)低廉價(jià)格的土地供應(yīng)減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低了工業(yè)產(chǎn)品的成本，提高了產(chǎn) 品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，為企業(yè)的不斷積累擴(kuò)大再生產(chǎn)提供支撐。低地價(jià)的征用，直接降低了開發(fā)區(qū)建設(shè)的成本， 減少了工業(yè)區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，加快了政府建設(shè)工業(yè)園區(qū)的步伐。3、管理、整頓力度不夠，上有政策下 有對(duì)策隨著我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張象一匹正在奔馳的加鞭快馬，已難以停下來(lái)，人地矛盾

16、日趨嚴(yán)重。城鎮(zhèn)建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張，意味著生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地的減少，這導(dǎo)致 區(qū)域生態(tài)可持續(xù)能力的降低和糧食可生產(chǎn)區(qū)耕地減少。2002年，珠江三角洲耕地保護(hù)面積為8520km2， 占珠江三角洲土地總面積的15.6%，比2000年減少344km2,大量的耕地被開發(fā)利用。在這匹快馬疾 馳的路上，中央政府連續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策和法規(guī)。1993年以來(lái)，國(guó)家對(duì)各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行了清理、整頓， 關(guān)閉了一部分不合格的開發(fā)區(qū)，并加強(qiáng)了對(duì)新設(shè)立開發(fā)區(qū)的審批。至2004年8月止（業(yè)界稱831大限）， 全國(guó)共清理出各類園區(qū)6866個(gè)，規(guī)劃用地面積3.86萬(wàn)平方公里，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、層次低下、項(xiàng)目規(guī) 模偏小的各類園區(qū)已撤銷481

17、3個(gè)，占總數(shù)的70.1% ；核減規(guī)劃用地面積2.49萬(wàn)平方公里。然而在中央 政府出臺(tái)的一系列政策的狂轟之后，一些違規(guī)的開發(fā)區(qū)還死灰復(fù)燃”，政策只起到暫時(shí)、階段性的監(jiān)管作 用。一些地方政府為了出政績(jī)，增加財(cái)政收入，對(duì)國(guó)家出臺(tái)的各種政策只是 睜一只眼，閉一只眼，對(duì)一 些不合格、效率低、違規(guī)的開發(fā)區(qū)還是我行我素”，天高皇帝遠(yuǎn)”的心態(tài)助長(zhǎng)了地方政府上有政策下有對(duì) 策”的謬論。四、工業(yè)園區(qū)土地利用新思路1、整合開發(fā)區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)土地集約化利用 針對(duì)目前一些 地方開發(fā)區(qū)過(guò)濫、結(jié)構(gòu)雷同、產(chǎn)業(yè)功能相似、規(guī)模過(guò)小等現(xiàn)狀，必須進(jìn)行有效的整合，避免重復(fù)建設(shè)和惡 性競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，以國(guó)家級(jí)

18、、省級(jí)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)為龍頭，形成在空間上 經(jīng)濟(jì)功能明確、結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)性良好的產(chǎn)業(yè)布局。各開發(fā)區(qū)分工協(xié)作，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中形成上、中、下 游產(chǎn)業(yè)帶，降低交易成本，提高產(chǎn)品成本競(jìng)爭(zhēng)力，形成整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的短途生產(chǎn)聚集區(qū)。對(duì)一些本來(lái)在地域 上有很大的相聯(lián)性開發(fā)區(qū)，可以共同建立服務(wù)配套區(qū)（如物流區(qū)、居住區(qū)）避免閑置、重復(fù)建設(shè)功能相似 的服務(wù)配套設(shè)施。通過(guò)整合，土地利用結(jié)構(gòu)、功能更明確，土地利用效率更高，土地利用集約化程度更高。由于行政區(qū)域的限制，各開發(fā)區(qū)分屬于不同的利益主體，形成 、諸候割據(jù)局面，這樣必定造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷 同，在大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能扮演遙相呼應(yīng)”的角色，甚至在招商引資方面造成惡性競(jìng)爭(zhēng)。在政策方面

19、本 應(yīng)該是投資商與政府的博弈，變成了政府與政府之間的博弈，最終損失的是國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失、共公 財(cái)政入不敷出。因此，各開發(fā)區(qū)應(yīng)打破行政區(qū)域界限，從整個(gè)大區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展， 樹立大開發(fā)區(qū)概念。通過(guò)整合，對(duì)轄區(qū)內(nèi)開發(fā)區(qū)進(jìn)行總體定位、明確分工、整體規(guī)劃、整體形象推廣、統(tǒng) 一招商，可試行各開發(fā)區(qū)之間進(jìn)行項(xiàng)目參股經(jīng)營(yíng)，形成聯(lián)動(dòng)開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢(shì)。2、建立完善的開發(fā)區(qū) 土地利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合理布局產(chǎn)業(yè)用地目前開發(fā)區(qū)土地利用水平參差不齊，有的開發(fā)區(qū)土地利用水平較高，如國(guó)家高新區(qū)土地利用普遍比較高，休置地較少，投入產(chǎn)出率較高；而有的開發(fā)區(qū)土地利用水 平低，休置地較多，投入產(chǎn)出率較低，特別

20、是一些縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的開發(fā)區(qū)土地利用普遍較低，休置地過(guò)多。雖 然有些開發(fā)區(qū)自行制定了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但都是綜合評(píng)價(jià)體系的，從土地利用角度，從技術(shù)層面上制定土 地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還屬空白（國(guó)土地資源部制定的我國(guó)開發(fā)區(qū)土地利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系正在醞釀中）。開發(fā)區(qū)利用評(píng)價(jià)指標(biāo)共由三類七項(xiàng)組成：三類為土地開發(fā)進(jìn)度評(píng)價(jià)指標(biāo)、土地投入與產(chǎn)出評(píng)價(jià)指標(biāo)及工業(yè)用 地效益評(píng)價(jià)指標(biāo)；這三類指標(biāo)可細(xì)分為七項(xiàng)，即土地開發(fā)率、土地批租率、土地建成率、土地投入產(chǎn)出指 標(biāo)、土地收益指標(biāo)、工業(yè)用地效益指標(biāo)和工業(yè)用地比較效益指標(biāo)。如北京、上海、江蘇、廣州有些開發(fā)區(qū) 制定了開發(fā)區(qū)土地利用指標(biāo)。無(wú)錫新加坡工業(yè)園按照無(wú)錫新區(qū)的文件規(guī)定，嚴(yán)格根據(jù)項(xiàng)目投

21、資總量、單位 面積投入強(qiáng)度、科技含量等指標(biāo)提供土地，一般合同外資每畝投入不能低于30萬(wàn)35萬(wàn)美元，注冊(cè)資本 每畝不低于12萬(wàn)15萬(wàn)美元，否則不直接供地，而是建造標(biāo)準(zhǔn)廠房出租給企業(yè)主。開發(fā)區(qū)土地利用指標(biāo)體系偏向于定量分析，減少模糊的定性分析，用具體的數(shù)據(jù)，確定了土地利用相關(guān)技術(shù)指標(biāo)。用土地 利用技術(shù)閘門，對(duì)入園項(xiàng)目進(jìn)行篩選、過(guò)濾，根據(jù)項(xiàng)目用地要求，合理布局項(xiàng)目用地。3、完善工業(yè)園區(qū) 土地價(jià)格評(píng)估體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)一些工業(yè)園區(qū)采取低地價(jià)來(lái)吸引外資，毫無(wú)疑問(wèn)，在一定程度上，低地價(jià)的優(yōu)惠政策在招商引資方面確實(shí)功不可沒(méi)。但我國(guó)是一個(gè)人均自然資源相對(duì)匱乏的國(guó)家，低地價(jià)的 優(yōu)惠政策是否長(zhǎng)期適合我國(guó)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)

22、展還值得探討。人地矛盾日趨嚴(yán)重，工業(yè)區(qū)走集約化發(fā)展之路是必 然的，那么相應(yīng)土地價(jià)格也必然隨上升，無(wú)底線的低地價(jià)必然會(huì)被扼殺。目前我國(guó)工業(yè)用地出讓正在試行 招、拍、掛方式，工業(yè)用地市場(chǎng)化配制，逐漸進(jìn)行市場(chǎng)化操作。建立完善的工業(yè)用地價(jià)格評(píng)估體系，可以 促進(jìn)土地操作更加規(guī)范化。特別是土地二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)，對(duì)于一些改制企業(yè)或轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的企業(yè)，其土地資 產(chǎn)必須進(jìn)行量化，完善整個(gè)工業(yè)用地價(jià)格評(píng)估體系，從一定程度上講也是促進(jìn)資本市場(chǎng)的進(jìn)一步規(guī)范化。目前我國(guó)集體土地價(jià)格評(píng)估體系尚屬空白，集體土地資產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行量化，不利于土地流轉(zhuǎn)。建立和完善集 體土地價(jià)格評(píng)估體系，可以促進(jìn)集體土地有效流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，實(shí)行集體

23、土地工業(yè)用地市場(chǎng)化配 制。4、探索工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)模式，提高工業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)效率我國(guó)工業(yè)園區(qū)土地大多是采取集體土地國(guó)有土地開發(fā)模式。這種開發(fā)模式涉及土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，直搗農(nóng)民的心窩一一土地命根子”，低安置、 補(bǔ)償費(fèi)已引起農(nóng)民集體信訪事件時(shí)有發(fā)生，甚至波及了農(nóng)村穩(wěn)定。在一些地方農(nóng)村出現(xiàn)了土地股權(quán)化，由 村委成立集體土地股份制公司。政府在不轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)的條件下，與股份制公司達(dá)成租用集體土地協(xié)議或 以集體土地入股等多種合作開發(fā)形式，開設(shè)工業(yè)園區(qū)。在這里，政府開發(fā)的土地是集體土地，政府提供給 企業(yè)的土地只能以出租的形式而非出讓方式。也有一些農(nóng)村，通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織，自行成立工業(yè)園區(qū)， 自行經(jīng)營(yíng)管理，政府只起著監(jiān)管作用。在一些沿海城市的鎮(zhèn)、村級(jí)工業(yè)園區(qū)大多采取這種開發(fā)模式。對(duì)于一些用地規(guī)模大、對(duì)農(nóng)村輻射性強(qiáng)的項(xiàng)目，建立的工業(yè)園區(qū)也可以采取這種集體土地運(yùn)作方式。特別是 對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品加工型企業(yè)的工業(yè)園區(qū)，采取農(nóng)戶+公司”或農(nóng)戶+政府+企業(yè)”的合作方式，不但有利于解決 三農(nóng)問(wèn)題，而且有利于農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。2004年7月啟動(dòng)建設(shè)的海南中國(guó)熱帶亞熱帶農(nóng)業(yè)生態(tài)村，是 以農(nóng)產(chǎn)品精深加工和運(yùn)銷為核心，集農(nóng)、工、貿(mào)、研、游、居于一體