行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度研究報(bào)告

1、-. z摘要：行政執(zhí)法案卷評(píng)查，是我國(guó)推行依法行政中需要解決的重要問題。從各地方進(jìn)展的實(shí)踐來看，行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度雖然已經(jīng)取得了巨大進(jìn)展，但還存在許多問題，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的重要性，進(jìn)一步完善、健全該制度。關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法; 案卷評(píng)查;行政執(zhí)法責(zé)任制監(jiān)視機(jī)制是否完善，直接影響和制約著行政法治的進(jìn)程。1國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)的?全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要?規(guī)定:“健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)行政處分、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法的案卷。對(duì)公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)視檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)當(dāng)立卷歸檔。2這一規(guī)定，在制度層面上明確了應(yīng)建立健全行政執(zhí)法案卷評(píng)

2、查制度，以此進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建立，規(guī)行政執(zhí)法行為。關(guān)于行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的具體容，?綱要?不可能做出明確規(guī)定，理論界也較少探討3，但是實(shí)務(wù)界在不斷探索，本文主要結(jié)合過去一段時(shí)間里各省、自治區(qū)和直轄市行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的具體實(shí)踐來闡述一下作者對(duì)行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的理解。一、行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的概念在我國(guó)行政法學(xué)界，極少有人提到行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。學(xué)界講得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。一般認(rèn)為，行政案卷是指對(duì)行政程序本身的記載以及行政行為所根據(jù)的一切文獻(xiàn),具有程序性、唯一性、封閉性、客觀性、整體性、相關(guān)性和多樣性的特點(diǎn)。4所謂行政案卷排他制度,是指在行政程

3、序中,行政主體在做出行政行為前通過調(diào)查、鑒定、舉行聽證等形式取得的和相對(duì)人提供的用以證明待證事實(shí)的各種記錄、述意見、鑒定結(jié)論、證人證言、物證等證據(jù),以及程序中做出、收到的各種法律文書按照一定的順序組成案卷,行政主體的行政行為只能以該案卷為依據(jù)作出,卷外證據(jù)不能作為行政行為根據(jù)的一項(xiàng)程序制度。5根據(jù)這一制度，作為行政機(jī)關(guān)定案的證據(jù)只能是在案卷中已經(jīng)記載的并經(jīng)過當(dāng)事人口頭或者書面質(zhì)辯的證據(jù)，凡未經(jīng)記載和質(zhì)辯的證據(jù)一律不得作為定案的根據(jù)。美國(guó)?聯(lián)邦行政程序法?第 556()款規(guī)定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請(qǐng)書,構(gòu)成按照本編第 557 節(jié)規(guī)定做出裁決的惟一的案卷。當(dāng)事人交納

4、法定費(fèi)用后，有權(quán)取得副本。第 557 節(jié)所規(guī)定的正式裁決決定，只能根據(jù)案卷做出。6與學(xué)界對(duì)行政案卷排他制度的界定不同，本文認(rèn)為，行政執(zhí)法案卷評(píng)查是指上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府，上級(jí)行政執(zhí)法部門對(duì)下級(jí)行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門對(duì)所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)其依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定做出行政處分、行政審批、行政許可、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政征收征用、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)葲Q定以及在行政執(zhí)法活動(dòng)中制作和收集的有關(guān)立案、調(diào)查取證、告知聽證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行等法律文書和材料，經(jīng)整理歸檔而形成的行政執(zhí)法案卷進(jìn)展審查、評(píng)議并實(shí)施監(jiān)視的活動(dòng)。由此看來，雖然都是涉及到案卷的制度，但行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度并不是行政案卷制度。

5、行政案卷制度和行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。就二者的聯(lián)系來看，二者和行政訴訟中的案卷移交制度一起，共同作為更廣義的行政案卷制度的組成局部。同時(shí)，二者的制度目的，都是為了防止公權(quán)力的肆意和濫用，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政，建立法治政府。就二者的區(qū)別來看，行政案卷排他性制度是行政案卷評(píng)查制度的前提和根底。行政案卷排他性制度是行政行為的實(shí)施制度，其更多的和行政復(fù)議、行政訴訟制度密切聯(lián)系。而行政案卷評(píng)查制度是行政行為的監(jiān)視制度的重要組成局部，其更多的和評(píng)議考核制度、公務(wù)員的獎(jiǎng)懲制度相聯(lián)系。?國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的假設(shè)干意見?(國(guó)辦發(fā)200537號(hào))文件也將案卷的質(zhì)量情

6、況作為評(píng)議考核的主要容。二、行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的意義行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，在執(zhí)行落實(shí)?綱要?，加強(qiáng)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)和監(jiān)視行政執(zhí)法行為，建立和完善行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，提高地方執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)依法行政觀念，發(fā)現(xiàn)糾正行為等方面具有重大意義。具體來講：第一，有利于促進(jìn)合法行政，樹立正當(dāng)程序的觀念。行政執(zhí)法案卷制度通過定期或者不定期抽查不同行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法案卷，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政執(zhí)法個(gè)案執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)視和評(píng)估，能夠有力地深化行政執(zhí)法的程序觀念7，通過程序正義8實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，其制度的關(guān)鍵價(jià)值在于能夠提高行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法質(zhì)量和行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平，使其深刻明確行政執(zhí)法行為的方式

7、、步驟，促使行政主體進(jìn)展自我評(píng)價(jià)、鼓勵(lì)或鞭策，有利于部監(jiān)視和制約9，保證行政行為的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，防止行政機(jī)關(guān)朝令夕改，反復(fù)無常，損害相對(duì)人的權(quán)益10，進(jìn)一步緩解法制機(jī)構(gòu)行政復(fù)議和法院行政訴訟的壓力，樹立良好的政府形象。第二，有利于促進(jìn)合理行政，貫徹比例原則。行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的推行必然要求建立行政執(zhí)法行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而行政執(zhí)法行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有利于“一樣案件一樣處理，不同案件不同處理，通過對(duì)行政執(zhí)法案件適用尺度的分析，進(jìn)一步細(xì)化、梳理行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，貫徹行政執(zhí)法自我約束原理，促進(jìn)展政執(zhí)法先例制度的建立。11盡管從目前各地的實(shí)踐來看，合理行政作為行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的目標(biāo)尚需一定時(shí)間，但我

8、們相信在不遠(yuǎn)的將來實(shí)踐中一定會(huì)將行政執(zhí)法合理性納入行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。第三，有利于促進(jìn)展政公開，深化行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的理解，加強(qiáng)廉政建立。目前，各地方比擬一致的看法是將行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果向相關(guān)行政主管部門公開、向群眾公開、向媒體公開。是最好的防腐劑，行政執(zhí)法的案卷評(píng)查向社會(huì)公開有利于進(jìn)一步貫徹行政公開原則。誠(chéng)如美國(guó)前司法部長(zhǎng)克拉科所言：“如果一個(gè)政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細(xì)知道政府的活動(dòng)。沒有任何東西比秘密更能損害，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國(guó)家事務(wù)只是一句空話。如果我們不知道我們?cè)鯓邮芄芾?，我們?cè)趺茨軌蚬芾碜约耗?12第四，有利于建立

9、科學(xué)的行政執(zhí)法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，完善評(píng)議考核制度和公務(wù)員的選拔、培訓(xùn)和晉升機(jī)制。?綱要?第23條明確規(guī)定：“要建立公開、公平、公正的評(píng)議考核制和執(zhí)法過錯(cuò)或者錯(cuò)案責(zé)任追究制，評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲方法。行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度能夠通過客觀的行政執(zhí)法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，并通過行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果檔案制度的建立，同公務(wù)員的選拔、培訓(xùn)和晉升等制度有機(jī)的結(jié)合起來，形成整體互動(dòng)的良性循環(huán)機(jī)制。第五，有利于在一定程度上規(guī)制行政執(zhí)法不作為。通過統(tǒng)計(jì)數(shù)字，各個(gè)執(zhí)法部門是否存在不作為的情況，可以一目了然。比方，市法制辦將全市所有的執(zhí)法部門的行

10、政執(zhí)法情況按年度加以統(tǒng)計(jì)，如果*個(gè)執(zhí)法部門在一段較長(zhǎng)的時(shí)間里沒有行政執(zhí)法案卷上報(bào)進(jìn)展評(píng)查，則這一執(zhí)法部門就可以初步被認(rèn)定為行政執(zhí)法不作為，如其辯論述意見不被采納后，市法制辦就可以認(rèn)定執(zhí)法部門具有行政不作為的行為。市11年的實(shí)踐證明，年度統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法行為數(shù)量的做法對(duì)規(guī)制行政執(zhí)法不作為具有較強(qiáng)的威懾力。三、各地方開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的實(shí)踐情況一各地方開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的根本方法各地方開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度已經(jīng)有了一段時(shí)間，最長(zhǎng)的到達(dá)了10多年，積累了相當(dāng)多的實(shí)踐經(jīng)歷。這其中，市、省、省、省、省等省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)歷最突出，具有很強(qiáng)的借鑒意義和推廣價(jià)值。1市的經(jīng)歷在全國(guó)各地開展的行政

11、執(zhí)法案卷評(píng)查實(shí)踐中，市法制辦的經(jīng)歷最具有代表性，可以概括為“一種精神，一個(gè)前提，三個(gè)保障，十步工作法。1一種精神，即高度的政治責(zé)任感和求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)。2一個(gè)前提，即把行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度列入到依法行政和提高執(zhí)法能力水平，正確貫徹行政執(zhí)法法律、法規(guī)和規(guī)章，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制當(dāng)中。3三個(gè)保障。一是?市關(guān)于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的假設(shè)干規(guī)定?。二是?市行政處分案卷評(píng)查方法?、?市關(guān)于規(guī)行政處分自由裁量權(quán)的假設(shè)干規(guī)定?、?市行政執(zhí)法責(zé)任追究方法?以及每年的具體通知和工作方案。三是行政處分案卷標(biāo)準(zhǔn)和文書格式標(biāo)準(zhǔn)。這就為行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度提供了保障，根本明確了評(píng)查主體、圍、

12、方式與時(shí)間、容、標(biāo)準(zhǔn)等。4十步工作法。第一，明確案卷評(píng)查的容和標(biāo)準(zhǔn)。第二，提前兩個(gè)月發(fā)布評(píng)查工作方案。第三，遴選案件評(píng)查員。從各執(zhí)法部門遴選，經(jīng)過考試、培訓(xùn)上崗，實(shí)行回避制。第四，將全部的行政執(zhí)法案卷統(tǒng)一編號(hào)，實(shí)行定量隨機(jī)調(diào)卷。第五，封閉集中評(píng)查。第六，向行政執(zhí)法單位反響初步評(píng)查結(jié)果。第七，聽取被評(píng)查機(jī)構(gòu)的述和申辨。第八，制作、發(fā)布評(píng)查通報(bào)和分析報(bào)告，并向有關(guān)部門、媒體公開，引入社會(huì)監(jiān)視機(jī)制，承受社會(huì)監(jiān)視。第九，將評(píng)查結(jié)果納入各區(qū)、縣政府及各部門領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰先進(jìn)機(jī)構(gòu)和個(gè)人。第十，總結(jié)評(píng)查工作，完善制度、文書等方面的建立工作。2省的經(jīng)歷省的經(jīng)歷可以歸納為五個(gè)注重。13第一，注重案卷

13、評(píng)查與梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)合。第二，注重案卷評(píng)查與推行行政執(zhí)法責(zé)任制結(jié)合。第三，注重案卷評(píng)查與細(xì)化行政自由裁量權(quán)的具體實(shí)踐相結(jié)合。第四，注重案卷評(píng)查與貫徹相關(guān)法律實(shí)施相結(jié)合，特別是與貫徹法律的新情況、新問題相結(jié)合。第五，注重案卷評(píng)查與行政執(zhí)法監(jiān)視的其他活動(dòng)相結(jié)合。3其他地方的經(jīng)歷省的特色方法，開展“五評(píng)，即評(píng)最正確案卷、最正確法律文書、辦案能手、最正確法制員、最差案卷。此外，省實(shí)行“三個(gè)結(jié)合把握評(píng)查，“三個(gè)結(jié)合主要包括案卷評(píng)查與執(zhí)法責(zé)任制相結(jié)合、執(zhí)法部門自評(píng)與政府法制機(jī)構(gòu)組織評(píng)查和抽查相結(jié)合、規(guī)案卷與提高行政執(zhí)法水平相結(jié)合。14二各地方開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度堅(jiān)持的原則、標(biāo)準(zhǔn)和根本程序1行政執(zhí)法

14、案卷評(píng)查的原則?市行政處分案卷評(píng)查方法?規(guī)定了行政處分案卷評(píng)查制度的七個(gè)根本原則，即公平、公開、效率原則；實(shí)體程序和案卷規(guī)相結(jié)合原則；糾正和鼓勵(lì)先進(jìn)相結(jié)合原則；堅(jiān)持糾正與預(yù)防違反相結(jié)合原則；實(shí)體規(guī)和程序規(guī)相結(jié)合原則；評(píng)查結(jié)果與落實(shí)執(zhí)法責(zé)任相結(jié)合原則；層級(jí)監(jiān)視和部監(jiān)視相結(jié)合原則。我們認(rèn)為，這些原則不限于行政處分案件，可以適用到全部行政執(zhí)法行為當(dāng)中。2行政執(zhí)法案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的容 實(shí)踐中，?省行政執(zhí)法案卷立卷標(biāo)準(zhǔn)?試行規(guī)定了行政執(zhí)法案卷評(píng)查的各種標(biāo)準(zhǔn)，其主要包括：根本標(biāo)準(zhǔn)、一般標(biāo)準(zhǔn)和立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)。所謂根本標(biāo)準(zhǔn)是指反響行政執(zhí)法案卷合法性的根本要素，包括主體、事實(shí)、適用法律依據(jù)和程序等方面。所謂一般標(biāo)準(zhǔn)是

15、指在行政執(zhí)法活動(dòng)中，反映各種法律文書的制作和使用規(guī)的一般要求。在一般標(biāo)準(zhǔn)中，省根據(jù)情況分為行政處分一般程序文書標(biāo)準(zhǔn)、行政處分簡(jiǎn)易程序文書標(biāo)準(zhǔn)和行政許可文書標(biāo)準(zhǔn)。而所謂立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)主要指的是案卷管理方面的程式和規(guī)。 在行政處分案件中，關(guān)于評(píng)查容，市抓兩點(diǎn)：一查合法性鮮題，主要涉及主體資格、事實(shí)及證據(jù)、適用法律問題和行政處分程序等方面的問題。二查規(guī)性問題，包括各種文書、記錄等文件方面存在的問題。15 省則將案卷評(píng)查容和標(biāo)準(zhǔn)分別分為行政處分案卷評(píng)查、行政許可案卷評(píng)查和行政復(fù)議案卷評(píng)查16。在具體容上，省和省的做法小異。除此以外，省還分別明確了“以招標(biāo)、拍賣、考試、考核四種方式實(shí)施行政許可案卷評(píng)查的指

16、導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。17總的來講，多數(shù)省級(jí)政府都通過地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)性文件的形式明確了評(píng)查的容和標(biāo)準(zhǔn)。3評(píng)查程序市法制辦總結(jié)11年的行政執(zhí)法案卷評(píng)查經(jīng)歷，將評(píng)查程序分為定期評(píng)查程序和不定期評(píng)查程序18，他們的做法較為成熟，值得推廣。第一，定期評(píng)查程序包括：制定評(píng)查工作方案，確定組織案卷評(píng)查的安排；培訓(xùn)并選拔評(píng)查員，組成評(píng)查小組；書面通知評(píng)查的有關(guān)事項(xiàng)，告知評(píng)查的步驟、圍、形式、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)閱案卷的數(shù)量和工作要求等；評(píng)查組織者在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)送的案卷目錄隨機(jī)抽取規(guī)定數(shù)量的案卷；評(píng)查員對(duì)照案卷標(biāo)準(zhǔn)審查案卷，并制作案卷評(píng)查單；案卷評(píng)查單應(yīng)當(dāng)注明所評(píng)查案卷名稱、處分決定書文號(hào)、存在問題、判定依據(jù)、評(píng)查分?jǐn)?shù)

17、、建議等，并由兩名評(píng)查員簽字確認(rèn)；評(píng)查小組集體討論案卷初評(píng)結(jié)果和主要問題，并在評(píng)查單上注明復(fù)核意見；組織聽取行政執(zhí)法部門對(duì)案卷評(píng)查結(jié)果的意見；對(duì)案卷進(jìn)展復(fù)核，對(duì)確認(rèn)有誤的誤判予以修正，并最終確認(rèn)案卷成績(jī)；通報(bào)案卷評(píng)查結(jié)果，并向本級(jí)人民政府報(bào)告。第二，不定期評(píng)查程序包括：通知行政執(zhí)法部門評(píng)查的時(shí)間和要求；在行政執(zhí)法部門隨機(jī)抽取行政處分案卷；評(píng)查人員現(xiàn)場(chǎng)或者異地審查案卷；評(píng)查組織者于審查完畢后當(dāng)日或者3日制作案卷評(píng)查單，并將案卷評(píng)查情況反響行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門應(yīng)在受到評(píng)查結(jié)果后當(dāng)日或者3日對(duì)評(píng)查出的案卷問題提出意見；案卷評(píng)查組織者針對(duì)行政執(zhí)法部門的意見，對(duì)案卷進(jìn)展復(fù)核，并最終確認(rèn)案卷成績(jī)；向

18、被查部門通報(bào)案卷評(píng)查結(jié)果，并向本級(jí)人民政府報(bào)告。三行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果的處理1明確了案卷評(píng)查中和不合格的處理。例如，根據(jù)?市評(píng)查方法?第1617條，案卷評(píng)查組織者發(fā)現(xiàn)案卷確實(shí)存在不符合標(biāo)準(zhǔn)的問題，應(yīng)該通過案卷評(píng)查單的形式催促有關(guān)部門進(jìn)展整改，對(duì)屬于主體、法律適用、主要事實(shí)和證據(jù)以及程序的合法性問題，應(yīng)該通過執(zhí)法監(jiān)視函的形式催促有關(guān)部門予以糾正。實(shí)踐中，有的地方也存在撤銷案件、退回罰款和進(jìn)展國(guó)家賠償?shù)刃问健?明確了對(duì)評(píng)議結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲的根本做法。各省、直轄市和自治區(qū)一般將案卷評(píng)查的結(jié)果分為優(yōu)秀、合格和不合格。這樣，就能夠和評(píng)議考核制度結(jié)合起來，起到鼓勵(lì)和懲罰并重的作用。對(duì)案卷評(píng)查中評(píng)出的優(yōu)秀辦案單

19、位授予榮譽(yù)稱號(hào)或者給予通報(bào)表彰；對(duì)優(yōu)秀辦案人員給予表彰和一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。及時(shí)進(jìn)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果的簡(jiǎn)報(bào)編印工作，加強(qiáng)對(duì)案卷評(píng)查工作的指導(dǎo)和催促。以省為例，辦案人員年度主辦案件20件以上，年度辦案不合格率在5以上不到10的，由所在單位予以通報(bào)批評(píng)；不合格率在10以上不到15的，當(dāng)年不能評(píng)為優(yōu)秀公務(wù)員，不能評(píng)為本級(jí)活上級(jí)政府表彰的先進(jìn)個(gè)人。對(duì)案卷評(píng)查等次為不合格、執(zhí)法水平地下、不能勝任本職工作的執(zhí)法人員，建議調(diào)離執(zhí)法崗位；對(duì)辦案、造成嚴(yán)重后果的人，建議檢查機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。19四、各地方開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查發(fā)現(xiàn)的問題 近年來，行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度工作逐步推進(jìn)。但目前來看，還存

20、在著許多問題。這些問題主要集中在以下幾個(gè)方面。第一，一些部門對(duì)行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的重要性認(rèn)識(shí)不強(qiáng)。20第二，行政執(zhí)法工作開展不平衡。第三，地方執(zhí)法隊(duì)伍的依法行政能力總體上較弱，行政執(zhí)法程序不規(guī)。第四，行政執(zhí)法文書制作、填寫不規(guī)21，行政執(zhí)法文書不統(tǒng)一，*些部委的執(zhí)法文書制定時(shí)間較早，更新滯后，有的個(gè)別案卷證據(jù)略顯薄弱。第五，評(píng)查人員水平不齊。第六，一些部門拒不提供案卷的現(xiàn)象較為普遍。第七，由于人力、物力等條件所限，評(píng)查實(shí)行抽查制，案卷數(shù)量過少。22第八，行政執(zhí)法案卷仍然存在很多不規(guī)的問題。許多案卷缺少必備要素，有的案卷卷宗文書大小格式不統(tǒng)一、卷材料排序不規(guī)，案卷記錄也有不完整的，歸檔裝訂不標(biāo)

21、準(zhǔn)。23第九，有的地方政府的法制機(jī)構(gòu)沒有把握住本機(jī)構(gòu)的地位，存在超越職權(quán)，直接對(duì)具體案件進(jìn)展裁量，對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)展獎(jiǎng)懲的問題。 因此，必須采取有力的手段和措施來完善行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，以規(guī)行政執(zhí)法活動(dòng)。 五、進(jìn)一步完善行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的意見一見微知著，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法案卷評(píng)查對(duì)規(guī)行政執(zhí)法行為重要性的認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度是規(guī)行政執(zhí)法活動(dòng)的重要手段，要認(rèn)識(shí)到其對(duì)行政執(zhí)法過程進(jìn)展全面細(xì)致的量化和評(píng)查，這是其他制度不能取代的。行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度通過具體案件對(duì)行政執(zhí)法的程序檢驗(yàn)，將行政執(zhí)法責(zé)任落實(shí)，促使行政執(zhí)法活動(dòng)更加規(guī)。因此，有必要進(jìn)一步加大行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的宣傳和培訓(xùn)，加深有關(guān)人

22、員對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)。二開拓創(chuàng)新，完善、實(shí)踐行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的方式、方法1評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)從粗放向準(zhǔn)確過度。行政執(zhí)法案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)是該制度的核心。我們應(yīng)主要參照省確立的標(biāo)準(zhǔn)，即將標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為根本標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)、歸檔標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而將不同的標(biāo)準(zhǔn)按照行政行為的分類和行政執(zhí)法活動(dòng)的程序進(jìn)一步準(zhǔn)確化。2將評(píng)查圍擴(kuò)展到對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)。雖然?綱要?是將案卷評(píng)查制度和行政執(zhí)法責(zé)任制相別離的。但是，從實(shí)際情況來看，二者是密切相聯(lián)的。將這兩種制度有機(jī)的聯(lián)系起來，有利于案卷評(píng)查制度的開展和落實(shí)，同時(shí)，行政執(zhí)法責(zé)任制也有了一個(gè)新的實(shí)現(xiàn)路徑。3評(píng)查主體從單一制向多元化調(diào)整。目前，各地方的行政執(zhí)法案卷評(píng)查主體主要是政府法制機(jī)構(gòu)和集中抽調(diào)相關(guān)執(zhí)法部門人員。我們認(rèn)為，將來有必要調(diào)整為由