《北京市供熱采暖管理辦法》解讀

1、北京市供熱采暖管理辦法解讀寇明國在包括北京在內(nèi)的北方地區(qū)，冬季采暖是城鄉(xiāng)居民的基本生活需求，供熱事業(yè)是直接關(guān)系公眾利益的基礎(chǔ)性公共 事業(yè)。2009年12月12日北京市政府以216號令公布了北京市供熱采暖管理辦法（下稱辦法）.該辦法自2010年4月 1日起施行.原北京市住宅禍爐供暖管理規(guī)定（1994年8月3日市人民政府第15號令公布、2004年6月1日市人民 政府第150號令修改）和北京市城市公用熱力設(shè)施管理暫行規(guī)定（1986年11月15日市人民政府京政辦發(fā)1986J141 號文件發(fā)布、2004年6月1日市人民政府第150號令修改）同時(shí)廢止。在節(jié)能減排、住房商品化、供熱方式變化等背景下，辦法對近

2、年來北京供熱工作中出現(xiàn)的新情況進(jìn)行了規(guī)范, 對已經(jīng)成熟的新制度以規(guī)章的形式進(jìn)行了確認(rèn)。譬如對要求逐步采用熱量計(jì)量收費(fèi)，對供暖設(shè)施應(yīng)急接管制度等。下 面對辦法的內(nèi)容并結(jié)合原有的規(guī)章政策，從法律適用角度進(jìn)行簡要地解讀，供供熱單位和采暖用戶參考。一、規(guī)定要逐步實(shí)行按照用熱量計(jì)量收費(fèi).可以實(shí)現(xiàn)自主調(diào)控室溫和要求暫停供熱。按照辦法第九條規(guī)定.新建建筑物應(yīng)當(dāng)執(zhí)行建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn).具備熱計(jì)量及室溫調(diào)控功能.不符合現(xiàn)行國家住 宅設(shè)計(jì)規(guī)范溫度要求的住宅，應(yīng)當(dāng)逐步進(jìn)行建筑節(jié)能改造和供熱系統(tǒng)改造。建筑物進(jìn)行節(jié)能改造的，應(yīng)當(dāng)與熱計(jì)量和 供熱系統(tǒng)節(jié)能改造同步實(shí)施C也就是說，從20104月1日起的新建房屋必須具備熱計(jì)量和室溫

3、調(diào)控功能。而按照辦法第十八條的規(guī)定，具 備分戶獨(dú)立采暖系統(tǒng)型式的用戶，在不影響其他用戶正常采暖及共用供熱設(shè)施安全的前提下，經(jīng)與供熱單位協(xié)商，就 暫停供熱時(shí)間、交納基本費(fèi)用等事項(xiàng)達(dá)成一致后,可以由供熱單位暫停供熱。按照辦法的規(guī)定，以后我們可以實(shí)現(xiàn)白天上班外出時(shí)自己調(diào)低溫度以及房屋在長期無人居住時(shí)可以要求暫停 供熱，以減少不必要的資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。需要說明的是.關(guān)于暫停供熱期間并非不交任何費(fèi)用.而是需要繳納一個(gè)基本費(fèi)用的。這個(gè)基本費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)辦 法沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中應(yīng)由雙方協(xié)商確定。為了避免協(xié)商不成出現(xiàn)糾紛，建議由主管部門制定基本費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn), 或者雙方在簽訂供熱采暖合同時(shí)對暫停供熱期間的基本費(fèi)

4、用以及其他權(quán)利義務(wù)作出明確約定。二、規(guī)定供熱單位與用戶訂立供熱采暖合同應(yīng)當(dāng)符合國家和本市的有關(guān)規(guī)定。換句話說，供熱采暖合同內(nèi)容不得違反國家和北京市的相關(guān)規(guī)定，否則采暖用戶有權(quán)拒絕簽署。但供熱采暖合同 本質(zhì)上屬于民事合同，其內(nèi)容以及雙方權(quán)利義務(wù)應(yīng)由雙方具體協(xié)商,對于一些辦法和其他規(guī)范性文件沒有規(guī)定的 內(nèi)容，需要雙方具體協(xié)商確認(rèn)。即使對于辦法明文規(guī)定的條內(nèi)容，如果雙方做了不同的約定，也是具有法律效力的。根據(jù)最高人民法院的司法解釋，只有違反法律和國務(wù)院的行政法規(guī)中的效力型禁止性條款的才無效,而辦法在立法層次上只是一個(gè)地方政府規(guī)章。另外,辦法第十一條規(guī)定，未簽訂書面供熱采暖合同，供熱單位已經(jīng)向用戶供熱

5、一個(gè)或者一個(gè)以上采暖期的, 用戶與供熱單位之間視為存在事實(shí)供熱采暖合同關(guān)系。這個(gè)規(guī)定.與有人在訴訟中以屬于無因管理或不當(dāng)?shù)美睦斫?有出入，司法實(shí)踐中，像這樣未簽訂書面協(xié)議而事實(shí)采暖的，一般也是認(rèn)為屬于事實(shí)合同關(guān)系，這點(diǎn)請大家注意?，F(xiàn)實(shí)中，供熱采暖合同一般是由供熱單位提供的格式文本，為了防止供熱單位在合同中加入類似高額滯納金等不 公平條款.建議主管部門指定供熱采暖合同的示范文本，以便雙方采用。三、未具體規(guī)定室溫的標(biāo)準(zhǔn)（上限和下限均未作規(guī)定），僅要求室溫需符合現(xiàn)行國家住宅設(shè)計(jì)規(guī)范的溫度要求。與北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定相比，辦法刪去室內(nèi)溫度不低于16度的內(nèi)容，原先媒體廣為報(bào)道的草案 中的關(guān)于室溫

6、不低于18度的規(guī)定也不見了，取而代之的內(nèi)容是“采暖期內(nèi)，對符合現(xiàn)行國家住宅設(shè)計(jì)規(guī)范要求的住宅, 供熱單位應(yīng)當(dāng)保證住宅用戶臥室、起居室（廳）的室溫符合現(xiàn)行國家住宅設(shè)計(jì)規(guī)范的溫度要求.但因突發(fā)事件或者用戶責(zé) 任影響正常供熱采暖的除外。用戶對采暖期時(shí)間、采暖溫度有特殊要求的，可以與供熱單位另行約定?！睂@一變動，我的理解是：第一，由于要逐步實(shí)現(xiàn)按熱量計(jì)量收費(fèi)制度以及在技術(shù)上要實(shí)現(xiàn)室溫自控.所以規(guī)定 最低溫度已無意義:其次，由于不同房屋的設(shè)計(jì)（包括溫度要求）不同.住戶要求不同，作為地方政府規(guī)章統(tǒng)一規(guī)定最低 溫度沒有意義，反而容易引發(fā)糾紛。上述規(guī)定，有其合理性，但也有弊端。譬如說在發(fā)生爭議時(shí)，用戶需要證

7、明其房屋符合現(xiàn)行國家住宅設(shè)計(jì)規(guī)范以 及該規(guī)范的溫度要求，噌加了一般采暖用戶的舉證難度。另外需要注意兩點(diǎn)：第一,供熱單位要保證的是臥室和起居室的室溫，不包括封閉性的陽臺、儲藏室、衛(wèi)生間、 過道等部位的溫度;第二,因突發(fā)事件或者用戶責(zé)任影響室溫的情形，舉證責(zé)任在于供暖單位一方。四、規(guī)定了發(fā)生室溫爭議以及供熱糾紛的解決辦法關(guān)于室溫爭議,辦法第十四條規(guī)定，供熱單位和用戶對室溫是否達(dá)標(biāo)存在爭議的，可以委托具備室溫檢測資 質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測。室溫檢測具體辦法由市市政管理行政部門、市標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定。目前尚無上述兩 部門朕合制定的具體規(guī)定，僅有北京市市政管理委員會關(guān)于用戶室溫檢測暫行標(biāo)準(zhǔn)的通知（2

8、003年11月12日京政 管字2003433號發(fā)布）供參考使用。目前司法實(shí)踐中，對于室溫爭議的認(rèn)定是比較混亂的。很多法院對于城管、街道甚至居委會等單位出具的證明即 認(rèn)定室溫不達(dá)標(biāo)，然后再根據(jù)個(gè)案推至其他住戶.認(rèn)定整座樓甚至整個(gè)供熱區(qū)域內(nèi)的一律不達(dá)標(biāo)。嚴(yán)格地說，這是不 科學(xué)的，也是不合法的。關(guān)于供熱糾紛的解決途徑,辦法規(guī)定,可以由市政管理行政部門或者相關(guān)部門協(xié)調(diào)解決，當(dāng)事人也可以直接 依法提起訴訟或者申請仲裁（需要約定書面仲裁條款）。實(shí)踐中，還可以自行協(xié)商解決以及提請調(diào)解委員會等第三方調(diào)解 解決。五、關(guān)于采暖費(fèi)用交納問題上，規(guī)定了采暖費(fèi)交納的義務(wù)主體辦法第十七條規(guī)定，用戶與供熱單位簽訂合同的，由

9、合同約定的交費(fèi)人支付采暖費(fèi)。未簽訂合同的，由房屋 所有權(quán)人或者承租政府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)公有住房的承租人按照規(guī)定支付采暖費(fèi)C采暖費(fèi)由用戶所在單位負(fù)擔(dān)的，單位應(yīng) 當(dāng)負(fù)擔(dān)。上述規(guī)定，明確了“有合同依據(jù)合同，無合同由所有權(quán)人或者公房承租人交納“的一般原則。與北京市住宅鍋爐 供暖管理規(guī)定第九條第（四）項(xiàng)的規(guī)定相比，補(bǔ)充了由房屋所有權(quán)人支付采暖費(fèi)的規(guī)定。這是因?yàn)楸本┦凶≌湢t供 暖管理規(guī)定制定于1994年.當(dāng)時(shí)尚未進(jìn)行住房和工資改革,絕大多數(shù)房屋屬于公房，其住戶為房屋（特指公房）承租 人，故規(guī)定“采暖用戶是個(gè)人的,由房屋承租人所在單位交納;房屋承租人無工作單位的，由房屋承租人個(gè)人交納”有其 合理性。但在住房已

10、經(jīng)商品化的今天.我們大多數(shù)人所居住的房屋多為商品房，其采暖費(fèi)自應(yīng)由所有權(quán)人交納。另外辦法中規(guī)定了“采暖費(fèi)由用戶所在單位負(fù)擔(dān)的，單位應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)。”但辦法未對應(yīng)由用戶所在單位負(fù)擔(dān)的情 形作出明確規(guī)定，實(shí)踐中一般是指根據(jù)國家政策、單位制度規(guī)定的由單位為用戶負(fù)擔(dān)供暖費(fèi)的情形。在此情形下，供暖單位應(yīng)向單位直接收取供暖費(fèi)，若用戶先為支付的，單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)銷。在訴訟時(shí)，供暖單位也只能列用戶所在單位為被告（為了查明事實(shí)，用戶可列為第三人）要求支付供暖費(fèi)在司法實(shí)踐中.相當(dāng)一部分關(guān)于供暖費(fèi)交納的訴訟案件是與用戶和其所在單位互相推脫引發(fā)的。建議主管部門對 由“用戶所在單位“交納供暖費(fèi)的情形進(jìn)行梳理、調(diào)整,以便各方執(zhí)行

11、,減少不必要的法律糾紛。需要指出的是,在2010年4月1日辦法施行前，按照原北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定第九條和北京市 人民政府辦公廳關(guān)于做好2003至2004年度冬季供熱工作的通知（京政辦發(fā)200357號）第五條的規(guī)定，應(yīng)由用戶所在 單位支付供暖費(fèi)的兩種情形為：（一）公房承租人;（二）房改購房人（以成本價(jià)或標(biāo)準(zhǔn)價(jià)購買原公房的用戶）。前述兩種情形, 其中第一種公房承租人辦法已經(jīng)規(guī)定由用戶個(gè)人支付供暖費(fèi)，第二種房改購房人是否繼續(xù)由單位支付供暖費(fèi)，目 前尚不明確，留待以后實(shí)踐中解決。六、關(guān)于供暖費(fèi)交納時(shí)間問題仍未明確規(guī)定.留待雙方協(xié)商解決按照原供暖政策（例如每年北京市政府辦公廳都要發(fā)布的關(guān)于做好該年

12、度冬季供熱工作的通知）,在沒有簽訂合同的 情形下，用戶一般需要在供暖季來臨前的五月一日至十月三十一日期間交納,也就是所渭的“上交”。而辦法對交 費(fèi)時(shí)間沒有明確規(guī)定。因?yàn)楸举|(zhì)上，供熱采暖合同屬于民事合同.關(guān)于供暖費(fèi)繳納時(shí)間問題，屬于雙方協(xié)商的內(nèi)容， 如果未簽合同或者合同未做約定，按照合同法的規(guī)定,用戶可以在供暖季結(jié)束后交納。七、規(guī)定了供熱單位和用戶對供熱設(shè)施各自的管護(hù)責(zé)任辦法第二十條規(guī)定了以下四項(xiàng)內(nèi)容：第一，供熱單位應(yīng)當(dāng)對供熱范圍內(nèi)住宅用戶的室外供熱設(shè)施和室內(nèi)共用 供熱設(shè)施承擔(dān)管理、維護(hù)、搶修和更新改造的責(zé)任;第二，住宅用戶發(fā)現(xiàn)室內(nèi)供熱采暖設(shè)施異常、泄漏等情況時(shí)，應(yīng)當(dāng) 及時(shí)向供熱單位報(bào)修，并承擔(dān)

13、室內(nèi)自用采暖設(shè)施維修、更新的相關(guān)費(fèi)用。第三,非住宅用戶供熱采暖設(shè)施的維護(hù)、管 理以及更新改造，由供熱單位與用戶在合同中約定;第四，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)供熱采暖設(shè)施保修期內(nèi)的保修貴任。也就是說，在發(fā)生供熱設(shè)施爆裂等問題造成財(cái)物損失時(shí)，首先要看發(fā)生問題的部位，如發(fā)生在室內(nèi)共用設(shè)施部位 的，可認(rèn)定是供熱單位的責(zé)任，由其承擔(dān)法律后果,但如果是用戶發(fā)現(xiàn)未及時(shí)報(bào)告的，用戶也需承擔(dān)一定比例的責(zé)任。 如果發(fā)生在自用采暖設(shè)施部位,一般應(yīng)由用戶承擔(dān)責(zé)任，但用戶及時(shí)報(bào)修后供熱單位未及時(shí)采取措施的，供熱單位亦 需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)然，如果供熱設(shè)施尚在建設(shè)單位保修期內(nèi)的.受害人可以一并起訴建設(shè)單位，亦可先起訴用戶 或者

14、供熱單位，由用戶和供熱單位承擔(dān)責(zé)任后再向建設(shè)單位追償。八、規(guī)定了特殊情況下政府對供暖設(shè)施應(yīng)急接管的措施在辦法頒布前，北京市政府曾發(fā)出通知.規(guī)定可以在特殊情況下采取應(yīng)急接管措施O而辦法對此政策予 以確認(rèn)。辦法第十五條規(guī)定,采暖期內(nèi),供熱單位不得推遲、中止供熱或者提前結(jié)束供熱，不得退出或者部分退出供 熱經(jīng)營活動;向供熱單位供應(yīng)水、電力、燃?xì)?、燃油、煤炭和熱能的單?應(yīng)當(dāng)保障供應(yīng)，不得擅自中斷。非采暖期內(nèi).供熱單位確需退出或者部分退出供熱經(jīng)奇否動的.應(yīng)當(dāng)對供熱范圍內(nèi)相關(guān)用戶、設(shè)施管護(hù)以及采暖費(fèi)等事宜作出妥善 安排，并在當(dāng)年7月15日之前，與承接的供熱單位完成供熱設(shè)施及技術(shù)檔案、用戶資料、采暖費(fèi)等事項(xiàng)的交接工作, 同時(shí)書面告知原備案機(jī)關(guān)。用戶的采暖權(quán)益不能得到有效保障時(shí)，供熱單位不得退出或者部分退出供熱經(jīng)營活動。第 二十七條規(guī)定，供熱單位無法保障安全穩(wěn)定供熱，嚴(yán)