國家行政與公共行政的異同

1、公共行政：公共行政就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。這一定義的 含義包括：首先，公共行政是一種活動，這一活動的主體是國家行政機構，即通常所說的政 府或者行政當局，不包括立法和司法機構。其次，這一活動的客體是社會公共事務，與管理 社會公共事務的主體相應的必然是具有社會公共權威的機構而這一機構在現(xiàn)代社會中非政 府莫屬。第三，作為一種活動，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義， 即有效性和效率。國家行政：所謂“行政國家”是指人類社會發(fā)展到這么一個階段國家行政權滲透到 人們社會生活的各個領域，人們在其生命的整個過程中都離不開行政機關，行政機關的行政 行為成為影響人們生命、自

2、由、財產(chǎn)和國家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。公共管理是公共行政理論與實踐發(fā)展的產(chǎn)物，是政府公共部門、非盈利部門等社會公共 組織為建立與維持公共秩序、實現(xiàn)和保護公共利益的目的，運用政治的、法律的、經(jīng)濟的和 管理的理論與方法，依法制定與執(zhí)行公共政策、管理公共事務、提供公共服務的活動。公共 管理是公共行政中的一個理論派別或分支學派，它的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力，使公 共行政獲得了實現(xiàn)其目標的新手段，從而極大地推動了公共行政的自我發(fā)展。在某種程度和 范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代。因為，這兩者雖然在一些概念、方法和研究模 型等方面有差異，但它們在管理主體、管理對象范圍、基本功能和

3、共同體的信念(Community Belief)等方面是相同的。它們之間的差異表明公共管理不過是在具體社會歷史條件下公共 行政范式的具體表現(xiàn)形式。公共行政重視“設計”或稱為政策的形成，公共管理則更加重視實 現(xiàn)公共行政目的的具體“運作”過程與結果;公共行政強調管理過程中的政治的、法律的手段， 公共管理則更加強調管理過程中的管理的、經(jīng)濟的手段。在傳統(tǒng)意義上，人們通常將公共行政等同于國家行政，講行政法是關于行政的法，行政 法上的行政是指公行政即國家行政，它是指國家行政機關對國家事務的組織與管理活動。其實，公共行政與國家行政并不是同一個概念。我國已有學者指出“，國家行政屬于公行政，但 公行政并不等于國

4、家行政。公行政除了國家行政以外 還包括其他非國家的公共組織的行政， 如公共社團（律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等）的行政以及公共企事業(yè)單位（國有企業(yè)、公立學校、 研究院所等）的行政。”任何一個社會都存在著大量的社會公共事務管理活動，這些活動從宏 觀到微觀 都涉及到社會公眾的切身利益。在階級社會中，政府確實是這些活動的核心主體， 但誰都無法否認，除了政府之外，還有許多其他公共組織參與其中。經(jīng)濟增長與社會發(fā)展都 需要公共行政，但這絕不可能由政府對社會公共事務的管理全盤包辦。對政府管理活動的研 究并不能代替對整個社會公共事務管理活動的研究。公共行政作為一種普遍存在的社會現(xiàn)象， 它一定有共同的規(guī)律可循，這些普遍規(guī)

5、律會包括國家行政的內容，國家行政所總結出來的規(guī) 律是它的最重要的部分，但絕不是全部。公共行政與國家行政的關系是一般與特殊的關系。 國家行政是公共行政的主角，但社會公共事務的管理，還需要若干配角，主角與配角的關系 既不能顛倒，也不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律，不研究配角的行為及其規(guī)律，特別 是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。隨著社會的進步 特別是科學技術的迅猛發(fā)展， 人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上，傳統(tǒng)意 義上的政府職能將發(fā)生變化政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。 對這些非政府、非營利性組織對社會公共事務的管理活動，筆者將

6、其稱為社會行政。且在社 會公共事務管理的發(fā)展中，國家行政是歷史的產(chǎn)物，隨著國家的消亡，國家行政的內容與形 式都將發(fā)生本質的變化，但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公 共管理活動的細節(jié)描述得非常清楚，但人類生存與發(fā)展的需要，絕對不可能缺少新社會形態(tài) 下的公共管理。從時間范圍上看，行政有著與國家，甚至與人類社會同樣長的歷史。人類一旦形成共同 生活的組織，行政就必然伴隨而生。國家產(chǎn)生后，部分社會事務的管理脫離社會而形成國家行政，國家行政源于社會但卻凌駕于社會之上。但對社會公共事務的管理并不能由國家行政 獨占，除了國家行政以外，還有社會行政，它們都屬于公共行政。且國家行政與社會行政的 范圍處于不斷地變化之中，在行政國家，為了彌補市場功能的缺陷，強調國家干預，國家行 政的范圍不斷擴大并空前膨脹，在社會生活中，國家行政居于絕對主導地位；而社會行政的 范圍很小，所起的作用也很小。但國家干預并不是十全十美的，與市場機制失靈一樣，也存 在著國家干預失靈的現(xiàn)象，20世紀70年代末80年代初，世界上許多國家興起了一場公共 行政改革運動，重新思考國家與市場的關系，尋求國家干預與市場調節(jié)的有機有效結合，其 結果導致國家行政的范圍縮小；隨著公共管理的社會化，國家逐步還權于社會，社會行政的 范圍會隨之擴大。最后，隨著國家的消亡，國家行政隨之消失，全