強化機構和職責整合

1、強化機構和職責整合進一步深化政府大部門體制改革鷹潭市推進大部門體制改革的實踐與思考鷹潭市編辦課題組2010年來尤其是今年以來，市委、市政府積極推進行政體制改革，特別是在政府大部門制體制改革上銳意創(chuàng)新、攻堅克難，勇破各種體制機制藩籬，在文化、市場監(jiān)管、衛(wèi)生計生、機關事務管理等領域率先推進大部門制改革，取得了重大進展。本文結合我市新一輪政府機構改革推進實際，就探索實行有鷹潭特色的大部門體制改革提出一些初步思考和建議。一、我市大部門體制改革的主要做法我市大部門體制改革發(fā)軔于2010年，突破在2014年，改革以簡政放權為基礎，以整合資源為核心，以轉變職能為引領，不搞全面開花，不求轟動效應，改一個成一個

2、，久久為功，取得了階段性成果，實現了形式統(tǒng)合、機構并合、人員融合、職責整合的大部門制體制。（一）突出職能轉變，全面梳理政府權力清單。今年以來，我市緊緊扭住簡政放權這一籠頭，從減少行政審批事項入手，及時回應群眾呼聲，進一步理順政府與市場、政府與社會、政府層級間的關系，堅持把該放的權力放開放到位，把該管的事情管住管好。從元月份起，經過5個多月的努力，我們對市直38家單位實施的308項行政審批事項進行了全面清理，保留行政審批項目63項，精簡245項，精簡率達79.6%。向社會發(fā)布市本級行政審批項目目錄，市政府網站、市編辦網站同步發(fā)布市本級行政審批項目匯總清單。59月份又在全省率先啟動了行政職權目錄制

3、定工作，對全市54個行政主體單位2008項行政職權進行清理審核，清理歸并760項，保留1248項，編制發(fā)布市本級行政職權目錄。通過簡政放權、縮時增效，最大限度地放權給社會、放權給市場，激發(fā)市場活力，降低市場準入門檻，在方便了老百姓辦事的同時，也為精簡高效的大部門體制進一步推行留足了空間。（二）有機整合職能，穩(wěn)步推進大部門體制改革。大部門體制的核心，是職能整合與部門整合的統(tǒng)一，并以職能整合為基礎。成功地實行大部門體制的關鍵，不單體現為部門的合并削減，而且也是政府職能的有機整合與統(tǒng)一。2010年，我市在商務、人力資源、文化等領域探索了大部門體制，重點在文化領域探索實行“政事分開、管辦分離、統(tǒng)一執(zhí)法

4、”改革。其主要做法是，將文化、廣電、新聞出版“三局合一”組建市文化廣電新聞出版局，對全市文化進行行政管理；組建市文化事業(yè)發(fā)展中心，代表市政府統(tǒng)一舉辦管理市直文化事業(yè)單位；整合文化、廣電、新聞出版執(zhí)法機構和職責，組建市文化市場綜合執(zhí)法支隊，實現了管理、舉辦、執(zhí)法監(jiān)督三位一體、層次分明的新型行政運行機制。2014年，我市又在市場監(jiān)管、衛(wèi)生和計劃生育、機關事務等領域推進大部門制改革，在完成整合市衛(wèi)生局、市計生委職責、機構、人員組建市衛(wèi)計委這一規(guī)定動作的基礎上，一是將市工商局、市質量技術監(jiān)督局、市食品藥品監(jiān)督管理局，“三局合一”組建市市場監(jiān)管局，整合其執(zhí)法隊伍組建市場監(jiān)管執(zhí)法支隊，整合其檢驗檢測機構組

5、建綜合檢驗檢測中心，從管理、執(zhí)法、技術支撐三個層面為對市場尤其是食品藥品實現全鏈條無縫隙強力監(jiān)管提供堅實體制機制保障。二是在全省率先啟動機關事務管理體制改革，將市委、市政府接待辦公室、市機關事務管理局和市政府機關服務中心職責整合，組建統(tǒng)一履行黨政機關資產管理、公車改革、公共機構節(jié)能、公務接待、會務差旅等統(tǒng)一管理機構。三是將市糧食局脫離市商務局，整體并入市農業(yè)局，組建市農業(yè)和糧食局，逐步推進大農業(yè)體制改革。（三）統(tǒng)籌推進改革，著力化解部門職責交叉。機構改革牽一發(fā)動全身，尤須注重平衡各方關系和利益。我們在改革方案設計中特別注重上下左右的聯動，對上，我們深刻理解中央、省改革意圖，聚焦中心、小步快跑，

6、既做好規(guī)定動作，如組建衛(wèi)計委，又有自己的自選動作，如組建市場監(jiān)管局；對下，針對縣（市、區(qū)）的實際，有步驟的推進大部門體制改革，如批準月湖區(qū)整合執(zhí)法資源組建綜合執(zhí)法局。在左右銜接上，一是在組建機關事務管理局時，統(tǒng)籌考慮在市機關事務管理局掛牌的市物流委員會機構報省單獨設置，既推進了改革，又一舉理順了長期以來上下左右不順的關系。二是銜接文化、衛(wèi)生等專項體制改革，注重在專項體制改革上下好先手棋，如在文化體制改革方案中提出適時組建市廣電傳媒集團、市報業(yè)集團，銜接檢驗檢測體制改革，將食品藥品、農業(yè)、糧食、質監(jiān)的檢驗檢測機構整合組建綜合檢驗檢測中心；三是銜接事業(yè)單位分類改革，提前防范和化解行政類事業(yè)單位改革

7、風險，將中小企業(yè)局（事業(yè)單位）整體并入市工信委，形成“大工業(yè)”管理體制。四是推進“政事分開、管辦分離”的事業(yè)管理體制改革，重點在市政公用領域將市政、園林、環(huán)衛(wèi)管理機構的公益職責剝離重組為公益性的事業(yè)單位，將企業(yè)職責剝離組建市政、園林、環(huán)衛(wèi)作業(yè)公司，形成政府購買公益服務、事業(yè)機構管理考核公益服務，企業(yè)提供公益服務的市場化運作機制。（四）加強窗口建設，優(yōu)化完善公共服務機制。政府機構改革最終目的是更好服務群眾。在改革中我們不但注重部門之間機構合并，更注重部門之間的功能融合，把建設好市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）三級行政服務中心作為改革的又一突破點，按照“三集中、兩到位”要求，全面集中辦理行政審批等事項

8、職責，實現在行政服務中心窗口提供“一站式”服務。在建設領域、工業(yè)服務業(yè)等企業(yè)注冊登記推行聯審聯批制度，建設項目審批流程再造為立項、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收5個階段，累計審批時限從140多個工作日縮減為30個工作日，企業(yè)注冊登記審批時限由35個工作日縮減為14個工作日。當前，各縣（市、區(qū)）也加大行政服務職責整合力度，推動政府服務延伸到村（居）工作，力爭每家每戶都可以及時就近找到服務站點，讓群眾切身感受到政府的服務就在身邊。（五）嚴格規(guī)范管理，確保機構編制配置科學。大部制改革不是簡單的機構和人員編制相加，歷次大部門體制改革過程中，我們都把職責融合、科室設置、人員編制配備作為重點，精心

9、調研、反復溝通。一是實行大部門體制下的大科室制，內設機構根據同類項合并的原則重新設置，如文化廣電新聞出版局，從原來三局21個科室精簡設置為10個科室，業(yè)務科室按文化、廣電、新聞出版設置3個大科室，真正激發(fā)“化學反應”，提高了辦事效率、方便了群眾辦事。二是科學核定人員編制和領導職數。人員編制按充實基層原則，機關以滿足工作需要為主，如籌建市市場監(jiān)管局就計劃一次性調整40名編制加強基層監(jiān)管一線，領導職數一般按1正3副配備，最多不超過4副，同時對專業(yè)技術性強的部門，有針對性設置技術領導職務，既加強力量，又能較好地消化安排原部門副職。改革后大部制機構，部門領導和中層干部職數均有了不同程度的減少，一定程度

10、上防止了“官多兵少”、“推諉扯皮”等機關病的發(fā)生。二、改革中存在的主要問題和困難我市的大部門制改革取得了初步成效，從資源配置看，部門之間的資源配置得到了優(yōu)化，一些適應市場經濟要求、工作任務重的部門力量得到強化，反之被削弱；部門內部人員編制結構得到優(yōu)化，內部行政和后勤人員減少，人力資源進一步向業(yè)務一線、基層一線傾斜。從溝通協調成本看，相關領域的整合，實現了外部協調內部化，提高了服務效率，節(jié)約了行政成本。從政府執(zhí)行力看，市場監(jiān)管等重要領域的整合，初步實現了由“九龍治水”向“一龍治水”的轉變，消滅了管理和執(zhí)法盲區(qū)，減少了交叉扯皮。從方便群眾辦事看，大量減少了工作環(huán)節(jié)，省去了多頭奔走，節(jié)省了時間和成本

11、。但由于大部門體制改革力度大，涉及面廣，任務繁重，是一項牽一發(fā)而動全身的工作，必然有一個不斷完善的過程。我市雖然改革總體進展順利，但在具體操作上也碰到了不少實際困難，如不抓緊解決，必將影響改革的成效。（一）職能和資源有待進一步整合。改革后一些大部門辦公場所難以集中，多處掛牌、分散辦公，給機關運作帶來很大不便。一個部門對口上級多個部門成為常態(tài)，上級對口部門多，造成會議、文件、資料準備和報送任務繁重，基層工作壓力非常大。（二）隊伍建設有待進一步加強。由于機構編制管理越來越嚴，改革必然會導致領導職數和人員編制壓縮，部門正職變副職、副職變非領導職務比較普遍，雖然待遇基本未變，但有關人員心理會有落差；機

12、構的大幅精簡和領導職數的減少，也意味著某些政府部門的干部可能在幾年之內都得不到晉升，這種“天花板”現象無疑會影響涉改干部參與改革的積極性。改革還會使一些部門利益受到一定影響，變相干預問題時有發(fā)生，甚至會在個別地方出現企業(yè)和群眾對改革“唱盛”、個別部門和人員對改革“唱衰”的相悖情形。（三）決策、執(zhí)行、監(jiān)督運行機制有待進一步完善。大部制改革雖然打破了板塊結構，但如何避免權力過分集中又是一個迫在眉捷的問題，我們的改革實踐證明，簡單的合并同類項可以在短時期內完成，但大部門改革成果的鞏固和順暢運行，建立起完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督運行機制，則需經過長時期的探索和實踐。（四）上級部門行政干預有待進一步消除。大

13、部門體制改革存在下改上不改的問題，上下不對口讓很多上級部門如梗在喉、很不舒服，上級部門出于各種考慮對下級大部門改革進行干預，如在下級向上級申請某些事項時，上級往往以機構不對口為由加以拒絕，下級為了項目、資金、獎項申請等實際需要，只得又重新掛牌，改革重走回頭路的風險仍然存在。三、我市大部門制改革幾點思考和建議通過歷屆黨委政府的銳意改革，我市政府機構組織日趨優(yōu)化、完善，目前，黨群系列有機構33個（其中市委工作部門14個，直屬事業(yè)單位4個，8個社會團體，7個民主黨派），政府系列53個（其中工作部門33個，部門管理機構1個，政府駐外機構6個，農村合作經濟組織1個，直屬事業(yè)單位12個），此外，還有人大、

14、政協、審判、檢察機關及3個開發(fā)區(qū)派出機構等。在機構設置配備上，仍然存在較大的改革空間，下一步，我們將按照中央、省深化改革部署，統(tǒng)籌黨政群機構改革，進一步推進我市大部門制改革。（一）堅持以問題為導向逐步推進改革。改革是對原有體制機制的突破，都會遇到這樣那樣的難題。破解改革難題的辦法是進一步加強調查研究，進行深入的思考與實踐，尋找解決問題的有效途徑。歷次的改革實踐證明，看準弊端，準確下刀，一個領域一個部門逐一解決，穩(wěn)扎穩(wěn)打，積小勝為大勝，是大部制改革最為寶貴的經驗。（二）堅持以政府職能轉變?yōu)榛A烘托改革。要通過大部門制改革，持續(xù)優(yōu)化政府機構設置和職能配置，繼續(xù)減少行政審批事項，把政府不該管也管不了、管不好的事放給市場和社會，培育壯大我市社會組織，充分發(fā)揮社會組織功能，最大限度地放權于社會、放權于市場，大力激發(fā)市場活力，從制度設計上減輕政府負擔，使政府部門能夠集中力量和資源履行好政府應當承擔的職能。（三）堅持以人為本審慎推動改革。改革的實踐表明，大部制改革必須與干部人事制度改革配套進行，解決好“人”的問題。從操作層面看，在大部制改革中應對干部任職做出妥善安排和調劑，減少領導職數超配現象。從長遠看，根本途徑是完善公務員級別晉升制度，盡快制定合理的職級設置，增加級別數量，擴大相鄰職務層次的交叉對應幅度，使公務員獲得足夠的晉升空間