政府未來的治理模式課件

1、政府未來的治理模式 美 B蓋伊彼德斯B蓋伊彼得斯：國際著名的政府治理與改革問題研究專家，美國匹茲堡大學(xué)公共與國際事務(wù)研究生院教授，兼任加拿大管理發(fā)展中心高級(jí)研究員、香港城市大學(xué)名譽(yù)教授等職。其理論創(chuàng)新能力在美國公共行政學(xué)界享有盛譽(yù)，主要研究領(lǐng)域包括比較公共政策與行政、美國公共行政、比較政治學(xué)、比較研究方法等。主要著作有政府未來的治理模式、官僚政治、政府會(huì)消亡嗎？等。作者簡介政府未來的治理模式從分析傳統(tǒng)行政模式出發(fā)，闡明了各國政府竭力建構(gòu)新治理模式的原因，并從各國政府的革新主張和主要發(fā)達(dá)國家的政府改革實(shí)踐中，梳理歸納出四種未來政府治理模式：市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府。這四種政

2、府治理模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制。對(duì)每一種政府治理模式，作者都從問題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個(gè)方面進(jìn)行了深入分析。內(nèi)容簡介目錄第一章變遷中的國家、治理和公務(wù)員制度 第二章市場式政府 第三章參與式國家 第四章彈性化政府 第五章解制型政府 第六章結(jié)論傳統(tǒng)的治理模式并不是從一組理論原則中推論出來的，而是從實(shí)踐中逐漸發(fā)展起來的。在了解行政改革之前，有必要先了解傳統(tǒng)的治理模式，也即了解行政改革的有關(guān)背景。另外傳統(tǒng)的公共行政模式并非單一的概念，相反，它包含了許多不同的概念，至少有六個(gè)方面熟悉的概念曾引導(dǎo)我們?nèi)ニ伎脊珓?wù)員制度及其在治理過程中所起的作用。 因此本章主要介紹了政府治理

3、中的六項(xiàng)主要變革和變革的三大背景因素。 第一章：變遷中的國家、治理和公務(wù)員制度政府治理中的六項(xiàng)主要變革：1.政治中立的公務(wù)員制度其基本思想是指公務(wù)員不應(yīng)該有明顯的政治傾向，他們應(yīng)該能夠?yàn)槿魏我粋€(gè)具有合法地位的統(tǒng)治者即任何一個(gè)政黨組成的政府服務(wù)。對(duì)于某一特定的政策，公務(wù)員允許有自己的看法，身為負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行政策的政府機(jī)構(gòu)的成員，他們也應(yīng)該提出自己的意見。但是他們不應(yīng)該有黨派色彩的意見，否則會(huì)導(dǎo)致他們無法忠實(shí)地服務(wù)于不同黨派的政府。2.層級(jí)制和規(guī)則純粹韋伯式的可垂直管理模式已不再像過去那樣適用于政府組織。但同時(shí)也出現(xiàn)了可供選擇的多種組織權(quán)力和權(quán)威模式。市場即是其中的一個(gè)例證，市場機(jī)制越來越明顯地被

4、認(rèn)為可以和政府組織的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行相抗衡?？茖又茝?qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制、嚴(yán)格按規(guī)章辦事、非人化的管理等，這些在當(dāng)代的政府組織中己經(jīng)不可能直接通過法律或其他命令式的方式來施行其公共計(jì)劃方案。相反，政府在實(shí)施其政策和提供公共服務(wù)時(shí)必須事先與社會(huì)進(jìn)行磋商。3.永久性和穩(wěn)定性公務(wù)員通常被看作是一種終身職業(yè)，憑借著一種“社會(huì)契約”，公務(wù)員可以獲得一定的收入以保障其職業(yè)的安全穩(wěn)定。進(jìn)入政府組織工作，就會(huì)被終身雇用。目前，這種永久穩(wěn)定的組織模式正受到越來越多的攻擊。人們逐漸認(rèn)識(shí)到這種永久性會(huì)造成政府組織功能失調(diào)，并看到政府組織內(nèi)部的不協(xié)調(diào)已經(jīng)帶來了許多社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問題，這就引發(fā)了選擇其他政府組織模式的討論。4.制度化的公務(wù)

5、員制度即應(yīng)該建立一個(gè)制度化的公務(wù)員制度，并把公務(wù)員當(dāng)做一個(gè)法人團(tuán)體進(jìn)行管理，把公務(wù)員的錄用、考核等規(guī)范化。政府組織可以根據(jù)隨時(shí)變化的工作需要來決定增加和裁減員工，盡管這種人事管理的方法可以節(jié)約經(jīng)費(fèi)，但對(duì)公共管理者和決策者來說卻面臨著如何憑經(jīng)驗(yàn)和按規(guī)范辦事的問題。另外如果政府員工中有相當(dāng)一部分是臨時(shí)雇員，那么對(duì)公民而言，這恐怕會(huì)比平庸的永久性雇員帶來更多的麻煩。因?yàn)楣駥⒉坏貌幻鎸?duì)缺乏奉獻(xiàn)精神和其他公共價(jià)值觀的政府雇員，而在許多情況下這些公共價(jià)值觀體現(xiàn)了職業(yè)公務(wù)員的特征。5.內(nèi)部管制公務(wù)員應(yīng)該毫不遲疑地接受和響應(yīng)其名義上的政治家發(fā)布的政策命令。這種要求超越了純粹的政治中立。許多與政府相關(guān)聯(lián)的問題

6、，實(shí)際上就是政治家進(jìn)行控制和實(shí)行責(zé)任制的功能問題。在任何社會(huì)中，政府部門一向是被管制得最為嚴(yán)格的組織。因此，如果能夠給予政府員工更多的發(fā)揮其專長和創(chuàng)新精神的自由，那么政府應(yīng)該能夠更為有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。6.平等傳統(tǒng)治理模式和公共行政模式的第六項(xiàng)特征，是盡可能做到結(jié)果的平等。人事管理強(qiáng)調(diào)給資格相同的公務(wù)員提供平等的報(bào)酬和工作條件。并且，政府部門所做的有關(guān)其顧客的決定必須嚴(yán)格地做到盡可能的相同。但改革實(shí)例證明，服務(wù)平等和結(jié)果平等的概念也正受到質(zhì)疑。質(zhì)疑的焦點(diǎn)在于原先為確保能為顧客提供平等服務(wù)而設(shè)計(jì)的官僚結(jié)構(gòu)日漸僵化，限制了官僚成員在工作中“自我決定”的自由和做出更具創(chuàng)造力和人道決定的自由。如果解除了這個(gè)僵

7、化的束縛，那么公務(wù)人員將會(huì)更愉快，也更能夠?yàn)槠漕櫩吞峁└玫姆?wù)。變革的背景因素：1.經(jīng)濟(jì)形勢的劇變迫使政府不得不做出反應(yīng)，這是一個(gè)容易用來解釋變革的原因。這類論證指出，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長放慢或經(jīng)濟(jì)發(fā)展變得不穩(wěn)定或兩種情況都存在時(shí)，政府已不可能再像過去那樣通過擴(kuò)大財(cái)政支出的方式來滿足日益增加的開支；且任何重要的新方案也都不可能被實(shí)行。當(dāng)這一點(diǎn)列入政府議事日程中的最重要位置時(shí)，任何有關(guān)降低稅收成本、解除管制、提高政府效率的改革措施都會(huì)大受歡迎。2.政府原本控制和管理的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變得越來越難以控制與管理了。這起因于幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的原因：首先是因?yàn)樵诳傮w人口中，福利國家在矯正市場造成的不平等方面所起的作用弱化

8、，大多數(shù)工業(yè)化社會(huì)中人民收人的差距拉大。其次是當(dāng)代政府所遇到的似乎已經(jīng)不再是那些可以討價(jià)還價(jià)的問題，而是一些更難以談判的問題。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)問題仍然是所有社會(huì)中政治家們爭論的核心。3.作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的焦點(diǎn)和政府治理投資來源的穩(wěn)定組織數(shù)量減少。當(dāng)政府試圖應(yīng)付許多經(jīng)濟(jì)需求和處理經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)一群穩(wěn)定的、通情達(dá)理的、結(jié)構(gòu)完善的利益集團(tuán)，政府可以就某些問題與這些集團(tuán)談判并達(dá)成協(xié)議。然而，即使在“社團(tuán)主義”最成功的國家，工會(huì)所代表的工人人數(shù)也有所下降，工會(huì)會(huì)員的奉獻(xiàn)精神已大不如前。如今，政府的談判伙伴已變得越來越不可信賴。第二章：市場式政府市場模式的基本觀點(diǎn)是，當(dāng)前有關(guān)政府改革的時(shí)代思潮是利用市場并

9、接受這樣的假定，即私人部門的管理方法(無論是什么樣的管理方法)幾乎可以說是與生俱來地優(yōu)越于傳統(tǒng)的公共部門的管理方法。不管最富裕的西歐各國或最貧窮的非洲國家是否考慮進(jìn)行行政變革。人們普遍假設(shè)提高政府組織效率的最佳甚至惟一的方法是用某種建立在市場基礎(chǔ)上的機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制。 市場模式的理念1.市場效率：相信市場作為分配社會(huì)資源的機(jī)制的效率。市場模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，其他的分配形式，是對(duì)自由市場體系運(yùn)作結(jié)果的歪曲。因此，如果能夠應(yīng)用市場或類似的競爭機(jī)制，那么社會(huì)的普遍情況將會(huì)變得更好。政府干預(yù)的手段越接近于市場模式，那么就越有可能得到更好的結(jié)果。2.官僚壟斷：以市場為基礎(chǔ)進(jìn)行改革的第二個(gè)方面的理論依

10、據(jù)，來源于尼斯卡寧、塔洛克等學(xué)者對(duì)常見的官僚體制缺點(diǎn)的分析。這些學(xué)者認(rèn)為，由于組織成員，尤其是機(jī)關(guān)最高長官們對(duì)自身利益的關(guān)心，導(dǎo)致了政府官僚體制傾向于以令人無法接受的速度膨脹，而且以為公眾服務(wù)為由向其經(jīng)費(fèi)提供者（即議會(huì)）索要更多的經(jīng)費(fèi)。這些觀點(diǎn)清楚地揭示出，作為個(gè)體的官僚成員可能心懷私欲，或者至少是自我放縱的，他們總是利用其對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)的壟斷權(quán)力來最大限度地增加個(gè)人利益。3.一般管理：市場式治理模式的第三個(gè)理論基礎(chǔ)可在一般管理與“新公共管理”的有關(guān)理論中找到。這一分析觀點(diǎn)是基于這樣的設(shè)想，即不管管理在哪里發(fā)生，管理就是管理。其支持者認(rèn)為，組織和激勵(lì)人員的機(jī)制不僅可運(yùn)用于私人部門，同樣也適用于公共

11、部門。因此，市場模式的倡導(dǎo)者拒絕接受傳統(tǒng)行政模式在許多方面具有實(shí)用性的觀點(diǎn)。結(jié)構(gòu)1.市場模式的倡導(dǎo)者們?cè)O(shè)想，傳統(tǒng)的公共部門結(jié)構(gòu)存在的主要問題在于它依賴龐大、壟斷的部門，而這些部門對(duì)外界環(huán)境不能做出有效反應(yīng)。大多數(shù)批評(píng)并不是針對(duì)這些部門對(duì)外界環(huán)境難以做出反應(yīng)，而是針對(duì)它們不想做出反應(yīng)。這些部門往往被看成是自行其是的機(jī)關(guān)，只關(guān)心其成員尤其是其領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的提升，并不考慮為整個(gè)公眾或政治首長服務(wù)。2.從事公共選擇方法研究的學(xué)者認(rèn)為，在缺乏市場機(jī)制引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)的情況下，可以采取分級(jí)管理的方式來控制機(jī)關(guān)組織。因此改革的一項(xiàng)主要原則是分散決策和政策執(zhí)行的權(quán)力。打破大政府壟斷的最基本方法是利用私人組織或半私人組

12、織來提供公共服務(wù)。權(quán)力分散也可以通過將大的部門分解成若干小的機(jī)構(gòu)或通過將職權(quán)下放給較低層的政府機(jī)關(guān)等方法來實(shí)現(xiàn)。在可能的情況下，政府會(huì)設(shè)立許多規(guī)模較小的組織，每個(gè)組織只提供一種特定的服務(wù)，因此這些組織可以取代傳統(tǒng)的、有多種目標(biāo)的部委機(jī)關(guān)。管理1.人事管理傳統(tǒng)人事制度是基于這樣的設(shè)想：在同一系統(tǒng)內(nèi)，同一級(jí)別的人員因其工作成績相同，所以其所獲得的報(bào)酬也應(yīng)該相同。這一刻板的工資報(bào)酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級(jí)別的制度所取代。以工作成績來確定工資級(jí)別的制度是基于這樣的論點(diǎn)，即公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合經(jīng)濟(jì)市場的工資水平，并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異，他們工資報(bào)酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績

13、的好壞，工作成績?cè)胶茫玫降膱?bào)酬就應(yīng)該越多。2.財(cái)政管理公共部門財(cái)政管理改革所依據(jù)的市場原則之一是，將購買者與提供者分開，并建立內(nèi)部市場。對(duì)傳統(tǒng)公共行政而言，這種改革被看成是不可思議的，因?yàn)閭鹘y(tǒng)模式強(qiáng)調(diào)分層設(shè)級(jí)和統(tǒng)一服務(wù)。然而，就當(dāng)代體制來看，這種改革是一種保證公共部門普遍采用市場原則的重要機(jī)制。這種將提供者與購買者區(qū)分開來的管理體制是為了降低成本和提高效率，但是公眾和學(xué)者仍批評(píng)這種變革并沒有真正達(dá)到預(yù)期的效果。3.市場檢驗(yàn)這一輪所進(jìn)行的政府市場化改革的主要內(nèi)容是“簽約外包”或“市場檢驗(yàn)”。與這一改革有關(guān)的觀點(diǎn)是，政府的全部工作都應(yīng)該采取某種形式的競標(biāo)，以便讓私人部門也有機(jī)會(huì)投標(biāo)，從而決定私

14、人部門能否更好、成本更低地完成這些工作。地方政府早已被迫采取這種做法，被稱為“強(qiáng)制性競爭投標(biāo)”。政策制定政府市場化觀點(diǎn)的第三方面內(nèi)容是，設(shè)想應(yīng)該怎樣制定公共政策，尤其是職業(yè)公務(wù)員在公共政策制定中的適當(dāng)作用等問題。一方面，市場模式提倡將官僚體制的職能分散給多個(gè)“企業(yè)型”的機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)被授權(quán)獨(dú)立自主地制定政策，這種分散職能的行為可能是根據(jù)來自于市場的信號(hào)而進(jìn)行的，或者純粹是建立在對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)人員的判斷的基礎(chǔ)之上。另一方面，提倡市場模式的實(shí)際工作者期望這些擁有半自主權(quán)的組織遵守上級(jí)部門制定的政策和意識(shí)形態(tài)方面的命令。 公共利益有關(guān)公共利益這一概念的第一個(gè)方面的內(nèi)容是應(yīng)該根據(jù)政府提供公共服務(wù)的成本是否

15、低廉來評(píng)價(jià)政府。市場模式的根本要求是，政府所提供的服務(wù)應(yīng)該符合公眾的需求。市場模式對(duì)政府批評(píng)最多的是施政成本過高而辦事缺乏效率。為了實(shí)現(xiàn)降低成本的目標(biāo)，政府可能不得不以非常規(guī)的方式開展工作，例如通過允許許多服務(wù)提供者展開競爭的方式來開展工作。第二個(gè)方面的內(nèi)容是政府應(yīng)該對(duì)市場信號(hào)做出反應(yīng)。第三個(gè)方面的內(nèi)容是，公民應(yīng)該被看成是消費(fèi)者和納稅人 。因此，公共利益除了可以影響政策制定外，還能夠有助于公民在市場中更自由地選擇所需要的公共服務(wù)。這種自主性將取代過去那種強(qiáng)制公民接受由官僚體制所限定的整套服務(wù)的體制。 問題：在市場式模式中，公民的角色通常被塑造為消費(fèi)者或顧客，而本書作者認(rèn)為這樣的角色轉(zhuǎn)變有利有弊

16、，請(qǐng)具體闡述。這種界定是授權(quán)給公眾。從有利的方面來看，這種對(duì)公民身份的界定給予了公民這樣一種期望，即他們可以從公共部門那里得到與私人部門所提供的同樣的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。然而，把公民貶低成消費(fèi)者，也可以說是貶低了公眾的身份，似乎降低了公民作為與國家相對(duì)的權(quán)利和合法地位的擁有者的作用。另外，政府應(yīng)該關(guān)心更多的事情，而不應(yīng)只關(guān)心買和賣。如果治理退化成一種十足的經(jīng)濟(jì)行為，那么在政治理論中公民就變成了微不足道的人物。此外，它與當(dāng)代政治生活中的其他趨勢互有沖突。其中最有意義的趨勢是將政治看成是權(quán)利義務(wù)關(guān)系而不僅僅是利益關(guān)系。這種方式的基本假設(shè)是：大量有能力、有才華的低級(jí)員工不能得到很好的使用。那些被埋沒的思想與才

17、華如果能得到適度的發(fā)揮，那么政府將會(huì)表現(xiàn)得更好。因此，要使政府的功能得到更好的實(shí)現(xiàn)，最好的方法就是鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍外的政府組織成員，使他們有更大的個(gè)人和集體參與空間。 第三章：參與式國家參與式國家的理念1.參與管理就最簡單的層次來講，所謂參與是指員工對(duì)有關(guān)其工作、生活以及某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入。大部分主張參與的文獻(xiàn)認(rèn)為，介入和參與是激勵(lì)員工最有效的方法，是將可能性變?yōu)榭刹僮餍缘膶?shí)踐。這些文獻(xiàn)也指出，大部分員工都想要有更大的創(chuàng)造空間且能在自己的工作上獨(dú)立決策。如果他們有更進(jìn)一步的個(gè)人投入機(jī)會(huì)，他們?cè)敢馔度敫嗟臅r(shí)間與精力到組織之中。 2.基層官員另一類有關(guān)參與和授權(quán)的文獻(xiàn)認(rèn)

18、為，公共組織中的基層官員是整個(gè)組織有效運(yùn)作的核心；作為一個(gè)普通的現(xiàn)實(shí)存在的群體，基層官員的作用需要得到承認(rèn)。一個(gè)共同的研究結(jié)論是，員工除了在沒有得到正式授權(quán)的情況下也為顧客提供服務(wù)外，還常常同他們的顧客打成一片并使其機(jī)關(guān)非官僚化。非官僚化反過來有助于顧客參與到行政系統(tǒng)之中。 3.對(duì)話式民主參與式政府最簡單的形式是公民投票，就是讓公眾通過直接投票的方式來決定政策議題所要采用的方法。參與的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，官僚體制內(nèi)的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對(duì)重要決策的參與，將會(huì)造成政策上的失誤?！安徽撌枪膊块T還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)

19、態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識(shí)與信息；也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”。 4.公有社會(huì)公有社會(huì)否認(rèn)官僚體制在提供公共服務(wù)方面的核心地位，取而代之的是尋求合作方式和利用個(gè)人參與來強(qiáng)化政府效能。官僚體制在某些功能上仍然有其存在的必要性，但人民自己可以在整個(gè)體制上發(fā)揮更重要的作用。公有社會(huì)主義者強(qiáng)調(diào)發(fā)展第三部門，即有別于公共部門的非營利組織，用來解決當(dāng)代社會(huì)的許多問題。因此，政府的改革之道，就是運(yùn)用它的力量去培育創(chuàng)造出更多的第三部門。 結(jié)構(gòu)參與式模式倡導(dǎo)者認(rèn)為公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)該更為扁平，且應(yīng)縮減高低之間的層級(jí)。如果低級(jí)員工感覺到在決策中可以發(fā)揮更多的洞察力和專業(yè)能力并因此

20、受到激勵(lì)而提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。那么，控制性的層級(jí)節(jié)制只能阻礙組織產(chǎn)生良好的績效。參與方法的最后一項(xiàng)結(jié)構(gòu)是建立許多新的結(jié)構(gòu)，以補(bǔ)充或避免傳統(tǒng)政府、尤其是地方政府結(jié)構(gòu)之不足。新結(jié)構(gòu)比較關(guān)切單一性政策，而地方政府則較傾向于多元目標(biāo)的運(yùn)作。有關(guān)單一目標(biāo)機(jī)構(gòu)的理論基礎(chǔ)是它可以更有效地去關(guān)注單一政策領(lǐng)域的問題，而不會(huì)深陷在各種不同的問題中不知所措。因此，它能讓社會(huì)中那些對(duì)眾多問題毫無興趣卻關(guān)注單一問題的人們有更多參與的機(jī)會(huì)。 管理參與式治理方法認(rèn)為：政府組織能否運(yùn)轉(zhuǎn)良好的基本前提是其低級(jí)員工和服務(wù)對(duì)象能否直接參與管理決策。就某種情況來講，高層管理者為了提高員工的生產(chǎn)力和員工的忠誠而給予他們一定的參與機(jī)會(huì)，這樣參

21、與實(shí)際上就被當(dāng)成了一種控制手段。參與方法最重要的特征就是要明確地把社會(huì)利益融入治理之中。參與模式的出現(xiàn)強(qiáng)化了公民的作用，并試圖以投票以外的方法來誘導(dǎo)民主參與。 政策制定在政策制定過程中，參與式顯然更傾向于由下而上。由于參與方法關(guān)注的是低級(jí)員工，因此它忽略了高層官員的參與，而這些人在政策制定中處于決策層的位置。這可能是因?yàn)?，與公眾發(fā)生直接關(guān)系的政治人物可能比高級(jí)公務(wù)員更適合參與。另一方面，如果組織內(nèi)的溝通有效，低級(jí)員工也可以通過組織層級(jí)把他們足以影響政策的意見傳送出去。參與模式所提出的有關(guān)政策制定的另一個(gè)觀點(diǎn)是，幾乎在任何政治體制中，官僚機(jī)構(gòu)中的低級(jí)員工對(duì)政策都有相當(dāng)?shù)挠绊懥?。大部分政府決策并不

22、是取決于政治家或高級(jí)公務(wù)員，而是取決于大量的低級(jí)員工和其他低級(jí)官員，這些人每天都必須對(duì)特殊案例做出許多決策。 公共利益參與式國家的倡導(dǎo)者設(shè)想，公共利益可以通過鼓勵(lì)員工、顧客和公民對(duì)政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來體現(xiàn)。這種參與至少可以通過四種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。第一種機(jī)制，如果公民和員工認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運(yùn)作不當(dāng)，他們有權(quán)申訴。第二種機(jī)制，通過增強(qiáng)員工獨(dú)立決策和影響組織政策方向的能力來實(shí)現(xiàn)的。第三種機(jī)制，參與式國家的倡導(dǎo)者主張，公共決策應(yīng)該讓有政策影響力的公眾通過對(duì)話過程來做出。因此，在加強(qiáng)公民向政府表達(dá)需求的權(quán)力過程中就會(huì)體現(xiàn)出公共利益。第四種機(jī)制，有賴于公民本身能夠投入政策選擇及提供服務(wù)的過

23、程。可能體現(xiàn)在有關(guān)政策的公民投票中或通過地方性的政治結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn) 。 第四章：彈性化政府 彈性化政府是改革傳統(tǒng)政府模式的第三個(gè)選擇方案。在當(dāng)代的政府改革中，該方案最受關(guān)注。在四個(gè)政府模式中，這個(gè)模式的概念最含糊不清。一般理解認(rèn)為，彈性化是指政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。關(guān)于穩(wěn)定性公共組織或私人組織的穩(wěn)定性和永久性也有其優(yōu)點(diǎn)。穩(wěn)定性和永久性的組織結(jié)構(gòu)可以引導(dǎo)政策沿著積極的道路前進(jìn)。認(rèn)為所有的舊政策不好，就如同假定所有的現(xiàn)行政策非常完美一樣，都是一種錯(cuò)誤的推論。大家所面臨的挑戰(zhàn)就是去尋找一種機(jī)制，能夠?qū)㈥惻f而不適當(dāng)?shù)恼哒页鰜韽U除掉，而將有效的政策保

24、留下來。此外，穩(wěn)定性也是組織記憶的重要來源。組織這種已經(jīng)制度化的能力可以使它避免重大的錯(cuò)誤。組織永久性挫折和無效雖然政府永久性仍然有其吸引力，但在主張彈性治理的人的眼中，恒久不變的政府結(jié)構(gòu)，卻是有效治理的障礙。很多現(xiàn)行政策和方案雖然有其價(jià)值，但如未經(jīng)有效的測試和評(píng)估，也不宜任其繼續(xù)存在。有些政治家和學(xué)者認(rèn)為，不管政府表現(xiàn)是好是壞，讓政府組織少一點(diǎn)永久性就是一件好事。只要政府組織定期反思自身的價(jià)值和政策，就能迫使政府更有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。另一個(gè)導(dǎo)致政府組織非永久性的因素是多數(shù)工業(yè)化社會(huì)勞動(dòng)市場的根本轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的部分原因是由于科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的國際化，使專職和終身雇用逐漸減少，取而代之的是兼職和臨時(shí)雇

25、用。過去認(rèn)為工作人員一生只從事一種類型工作的假定已不切實(shí)際，很多人現(xiàn)在都期望能夠在不同的時(shí)間中更換工作，同時(shí)在其工作生涯里接受不同雇用類型的培訓(xùn)。結(jié)構(gòu)彈性方法的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用可選擇性的結(jié)構(gòu)機(jī)制，以取代那些自認(rèn)為擁有政策領(lǐng)域永久權(quán)利的傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)。因此，該方法強(qiáng)調(diào)彈性，主張不斷撤銷現(xiàn)有組織。不斷撤銷現(xiàn)有組織可以避免因組織僵化所造成的困擾，使政府擁有較大的彈性，這樣就能夠快速地對(duì)不斷變化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)情況做出反應(yīng)。例如說，如果組織能夠保證工作一旦完成，就將自己終結(jié)，那么根據(jù)新情況的需要而設(shè)置組織時(shí)就不會(huì)遇到太大的阻力。 管理 彈性化的人事管理可以使政府快速而有效地對(duì)所面臨的危機(jī)或迅速增加

26、的服務(wù)需求做出反應(yīng)。彈性化管理倡導(dǎo)一種臨時(shí)性方法，它可以為政府節(jié)省開支，并減少公民認(rèn)為政府鋪張浪費(fèi)的感覺。但這種方法的潛在意義是，公務(wù)員對(duì)政府的承諾會(huì)有下降的現(xiàn)象，而且威脅到公共服務(wù)的價(jià)值和特質(zhì)。公共部門的臨時(shí)性和兼職性工作越多，越會(huì)削弱員工的工作責(zé)任感和追求卓越的動(dòng)機(jī)。政策制定為了反對(duì)永久性的觀念和支持現(xiàn)行政策的舊勢力，一些學(xué)者提倡更富實(shí)驗(yàn)性的政策概念即臨時(shí)性治理方法。例如，坎貝爾一直在提倡所謂的“實(shí)驗(yàn)社會(huì)”。在這個(gè)社會(huì)當(dāng)中，政府必須勇于嘗試創(chuàng)新的政策，而不只是知道應(yīng)否去做。同時(shí)，也不能斷言某一項(xiàng)計(jì)劃就是解決問題的方法。因此，實(shí)驗(yàn)方法主張政府應(yīng)該謙虛且誠實(shí)地說：“我們真的不知道到底該不該做，

27、但是我們認(rèn)為應(yīng)該試試看！”坎貝爾認(rèn)為，所有的政策（包括既有的政策）本質(zhì)上都是一種關(guān)于“政府是否有能力改變行為和結(jié)果”的理論，因此值得以實(shí)驗(yàn)的態(tài)度來處理。彈性化政府會(huì)使實(shí)驗(yàn)方法的采用更受政治家們的歡迎。如果政治家或行政官員能肯定，他們所擬定的計(jì)劃不需要設(shè)置一個(gè)永久性的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，而這個(gè)機(jī)構(gòu)又可輕而易舉地被裁撤，那么在這種情況下采用實(shí)驗(yàn)的方法就更為可取。公共利益四個(gè)模式中，彈性化政府模式對(duì)公共利益的界定最不清楚。一個(gè)明顯的因素是政府的花費(fèi)越少，對(duì)社會(huì)越有利。因?yàn)楣陀幂^多的臨時(shí)員工可以降低政府的成本，而組織因?yàn)橛谰眯猿潭鹊慕档?，也可以避免大型?jì)劃浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)。另一個(gè)有關(guān)公共利益的觀點(diǎn)是，公眾會(huì)因政府的創(chuàng)

28、新和較少的僵化而受惠。對(duì)政府的典型抱怨是，政府內(nèi)部的組織代表的是公共部門以外的某些特殊的利益。這些組織代表它們的服務(wù)對(duì)象爭取計(jì)劃的領(lǐng)域范圍，而不管它們是否仍有存在的價(jià)值。 第五章：解制型政府改革者的第四個(gè)選擇是憑借“解制型政府”的方式發(fā)揮公共部門潛在的能力與創(chuàng)造力。在本書所討論的內(nèi)容里，解制與經(jīng)濟(jì)政策無關(guān)，而是指政府本身的內(nèi)部管理。有關(guān)解制模式的基本設(shè)想是：如果取消一些限制和制約，政府機(jī)構(gòu)就可以將目前的工作處理得更有效率，而且還可能從事新的創(chuàng)造性工作，以促進(jìn)社會(huì)的整體利益。政府層級(jí)不同層級(jí)政府間的明顯差異是可以預(yù)期的。在大多數(shù)情況下，地方政府解除對(duì)自己的管制，要比中央政府革除安排其活動(dòng)的程序容

29、易得多。因?yàn)?，一般說來，地方政府的規(guī)模比中央政府小且較易管理，因此，并不需要制定客觀的法令規(guī)章就可以實(shí)施管理控制。況且，地方政府的工作(如街道清潔、衛(wèi)生等)，其成效要比中央政府的工作更容易測量，實(shí)施管理控制也相對(duì)容易一些。解制與錯(cuò)誤有關(guān)解制型政府的觀點(diǎn)普遍認(rèn)為，如果解制模式是由政府自己選擇的，那么就必須接受可能出現(xiàn)的一些錯(cuò)誤。任何行政體系都無法避免錯(cuò)誤，特別是龐大的、復(fù)雜的當(dāng)代政府更是如此。然而，當(dāng)錯(cuò)誤發(fā)生時(shí)，行政領(lǐng)導(dǎo)人與政治領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該如何做出反應(yīng)呢?政治家們?cè)诿鎸?duì)所屬部門明顯、公開的錯(cuò)誤時(shí)所做出的自然反應(yīng)是：停止所進(jìn)行的解制改革運(yùn)動(dòng)，并試圖重申事前控制的原則。 第二個(gè)觀點(diǎn)是，有些政策制定的目

30、的在于減少某些錯(cuò)誤，但卻允許其他錯(cuò)誤的出現(xiàn)。結(jié)構(gòu)支持者認(rèn)為層級(jí)節(jié)制在解制模式中比在其他改革模式中更重要、更具有積極的意義。首先，解制將有助于廢除內(nèi)部人事控制的許多其他機(jī)制。其次，解制的部分原因是為了發(fā)揮管理者的創(chuàng)造能力。管理者在其組織內(nèi)部必須能夠做到行動(dòng)一致，而層級(jí)節(jié)制或許是做到行動(dòng)一致的最切實(shí)可行的辦法。 解制模式有關(guān)結(jié)構(gòu)問題的另一個(gè)含義是，政治領(lǐng)導(dǎo)者在政府內(nèi)部設(shè)置的控制機(jī)關(guān)，并不如他們想象中的那樣能起作用。各國政府在試圖控制中央機(jī)關(guān)開支、人事和采購等方面已進(jìn)行過許多努力和嘗試。因?yàn)檫@些政府設(shè)想，如果能夠?qū)㈤_支、人事和采購等方面的決定權(quán)集于一體，那么會(huì)使政府更為有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)也可消除冗員、

31、避免浪費(fèi)。但解制模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，控制會(huì)造成浪費(fèi)，而不會(huì)減少浪費(fèi)。其原因主要是，控制本身需要大量的員工來進(jìn)行管理。管理一方面，根據(jù)解制型政府的概念，公共管理者不僅應(yīng)具備市場模式所要求的企業(yè)家的創(chuàng)新精神，而且也應(yīng)具備參與模式所要求的民主領(lǐng)導(dǎo)人的某些品質(zhì)。他們也必須是有道德的領(lǐng)導(dǎo)者。另一方面，也即解制模式的另一個(gè)管理含義：如果政府的創(chuàng)造力要想真正得以發(fā)揮，那么組織中各個(gè)層級(jí)都應(yīng)該參與，而不僅僅是高級(jí)管理者的參與而已。事實(shí)上，政府內(nèi)部的規(guī)章制度更多地約束了低層員工，而非高層員工。如果能夠取消這些規(guī)章，員工能夠在約束不多的環(huán)境中工作，那么員工能夠爆發(fā)出更大的能量并能承擔(dān)起更多的責(zé)任。1.預(yù)算解制式財(cái)政

32、管理模式的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該允許管理者自己對(duì)財(cái)政預(yù)算做決定，盡管這種自己做決定的權(quán)力還只限于有關(guān)方案的相對(duì)確定的范圍之內(nèi)。而且認(rèn)為這一新的財(cái)政管理制度比傳統(tǒng)預(yù)算制度，更有助于管理者做出更長期的決策。2.協(xié)調(diào)解制式對(duì)內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的追求，可能會(huì)使各個(gè)組織各自為政的情形更加嚴(yán)重，并且會(huì)使它們更加為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)和組織的自我利益而損害集體的利益。因此，在解除管制后，如果管理者投入金錢和努力以追求不能使其組織直接受益的目標(biāo)，顯然是不會(huì)得到什么成果的。公共利益解制模式設(shè)想，公共利益可以通過一個(gè)更積極的、束縛較少的政府來實(shí)現(xiàn)。解制模式認(rèn)為公務(wù)員大都是由具有奉獻(xiàn)精神和有才干的人所組成的，他們?cè)敢鉃楣娞峁┍M

33、可能好的服務(wù)。這個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，如果能夠放棄一些假定存在的控制措施，那么在這種情況下，即使保留了許多事后控制措施，但系統(tǒng)仍可能運(yùn)行良好。但這對(duì)許多公務(wù)員、尤其是對(duì)職位較低的公務(wù)員來講，可能事實(shí)并非如此。通常的情況是，不管授權(quán)的程度如何，公務(wù)員更愿意在龐大的官僚結(jié)構(gòu)的保護(hù)下默默無聞地行事，而不愿意公開露面，也不愿意承擔(dān)責(zé)任。因此，解制的最終結(jié)果可能是，導(dǎo)致出現(xiàn)推卸責(zé)任和其他熟悉的官僚病癥，而不是產(chǎn)生精干、高效的組織。這一結(jié)果可能與改革者所期望的結(jié)果完全相反。 問題：作者在分析論述四種模式的同時(shí)，充分結(jié)合了各國特別是英美語系的國家的實(shí)踐對(duì)各種模式的改革主張?zhí)岢隽艘恍┰诟母锏膶?shí)踐中需要注要的一些基本的問

34、題。請(qǐng)闡述。1.要衡量好不同價(jià)值取向之間的度本書認(rèn)為這四種模式都在如何提高政府行政效率和節(jié)省政府行政開支方面有很重要的管理和政策意義。但是其在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，幾乎都忽略了傳統(tǒng)官僚體制中的保守價(jià)值。作為公共服務(wù)的組織，政府不能僅僅以“經(jīng)濟(jì)”效率來衡量一切，也不能只關(guān)心“買”和“賣”，不管如何改革，都不能忽視強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)并將為公眾服務(wù)的功能和目標(biāo)。2.要注意各種改革措施之間的相容性一國在采取一種改革措施時(shí)，必須考慮到本國國內(nèi)正在進(jìn)行的其他改革。因此，改革者有必要知道怎樣將他們所中意的改革與其他正在執(zhí)行的改革協(xié)調(diào)起來，并且，在改革的不同階段，都要時(shí)刻注意改革措施的綜合性和連貫性。3.本書對(duì)四種

35、模式的闡述都是以西方的政治文化為背景，特別是植根于西方政治文化中“政治行政二分法”和“政治中立”的思想，因此，我們?cè)趯W(xué)習(xí)其中的改革措施時(shí)，首先就必須弄清楚國家之間存在的這種根本的文化差異，才能真正的領(lǐng)會(huì)到這四種模式的涵義。第六章：結(jié)論本章主要介紹的是四種治理模式所處變革背景的重要性、遇到的普遍問題、相對(duì)的解決方案和改革介入策略。背景的重要性改革官僚體制的四種模式都是時(shí)代的產(chǎn)物。在更全面地探討這四個(gè)模式的異同之前，必須先就行政和改革的重要方面加以比較。改革所處的環(huán)境對(duì)了解改革的理念非常重要，而且關(guān)系到改革的成敗。因此必須探討行政變革來龍去脈的兩個(gè)重要方面：時(shí)間和國家設(shè)置。1.時(shí)間一方面，市場已經(jīng)

36、成為所有企圖改革政府的人士的口號(hào)。20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)陣營的解體，就被支持者們用來證明市場經(jīng)濟(jì)學(xué)以及開放競爭的優(yōu)越性。而所謂市場模式的勝利，就意味著市場取向的解決方法已經(jīng)取得了合法性，所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題都可以用這種方法去解決，而且?guī)缀醪淮嬖趹?yīng)用上的問題。另一方面，當(dāng)代思潮也重視參與模式及其各種變化形式。就如同主張市場的分析者將市場視為靈丹妙藥一樣，其他的分析者則主張，如果大型機(jī)構(gòu)（尤其是公共部門）的方向走岔了，人們也能夠自行解決問題。還有，如同提倡市場的人士過分炫耀他們關(guān)于只要通過競爭就能獲得成功的觀點(diǎn)一樣，主張參與的人士對(duì)一般人理解和解決當(dāng)代社會(huì)及政府所面對(duì)的復(fù)雜問題的能力也存在著過于不切實(shí)

37、際的想法。2.國家設(shè)置為什么英美語系國家會(huì)成為改革的中心？當(dāng)這些改革被移植到不同的行政和政治環(huán)境中時(shí)其進(jìn)展將會(huì)如何？在這兩個(gè)問題中，第一個(gè)問題是比較容易回答的。英美語系國家是提倡自由企業(yè)和市場制度的發(fā)源地；歐洲大陸國家，即使是保守的政黨當(dāng)權(quán)，也以選擇混合經(jīng)濟(jì)福利國家的形式居多。政府經(jīng)常受到私人管理顧問以及其他改革倡導(dǎo)者的影響。很多改革方法，如全面質(zhì)量管理、策略規(guī)劃等，都是從私人部門直接引進(jìn)到政府中的。此外，英美語系民主國家的政府也比其他一些國家更需要不同類型的改革模式的相互配合。其中最需要的改革模式是解制式改革。由于公眾普遍不信任政府以及無法將官僚體制與公民社會(huì)結(jié)合起來，因此各國都傾向于制定種

38、種法規(guī)并將其作為對(duì)現(xiàn)行秩序?qū)嵤┛刂频墓ぞ摺Ｗ詈?，由于憲法或政治理論并沒有規(guī)定公務(wù)員制度的特殊作用，因此在公務(wù)員制度中采用私人部門的管理方法就不那么急切。從某種程度上講，在英美語系國家中，公務(wù)員都是社會(huì)精英人物，這是因?yàn)樵谶@些國家的傳統(tǒng)中，他們的職位是靠成就爭取而來的，而非靠安置而來的。因此，像對(duì)待銀行或鞋店員工的方式那樣對(duì)待公務(wù)員，不算是侮辱。而對(duì)于第二個(gè)問題，作者提到：如果改革只是意味著開始實(shí)施一項(xiàng)已經(jīng)宣布的變革計(jì)劃以及從行政上和政治上強(qiáng)調(diào)改變政府的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，那么這種對(duì)改革沒有多大興趣的反應(yīng)就不足為奇。例如德國的公共行政在過去數(shù)十年中的確有很大的轉(zhuǎn)變。但與其他國家相比，德國的公共行政改革更少

39、有追逐風(fēng)尚和時(shí)髦的成分。部分原因是其行政體制能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，德國行政協(xié)調(diào)的聯(lián)邦性質(zhì)，要求中央和地方政府經(jīng)常進(jìn)行協(xié)商，因此德國傾向于采用漸進(jìn)式的解決方法，而不像其他國家那樣期望找到一個(gè)無所不包的解決問題的方案。普遍性的問題和不尋常的解決方案有幾個(gè)問題與每一種改革模式都有關(guān)聯(lián)。這些問題實(shí)際上就是永無休止地尋找一個(gè)具有完善協(xié)調(diào)功能和免錯(cuò)能力的政府。以下所提到的三個(gè)一般性的問題與本書所討論的每一個(gè)模式都有關(guān)聯(lián)，這三個(gè)問題是：協(xié)調(diào)、發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤與改正錯(cuò)誤、公務(wù)員制度。1.協(xié)調(diào)在公共部門如何追求協(xié)調(diào)一致這個(gè)問題上，各個(gè)模式的見解各不相同。對(duì)市場模式來講，協(xié)調(diào)問題不單是一個(gè)管理問題。市場之所以受到真正相信它

40、的人的稱贊，是因?yàn)樗旧砭褪且环N協(xié)調(diào)方法。自由市場的優(yōu)點(diǎn)在于它有能力協(xié)調(diào)買賣雙方各自的決定，進(jìn)而提出一個(gè)市場能接受的價(jià)格。這樣的邏輯也可以應(yīng)用于公共部門，但條件是公共部門的行為必須充分地市場化。這樣，設(shè)置自主機(jī)構(gòu)和半政府性質(zhì)的部門來執(zhí)行公共職能，就會(huì)帶來某些方面的優(yōu)勢。參與模式認(rèn)為協(xié)調(diào)是由下而上而非由上而下進(jìn)行的。根據(jù)這種觀點(diǎn)，理解協(xié)調(diào)的最好方法是將思考的重點(diǎn)放在計(jì)劃的受惠者身上，而不是去關(guān)注提供服務(wù)的組織以及這些組織彼此間的官僚關(guān)系。這個(gè)觀點(diǎn)要求必須有一群能清楚表達(dá)其需求的受惠者和一批關(guān)心如何為受惠者提供整體服務(wù)的組織。參與方法在協(xié)調(diào)問題上并不完全排除中央機(jī)構(gòu)的作用。在某些情況下，中央機(jī)構(gòu)為

41、了提高協(xié)調(diào)功能，會(huì)采取將與受惠群體及傳統(tǒng)職能政策領(lǐng)域有關(guān)的機(jī)構(gòu)組織起來的做法。彈性模式對(duì)協(xié)調(diào)問題也有自己的觀點(diǎn)。這一治理模式的重點(diǎn)在于，提供某種手段，在短期的基礎(chǔ)上將各種組織結(jié)合起來，以解決協(xié)調(diào)和一致的問題。設(shè)置虛擬組織和短期工作小組，都是協(xié)調(diào)計(jì)劃并對(duì)政府和公民所面對(duì)的問題做出全面反應(yīng)的重要手段。就某種程度來講，彈性模式是網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)的完美典型，盡管它缺乏某種長期的相互作用關(guān)系。不過，這里仍存在著一些問題，即彈性治理方式是否適合解決公共部門不斷出現(xiàn)的協(xié)調(diào)問題。主張解制的人則認(rèn)為，當(dāng)法令規(guī)章需要協(xié)調(diào)時(shí)，就意味著這些法令規(guī)章已經(jīng)失去了作用。問題在于，如何取代這些法令規(guī)章，解制方法并未提供多少指導(dǎo)。如果

42、說解制模式的主要特征是鼓勵(lì)每一個(gè)管理者追求各自的組織目標(biāo)，那么期待他們與其他同樣雄心勃勃的管理者協(xié)調(diào)一致，簡直是緣木求魚。因此，解制方法對(duì)協(xié)調(diào)的看法就如同市場模式一樣，都認(rèn)為必須依賴一只看不見的手。所以，管理者必須明白，如果想要有效且以花費(fèi)較少的代價(jià)來實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，那么他們就應(yīng)該更多地投入到協(xié)調(diào)之中。 2.發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤和改正錯(cuò)誤不論是政府還是私人部門的組織，錯(cuò)誤均在所難免，因此在任何時(shí)間都有很多的決策和很多的人試圖矯正錯(cuò)誤。對(duì)于如何發(fā)現(xiàn)公共部門的錯(cuò)誤并加以改正，四種模式各有自己獨(dú)特的看法。市場模式所提供的答案最為清楚簡易，但也許也最缺乏效果。市場模式認(rèn)為，市場可以處理這些問題，這種說法或許有點(diǎn)夸

43、大，但也不算過分。如果市場功能發(fā)揮良好，那么市場中所有組織的領(lǐng)導(dǎo)就能明了錯(cuò)誤何時(shí)發(fā)生。有關(guān)的信息來自于利潤降低、市場占有減少或消費(fèi)者的抱怨。事實(shí)上，市場的優(yōu)勢之一就是它可以為參與者提供無數(shù)的信號(hào)。參與模式則強(qiáng)調(diào)公民主動(dòng)參與政治和行政過程的意愿。它更強(qiáng)調(diào)讓公眾參與政策過程的所有階段，而不僅僅是在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關(guān)政策執(zhí)行方式的反饋信息。這種積極的態(tài)度能使錯(cuò)誤在出現(xiàn)以前就可得以糾正。由于行政官員對(duì)政策的看法往往受到他們的專業(yè)以及對(duì)組織的忠誠的限制，因此他們所提出的建議只有少數(shù)才能得到認(rèn)可。被認(rèn)可的建議可能多于執(zhí)行計(jì)劃的工具，但即使是這樣，組織也傾向于信奉這些工具和政策本身。另外，政治家們對(duì)參

44、與也會(huì)有很高的積極性，尤其是在他們執(zhí)政期間，因?yàn)樗麄兛梢詮拇龠M(jìn)公民的參與甚至從公民的抱怨中得到某些他們所需要的東西。彈性模式是根據(jù)其彈性的特色而提出修正錯(cuò)誤的方法的。彈性模式認(rèn)為，錯(cuò)誤在所難免，但錯(cuò)誤一旦制度化，就會(huì)成為大患，而且也會(huì)變成政策問題中永遠(yuǎn)待解的一部分。如果非永久化概念能夠在制度設(shè)計(jì)者的思想中占主導(dǎo)地位，那么就可以持續(xù)擁有改正錯(cuò)誤并改善計(jì)劃的機(jī)會(huì)。同樣，讓政府組織以外的人員進(jìn)入政府工作也是改正錯(cuò)誤的方法之一。如果政府員工已極端僵化，那么由外部人員來挑戰(zhàn)僵化政府的設(shè)想，將能激發(fā)新的思維方式并改正已經(jīng)過度制度化的錯(cuò)誤。 解制模式對(duì)改正錯(cuò)誤也有自己的看法。首先，擺脫公共部門中大量的不必要

45、的和反生產(chǎn)力的管制，是矯正錯(cuò)誤及提高公共部門能力的手段。但是，這種假設(shè)已經(jīng)受到傳統(tǒng)的行政官員們的反對(duì)，他們認(rèn)為所謂解制就是刪減法令規(guī)章，限制公務(wù)員的自由裁量權(quán)，以此來避免錯(cuò)誤的產(chǎn)生。盡管解制模式比其他三種治理模式更愿意接受存在著錯(cuò)誤這樣的事實(shí)，但這一模式似乎需要利用其他一些手段來鑒別和處理錯(cuò)誤。3.公務(wù)員制度這四種模式都認(rèn)為公務(wù)員制度也需要改革，但從不同角度及其所出現(xiàn)的特殊問題來考察，又要求有不同的解決方法。對(duì)市場模式的支持者來講，公務(wù)員制度并不以服務(wù)為宗旨，公務(wù)員是一群假公濟(jì)私、自私自利的人。根據(jù)市場模式的倡導(dǎo)者們的看法，為了解決以上問題，必須對(duì)公務(wù)員制度從根本上加以改變。他們認(rèn)為，首要的是

46、瓦解公務(wù)員制度，因?yàn)橹挥羞@樣才能廢除傳統(tǒng)的職業(yè)模式和人事體制。公務(wù)員制度所實(shí)行的同級(jí)同酬的報(bào)酬制度也應(yīng)該被廢除，轉(zhuǎn)而采取更針對(duì)個(gè)人的制度。其次，封閉的人事制度也必須開放，以鼓勵(lì)甚至要求公共部門和私人部門之間更多的人才流動(dòng)。參與模式不像市場模式那樣把公務(wù)員制度看的那么糟糕。參與模式認(rèn)為傳統(tǒng)的公務(wù)員制度只是一個(gè)層級(jí)節(jié)制體系，因此這一模式企圖在組織之內(nèi)強(qiáng)調(diào)更多的平等。而且，由于公務(wù)員制度賦予了公務(wù)員終身和永久的職位，因此，與那種根據(jù)政治領(lǐng)袖的沖動(dòng)而委派人員的制度相比，公務(wù)員制度更能創(chuàng)造出允許更多參與和更坦誠交流的環(huán)境。彈性方法認(rèn)為公務(wù)員制度是良好治理的障礙。就其定義來講，公務(wù)員制度幾乎就是指員工的永

47、久任用。這樣，以公務(wù)員制度為中心而建立起來的人事制度就使彈性的人事管理制度的建立和更多的臨時(shí)人員的任用變得難以實(shí)現(xiàn)。盡管如此，公務(wù)員制度所提供的職業(yè)保障仍有助于公共組織實(shí)行更多的自身變革。因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)情況下，職業(yè)公務(wù)員對(duì)其工作無后顧之憂，因而他們應(yīng)該更愿意去考慮彈性化政府所提倡的迅速建立或撤銷組織的觀點(diǎn)。解制式改革方法對(duì)公務(wù)員制度的看法與市場方法的觀點(diǎn)相類似。不過，兩者卻源于完全不同的基本原則。市場方法的邏輯是，盡管廢除了這些結(jié)構(gòu)，但卻增加了對(duì)公務(wù)人員的紀(jì)律訓(xùn)練，從而使他們的效率能得以提高，并使他們可以更好地遵循市場的原則行事。而解制方法則認(rèn)為，解除人事管制的主要目的，在于使公務(wù)人員的創(chuàng)造力和精力獲得解放，從而提高政府的效率。問題與答案的匹配改革的四種模式除了提出政府所存在的無數(shù)共同問題之外，也提出了有關(guān)政府和治理的意識(shí)形態(tài)概念（市場模式和參與模式）。另外兩種改