山西太原市城市化進(jìn)程中城中村問題研究報告

1、-PAGE . z市城市化進(jìn)程中的城中村問題研究摘要：城中村現(xiàn)象是困擾我國城市化進(jìn)程的特有問題。解決城中村問題，需要透過現(xiàn)象剖析本質(zhì)，從其產(chǎn)生的歷史根源入手，以辨證的視角全面對待其在城市化進(jìn)程中所起到的消極和積極作用，抓住關(guān)鍵點，才能找到破解之法。市城中村改造通過重新解讀城中村現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變觀念，尊重城中村的客觀存在，科學(xué)規(guī)劃，引入城市協(xié)商管理理念，解構(gòu)疏導(dǎo)，變城中村物質(zhì)形態(tài)改造為社會形態(tài)改造，政策保障，架構(gòu)系統(tǒng)化的城中村改造政策體系等方面進(jìn)展了探討，為我國城中村改造提供了借鑒的思路。關(guān)鍵詞：城中村；城市化；市1.概述1.1城中村的概念所謂城中村，是指在城市高速開展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用

2、，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大局部被征用，滯后于時代開展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為都市里的村莊。 通常所說的城中村，僅指在經(jīng)濟(jì)快速開展、城市化不斷推進(jìn)的過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一局部，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保存著農(nóng)村模式的村落。1.2城中村制約著城市化的安康開展城中村并不是我國城市化進(jìn)程一路凱歌的寫照，城中村被普遍認(rèn)為是問題村，受到全社會的普遍關(guān)注。城中村現(xiàn)象是近些年來出現(xiàn)的一個棘手城市問題【1、2】。城中村具有農(nóng)

3、村和城市的雙重特征，成為城市化和社會和諧開展的一個障礙。它不僅阻礙了我國城市化的進(jìn)程，也在一定程度上影響了城市居民的生活水平。隨著城市進(jìn)一步開展的需要，城中村問題已經(jīng)成為各級政府在城市化進(jìn)程方面關(guān)注的頭等大事之一。隨著城市化的開展，這些都市村莊已不能適應(yīng)城市開展的需要，而逐漸凸顯出許多社會問題。散播在我國各大、中、小城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的數(shù)量眾多的城中村，實際上絕大局部已處于繁華的鬧市之中了，其人口數(shù)量、村落規(guī)模、土地面積、座落圍和經(jīng)濟(jì)條件等雖不盡一樣，但普遍地都存在著一些較為嚴(yán)重和十分突出的共性問題。城中村 是城市化過程中形成的一種新的城市病，嚴(yán)重影響了城市化的質(zhì)量，對城市的持續(xù)開展和社會進(jìn)步

4、帶來了嚴(yán)重影響。主要表現(xiàn)在以下幾個方面【3】：第一，城市二元管理體制的存在和行政、管理體制的混淆和散亂。城中村是在繁華的都市部，仍實行農(nóng)村管理體制的行政村，這不免使村民在思想觀念、生活方式、住房建立景觀、管理模式和居住習(xí)慣等方面仍然保存著濃厚的傳統(tǒng)農(nóng)村色彩，使城中村成為農(nóng)村管理體制下的都市小社會。第二，規(guī)劃滯后、管理落伍、建立混亂、市政建立和公共設(shè)施嚴(yán)重缺乏。城中村的地區(qū)規(guī)劃、建立和社會管理等問題長期處于混亂和低水平狀態(tài)，不僅造成房屋布局雜亂無章、建筑密度較高、土地利用率和綠化率低下、環(huán)境衛(wèi)生較差、生活和根底設(shè)施配套嚴(yán)重缺乏、各類管線雜亂不堪、道路狹窄、消防和救護(hù)通道堵塞等問題，而且還造成用地

5、和違章建筑屢禁不止，出現(xiàn)了大量的接吻樓、握手樓和貼面樓。這既破壞了城市景觀，影響城市品質(zhì)，也不利于城市功能的提升，甚至使人們的生命財產(chǎn)在特殊的災(zāi)難下受到嚴(yán)重的威脅。第三，產(chǎn)業(yè)畸形，沒有整體競爭力。城中村的經(jīng)濟(jì)一般以房屋出租為主，各種發(fā)廊、餐館、藥鋪、雜貨鋪等充滿了城中村的主要街道。村民單純的依靠租金收入生活，故惰性不斷滋生。如此下去，無論是村集體還是村民個體其開展都很有局限性。城中村集體經(jīng)濟(jì)和村民個人未來的開展方向不明，后勁缺乏，城市化的經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益受沖擊。第四，社會保障體系不完善。在城鄉(xiāng)分割的二元政策體制下，土地是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體，然而在城市化進(jìn)程中，由于征地權(quán)的濫用(主要是沒有

6、嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益)，以及沒有妥善處理失地農(nóng)民的安置問題等，導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利，同時又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利。第五，精神文明建立疲軟，村民思想道德觀念舊落后，社會治安問題十分突出。由于城中村村民和外來人口素質(zhì)普遍不高，加上出租等手段獲取收益比擬容易，城中村村民普遍表現(xiàn)出游手好閑、不思進(jìn)取的狀態(tài)，并缺乏在文化和專業(yè)知識技能上進(jìn)一步提高的能力。城中村由于大量的外來人口居住和頻繁的經(jīng)濟(jì)交往，加上城鄉(xiāng)管理的混治，形成一些社會不安定因素。黃、賭、毒的現(xiàn)象比擬嚴(yán)重，偷盜、打架甚至兇殺等刑事案件時有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)糾紛接連不斷，火災(zāi)等事故也是屢禁不止，這給城中

7、村社會治安帶來很大壓力。城中村作為從事非正式經(jīng)濟(jì)、不穩(wěn)定的低收入流動人口聚居區(qū)，與那些在正式經(jīng)濟(jì)中就業(yè)、享受各種福利的人群聚居的其他城市社區(qū)相比，犯罪率高在所難免。低收入使流動人口無力定居，無恒產(chǎn)者無恒心，低廉的犯罪本錢等使其具有較高的犯罪傾向。2.市城中村現(xiàn)狀根據(jù)相關(guān)調(diào)查，截止2006年底，市城市規(guī)劃區(qū)圍共有148個城中村，人口約為27萬人，總占地面積約為25160hm2，其中農(nóng)用地約為14620hm2，建立用地約為8410hm2，未利用地約為2130hm2。各大城中村各具特點，但共性特征表現(xiàn)為以下4 個方面。2.1 數(shù)量多、分布廣，對城市開展影響巨大市區(qū)的城中村，從城市核心區(qū)到城市邊緣均有

8、分布，涉及戶籍村民約73306戶，占城市總戶數(shù)(69.5萬戶)的1/10，如果加上城中村的暫住和流動人口，這一比重肯定會大大增加；涉及土地面積為251.6km2，占市區(qū)總用地面積(1460km2)的17.2%，可以說掌控著城郊可開發(fā)用地的絕大局部。與企業(yè)、機(jī)關(guān)、社區(qū)三大類城市細(xì)胞一樣，城中村也是城市的一個重要組成單元，對城市人居環(huán)境改善、城市肌理重塑等方面可謂具有舉足輕重的影響力。2.2街道狹窄，建筑密度高，公用設(shè)施配套缺乏市148個城中村的總建筑面積約為4868.5萬平方米。城中村街道普遍保存著農(nóng)業(yè)聚落時期的路網(wǎng)格局和道路形式，狹窄閉塞、通而不暢。村民宅基地大多仍采用院落式住宅形式，院落建筑

9、密度超高，最高者甚至到達(dá)90%以上。狹窄的道路、高強(qiáng)度的院落開發(fā)及開敞空間的相對缺失，使得城中村整體建筑密度普遍偏高。公共建筑配套除原有中小學(xué)、衛(wèi)生所、村委大院等公益性設(shè)施之外，街巷里存在大量低檔次的沿街式商業(yè)，公益性設(shè)施普遍缺乏。2.3以住宅開發(fā)為主的用地、建立現(xiàn)象突出城中村、城郊村利用其土地區(qū)位、土地價格等優(yōu)勢，將集體土地用于商品房開發(fā)的現(xiàn)象屢禁不止，小產(chǎn)權(quán)房、臨建、違規(guī)加層等行為常常發(fā)生在城中村的土地上。2.4舊村開發(fā)強(qiáng)度逐步提高，新村建立不斷增加為獲取更大的房租收益或在未來拆遷改造中獲得更大補(bǔ)償收益，城中村現(xiàn)有住宅體量在不斷加大，高度在不斷增加。大多數(shù)村莊采用各種借口新建住房，但其舊房

10、卻只是局部撤除或根本不拆就全部用于出租，城中村原有問題并沒有隨新村建立而得以解決。3.市城中村形成的根本原因關(guān)于城中村的形成機(jī)制，正如建明在1998 年提出的焦點在土地，原因在規(guī)劃管理，癥結(jié)在體制。城中村問題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底源自于城與村協(xié)商機(jī)制的缺失，對城中村居民利益訴求重堵輕疏，缺乏必要的尊重和交流體制。市城中村形成的體制原因與我國大多數(shù)城市一樣，可以概括為以下3 個方面。3.1土地管理制度不適應(yīng)城市化進(jìn)程要求城市化進(jìn)程中的城市建立是基于市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律行事，在市場經(jīng)濟(jì)浪潮之下，城市規(guī)劃區(qū)圍的所有土地可以說均是城市開發(fā)的對象，并無差異可言。但從我國現(xiàn)行土地管理制度來看，城市所有土地歸國家所有，而

11、城中村土地的使用權(quán)歸村落集體所有。產(chǎn)權(quán)差異化可以說無形地增加了城市建立統(tǒng)一開發(fā)管理的難度。產(chǎn)權(quán)差異和利益刺激使得村民在集體土地上建立逐利型私房成了一種自然而然的事情。3.2城鄉(xiāng)管理的二元管治構(gòu)造與城市建立的一元開發(fā)構(gòu)造不協(xié)調(diào)在我國城市管理體制中，城市社區(qū)由作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處和居民委員會來管理，管理的費用由城市政府負(fù)擔(dān)，正所謂食其俸，謀其事，使其可以很好地行使城市管理指令；而城中村社區(qū)由作為自治組織的村民委員會管理，管理的一切費用均由村集體承當(dāng)，食其村俸、謀其村事，本位主義使然，個別行為與城市管治相悖，似乎無可厚非。3.3集體經(jīng)濟(jì)管理制度的村籍分配體制使得城中村形散神聚，難以解構(gòu)土

12、地制度和集體經(jīng)濟(jì)管理制度相聯(lián)系的村籍分配制度，使得村民保持村籍成為了其最直接的選擇，因為只有擁有村籍才能享有村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的收益權(quán)、分配權(quán)和監(jiān)視權(quán)。相對于城中村集體的收益分紅，農(nóng)改非所帶來的城市低保、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利保障顯得并無太大誘惑力。所謂法不責(zé)眾，以村籍凝聚而來的村集體組織在抗衡城市經(jīng)濟(jì)的市場壓力和城市管理的行政壓力面前顯然具有更大的盤旋余地。4.市城中村存在的價值京祥【4】等學(xué)者認(rèn)為城中村在支撐我國快速而粗放的城市化過程中承當(dāng)了重要的作用，具有非常現(xiàn)實的意義。筆者非常贊成這一觀點，從城市開展實際來看，城中村起到的作用可以概括為以下3 個方面。4.1降低了城市產(chǎn)業(yè)和人才的進(jìn)入門檻隨著

13、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量的外來人口涌入城市就業(yè)，但因為城市商品房居住本錢較高，而廉租房數(shù)量少且難以獲得購置資格，所以一般的外來人口只能選擇城中村的住房【5】。有調(diào)查顯示，我國城市外來人口年收入在5000元以下的占81.5%，其收入只能供其租住房租不到800元的房屋。在此背景下，大局部城市外來人口不得不選擇租金較低、管理松弛、交通比擬方便的城中村居住。城中村起到了城市廉租房的作用，有助于外來人口融入城市社會，在一定程度上滿足住房需求，實現(xiàn)住房公平，維護(hù)社會的穩(wěn)定。從上述觀點看，城中村以其廉價的房租和生活生產(chǎn)本錢等優(yōu)勢，可以說具有控制的營商本錢、降低產(chǎn)業(yè)和人才進(jìn)入門檻的功用。4.2豐富了多元化的

14、城市生活方式城市生活方式有以下8 個特點：復(fù)雜的社會分工、社會分層和各種各樣的職業(yè)構(gòu)造，家庭的規(guī)模和功能縮小，社會化效勞程度高；人際關(guān)系由血緣關(guān)系和地緣關(guān)系向業(yè)緣關(guān)系轉(zhuǎn)化，以業(yè)緣關(guān)系為主，人際交往中有較強(qiáng)的匿名性；社會流動性大，個人地位和角色變化快，社區(qū)構(gòu)成要素的異質(zhì)性強(qiáng)；生活質(zhì)量高，消費水平高，消費方式多樣化；閑暇時間多，個人社會化程度高，個性得到較為全面的開展；生活節(jié)奏快，緊壓迫感強(qiáng)，文化生活豐富多彩；現(xiàn)代意識、參政意識強(qiáng)；信仰、道德標(biāo)準(zhǔn)等多樣化。大分工、大流動、高消費、匿名性、個性化、快節(jié)奏、多樣化等特征可以說貫穿了現(xiàn)代城市生活方式的全部容。但從西方后工業(yè)化社會的開展歷程和現(xiàn)狀來看，現(xiàn)代

15、城市生活方式仍存在諸多這樣那樣的弊端和問題。而城中村那種城鄉(xiāng)交融的低消費、地緣聯(lián)系嚴(yán)密、慢節(jié)奏、高可入性的生活方式使城市更加多元化的同時，恰好可以實現(xiàn)有益的補(bǔ)充，起到一種陰陽互補(bǔ)的作用。4.3促進(jìn)了非正規(guī)就業(yè)環(huán)境的形成非正規(guī)就業(yè)對于我國城市未來持續(xù)開展具有極為重要的戰(zhàn)略意義，近三十年來非正規(guī)就業(yè)在我國的城市就業(yè)中發(fā)揮著越來越大的作用。而非正規(guī)經(jīng)濟(jì)大量開展是城中村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的重要特征。例如，市城中村屬于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的店鋪數(shù)約為40萬間，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)超過200萬人。市亦是如此。城中村原住民經(jīng)濟(jì)可分為家庭經(jīng)濟(jì)和村集體經(jīng)濟(jì)兩種，但均是以土地與物業(yè)收益為主，不可否認(rèn)具有一定寄生性；但城中村大量的外來人口則

16、多是自食其力，主要從事門檻、層次較低的非正規(guī)行業(yè)，這些行業(yè)對他們實現(xiàn)城市生存和開展具有不可替代的跳板或緩沖作用。在國際金融危機(jī)的沖擊下，包括在的我國城市就業(yè)環(huán)境出現(xiàn)了構(gòu)造性的滯漲，與經(jīng)濟(jì)快速增長相對應(yīng)的是新增就業(yè)崗位嚴(yán)重缺乏，高失業(yè)危險已成為市政府急需面對的挑戰(zhàn)。而且，我國外延粗放式的高速增長模式短期是難以根本改變的，在相當(dāng)程度上還需要依賴于高速城市化進(jìn)程的支撐。作為準(zhǔn)入本錢最低的就業(yè)形式，非正規(guī)就業(yè)對于解決城市吸納巨量農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題，具有難以估量的作用，政府應(yīng)該充分重視其作為城市吸納外來人口平臺的作用。5.困擾市城中村安康開展的難點正如城中村形成的癥結(jié)在于體制一樣，能否實現(xiàn)城中村與城

17、市共贏、協(xié)調(diào)開展的關(guān)鍵和難點也在于體制方面的影響因素。對而言，主要有以下4個方面。5.1城中村土地處置政策存在較大掣肘目前，市方案改造的城中村在統(tǒng)計臺帳上仍有不少農(nóng)用地。按照有關(guān)規(guī)定，有農(nóng)用地的，在建立前應(yīng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收審批手續(xù)，而每年省下達(dá)給市的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)較少，且根本上都用于省市重點工程工程，城中村改造可用指標(biāo)較少。另外，集體土地轉(zhuǎn)國有土地審批程序繁瑣、周期長，也在一定程度上影響了城中村改造工作的推進(jìn)。5.2集體土地上開發(fā)建立管治難度較大隨著城市化進(jìn)程的加快，居民住房需求的增加和房價的不斷上漲，加之相關(guān)職能部門監(jiān)管不到位，受利益驅(qū)動，局部城中村村干部聯(lián)合開發(fā)商，私下圈地賣地，占

18、用集體土地甚至農(nóng)用地進(jìn)展開發(fā)建立，違規(guī)面向社會銷售；局部城市居民置政府的消費警示于不顧，貪圖廉價，購置了上述得不到法律保護(hù)的房屋，使此現(xiàn)象呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。此類現(xiàn)象在全國大中城市普遍存在，在市也較為突出。各城市一直未能尋找到有效的解決方法。5.3城中村集體經(jīng)濟(jì)組織建立滯后可以說，村集體經(jīng)濟(jì)改制和集體經(jīng)濟(jì)組織建立是一項復(fù)雜的工作，直接關(guān)系著村民的長遠(yuǎn)利益，以及城中村改造工作的成敗。從市城中村經(jīng)濟(jì)的組織架構(gòu)看，大局部村莊缺少股份合作經(jīng)濟(jì)社村企業(yè)集團(tuán)公司等經(jīng)濟(jì)組織，多數(shù)城中村集體經(jīng)濟(jì)改制工作剛剛展開，村民大多各自為戰(zhàn)，難以形成合力和一體化行動。此外，個別城中村村集體企業(yè)經(jīng)過資產(chǎn)評估后凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)，

19、諸如此類問題如何解決，將直接影響改制工作及村民利益的保障。5.4城中村村民社會保障存在體制缺陷城中村改造后，村改居人員要求納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險體系。但由于現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險是省級統(tǒng)籌，受現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策限制，村改居時已到達(dá)和超過退休年齡的人員和繳費年限缺乏15 年的人員難以參保和享受待遇。此類問題不解決，將影響到村民參與改造的積極性，給城中村改造工作帶來阻力。6.對市城中村改造的建議6.1轉(zhuǎn)變觀念，站在歷史視角尊重城中村的客觀存在和延續(xù)價值進(jìn)展城中村改造之前，有必要首先理清3 點認(rèn)識【6】：城中村改造是一個長期過程，不可能一蹴而就；城中村并非一無是處，其有存在的合理性和社會積

20、極意義；不能簡單地將中國的城中村視為外國高速城市化過程中形成的貧民窟，不能簡單地采用西方國家曾經(jīng)的貧民窟清理政策，要從物質(zhì)空間上消滅城中村。城中村是我國城市在特定制度環(huán)境和開展階段下形成的一種地域現(xiàn)象，它在支撐我國快速、粗放的城市化進(jìn)程中發(fā)揮著重要而不可替代的作用，起到了緩解許多物質(zhì)性匱乏和社會構(gòu)造性矛盾的作用。不能簡單地將城中村的形成歸因于城中村原住民在市場博弈過程中侵占城市化外溢利益的結(jié)果，而應(yīng)該認(rèn)識到城中村的形成其實是在我國特殊的城鄉(xiāng)二元體制下，原住民進(jìn)展理性選擇的必然結(jié)果，城中村有其存在和延續(xù)的歷史緣由和未來價值。6.2科學(xué)規(guī)劃，將城市協(xié)商管理理念引入城中村改造科學(xué)合理的規(guī)劃是城市建立

21、的龍頭，是城中村改造的重要抓手，因此在城中村改造中應(yīng)堅持規(guī)劃引導(dǎo)的原則，做好城中村改造規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等的銜接【7】。同時，不能將城中村在空間上簡單地抹去，原則上可按一村一居方式、成建制的方式實現(xiàn)城中村向居住社區(qū)或新村社共同體的角色轉(zhuǎn)換，將其融入到城市一元化的規(guī)制環(huán)境中。立足于建構(gòu)更為完整、全面意義上的綜合開展政策，在給予城中村充分自主開展空間、滿足其合理開展訴求的同時，要求其承當(dāng)必要的城市社會開展義務(wù)。6.3解構(gòu)疏導(dǎo)，變城中村物質(zhì)形態(tài)改造為社會形態(tài)改造城中村不僅是一種居住形態(tài)，更是一種社會形態(tài)。城中村存在的根源是城市化沒有瓦解原農(nóng)村社區(qū)的地緣構(gòu)造和社會構(gòu)造。只要原地緣構(gòu)造和社會構(gòu)造