公共政策講義：公共政策基本概念(大師原創(chuàng)珍藏版)課件

1、公共政策分析導(dǎo)論：基本的概念0. 主要內(nèi)容什么是公共政策公共政策的類(lèi)型劃分1. 什么是公共政策？學(xué)者們?cè)?jīng)給出多種關(guān)于“公共政策”的定義。定義之間的差別主要反映了不同學(xué)者理解現(xiàn)實(shí)對(duì)象的不同路徑和模式。參見(jiàn)：陳慶云，p2-5下面我們簡(jiǎn)單地介紹三種定義。con.托馬斯戴伊（Thomas Dye ）：公共政策就是政府決定去做，或者決定不去做的所有事情。公共政策是政府的政策“公共”=“政府”？公共：影響和作用的對(duì)象是一個(gè)群體政府：A government is the body within an organization that has the authority to make and enfo

2、rce rules, laws and regulations有所為，有所不為：決定不干預(yù)也是政府的政策con.詹姆斯安德森（James Anderson）：公共政策是政府的一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問(wèn)題或事務(wù)而采取的政策是一個(gè)有目的的過(guò)程目的過(guò)程政策不僅僅是一種打算和計(jì)劃con.戴維伊斯頓（David Easton）：公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配政策的功能（和實(shí)質(zhì)）是：價(jià)值分配價(jià)值：不僅僅是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，比如：對(duì)于社會(huì)傳統(tǒng)所持有的看法分配：當(dāng)群體中價(jià)值出現(xiàn)分離甚至沖突時(shí)，決定支持哪些人的價(jià)值。由于公共政策是政府的政策，因此該分配是一種具有權(quán)威性的分配

3、con.公共政策分析二十世紀(jì)中期首先在美國(guó)興起的一個(gè)跨學(xué)科的、綜合性的研究領(lǐng)域。其目的是要通過(guò)對(duì)公共政策相關(guān)問(wèn)題和現(xiàn)象進(jìn)行研究來(lái)幫助人們對(duì)公共政策相關(guān)現(xiàn)象獲得更加深入的了解，進(jìn)而幫助政府通過(guò)制定和實(shí)施高質(zhì)量的公共政策來(lái)促進(jìn)全社會(huì)的利益。2. 公共政策的類(lèi)型劃分政策類(lèi)型劃分的目的：理解和分析公共政策兩種最簡(jiǎn)單的分類(lèi)按照政策所采取的形式來(lái)劃分：法律、法規(guī)、行政命令、計(jì)劃和方案等各種形式按照政策所針對(duì)的領(lǐng)域：產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、貨幣政策、人口政策、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策、環(huán)保政策、教育政策、科技政策、衛(wèi)生醫(yī)療政策、社會(huì)保障政策con.按照政策發(fā)生、發(fā)展的邏輯順序以及政策的相對(duì)重要性來(lái)進(jìn)行劃分一些政策指導(dǎo)、約

4、束和影響另外一些政策。元政策： “Policy on how to make policy” (Dror) 基本政策：用以指導(dǎo)方面政策的主導(dǎo)性政策。比如，“計(jì)劃生育是一項(xiàng)基本國(guó)策”方面政策或具體政策：針對(duì)特定的政策問(wèn)題而作出的政策M(jìn)eta-policy approach of policy analysis案例1-1案例1-1：121文件 vs. 18號(hào)文件2003年6月5日，央行印發(fā)了中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知(銀發(fā)2003121號(hào))，要求商業(yè)銀行進(jìn)一步落實(shí)房地產(chǎn)信貸政策，防范房地產(chǎn)信貸風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)房地產(chǎn)金融健康發(fā)展。其主要內(nèi)容是嚴(yán)控房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款、土地儲(chǔ)備貸款、施工企

5、業(yè)流動(dòng)資金貸款、及個(gè)人投資性按揭貸款等，以期達(dá)到對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫的目的。 121號(hào)文件的出臺(tái)意在抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫，遭到房地產(chǎn)業(yè)“大佬”們怒氣沖沖的抨擊。一些人認(rèn)為央行121號(hào)文件使“房地產(chǎn)業(yè)的冬天來(lái)了”，還有人說(shuō)這是“仇富行為”，某地產(chǎn)商甚至指責(zé)央行“有毛病”。2003年8月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知，即“國(guó)務(wù)院18號(hào)文件”，將房地產(chǎn)業(yè)定位為拉動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，明確提出要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。18號(hào)文件在很大程度上是被普遍視為房地產(chǎn)商利益群體的一次公開(kāi)的勝利，顯示了中國(guó)房地產(chǎn)界已經(jīng)崛起，并第一次公開(kāi)了與政府進(jìn)行政策博弈的能量。18號(hào)文件已被看作是

6、中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的一道分水嶺。121號(hào)文件一出臺(tái)，房產(chǎn)商仿若驚弓之鳥(niǎo)。之后，緊接著，房地產(chǎn)商動(dòng)作頻頻，各種研討會(huì)相繼召開(kāi)，業(yè)內(nèi)頭面人物紛紛發(fā)表講話，而最重要的動(dòng)作則是在房產(chǎn)商的力推下，全國(guó)工商聯(lián)邀集眾多房產(chǎn)商同心協(xié)力，寫(xiě)出一個(gè)報(bào)告上報(bào)國(guó)務(wù)院，上演了一出“地產(chǎn)大佬圍攻121文件”的好戲。輿論認(rèn)為，這些舉動(dòng)促成了國(guó)務(wù)院18號(hào)文件的出臺(tái)?？梢哉f(shuō)，在改革以來(lái)的20多年中，一個(gè)利益群體能夠通過(guò)自己的努力影響甚至改變政府的一項(xiàng)重要政策，這還是第一次。這之后，嘗到甜頭的房地產(chǎn)商們的聲音突然大了起來(lái)，并且擁有一定的話語(yǔ)權(quán)，這多少改變了中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的狀態(tài)。也正是在這種狀態(tài)下，中國(guó)社科院金融研究所易憲容博士在其

7、那篇著名的謹(jǐn)防房地產(chǎn)業(yè)要挾整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)一文提出了自己的警告：“房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)把地方政府、國(guó)家經(jīng)濟(jì)及民眾利益捆綁在一起，房地產(chǎn)正在要挾著整個(gè)中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)?！眮?lái)源：“中國(guó)房產(chǎn)七年治政”，時(shí)代潮，2005年第14期/gb/sdc/2005/14/a1401022.htm按照政策內(nèi)容所表現(xiàn)出的特性實(shí)體性政策：以?xún)r(jià)值分配作為直接目的的政策。比如，減免農(nóng)業(yè)稅程序性政策：規(guī)定如何做、由誰(shuí)去做的政策。比如，辦事程序案例1-2：兩種程序性政策案例1-2：兩種程序性政策政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法第一章 總則第二章 聽(tīng)證的組織第三章 聽(tīng)證程序第四章 法律責(zé)任第五章 附 則 中華人民共和國(guó)行政許可法第一章 總則 第二章

8、行政許可的設(shè)定 第三章 行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān) 第四章 行政許可的實(shí)施程序 第五章 行政許可的費(fèi)用 第六章 監(jiān)督檢查 第七章 法律責(zé)任 第八章 附則 con.制定公共政策時(shí)所面臨的兩個(gè)選擇：“實(shí)體”還是“程序”？實(shí)體：意味著將所面臨的政策問(wèn)題與其它問(wèn)題隔離起來(lái)，然后選擇價(jià)值和目的，最后制定政策方案程序：意味著要發(fā)現(xiàn)此問(wèn)題與其它問(wèn)題的共通之處，然后制定應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的規(guī)則和制度。con.程序性政策的重要性（為什么要有程序性政策？）程序本身可能直接地體現(xiàn)了某種價(jià)值，比如公平程序性政策可能具有實(shí)質(zhì)性的影響。比如，民主和法治可能會(huì)促進(jìn)有利于弱勢(shì)群體的收入分配在特定的政策上，程序性政策未必有利于其政策目的的達(dá)

9、成但從長(zhǎng)期和整體的視角來(lái)看，經(jīng)驗(yàn)證明，完善程序是實(shí)現(xiàn)good governance和提高社會(huì)福利的必要途徑案例1-3：法律學(xué)者關(guān)于實(shí)體正義和程序正義的爭(zhēng)論案例1-3：法律學(xué)者關(guān)于實(shí)體正義和程序正義的爭(zhēng)論實(shí)體正義 vs. 程序正義實(shí)體正義強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公正：比如，一位中世紀(jì)著名法官的名言：在我的法庭上，除了真相還是真相。程序正義強(qiáng)調(diào)過(guò)程中的規(guī)則：比如，辛普森案件有瑕疵的證據(jù)：一雙沾有血跡的襪子。（ “面條里只能有一只臭蟲(chóng)”。）有問(wèn)題的證人：講過(guò)種族歧視言論的警官英美法律體系中的刑事案件審判制度西方法律制度中程序正義的兩個(gè)來(lái)源英國(guó)的自然正義觀念任何人不能擔(dān)任自己案件的法官：法官與案件和當(dāng)事人沒(méi)有利益關(guān)

10、系；審判者無(wú)偏見(jiàn)（美國(guó)：法官要使用專(zhuān)用電梯）聽(tīng)取雙方陳述：不能單方面接觸；裁判者要給出一個(gè)理由美國(guó)的程序性正當(dāng)法律程序違反了正當(dāng)程序要遭受實(shí)體無(wú)效的懲罰違反了正當(dāng)程序可成為司法救濟(jì)的基礎(chǔ)：上訴、人身保護(hù)令關(guān)于程序正義的簡(jiǎn)單討論辛普森案件中多數(shù)美國(guó)民眾都認(rèn)為辛普森有罪。假定這是一個(gè)事實(shí)，則程序正義的要求使得辛普森被判無(wú)罪（刑事）便出現(xiàn)與實(shí)體正義的沖突然而，設(shè)想：我們要求無(wú)論如何都要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，則必然會(huì)損害程序正義在程序正義被損害的情況下，維護(hù)群體和個(gè)體利益的要求只能依靠：法官的道德和能力。這正是東方社會(huì)古典體系的邏輯一旦上述條件不能保證，則出現(xiàn)一個(gè)糟糕的社會(huì)相反，完善的程序則更可能促進(jìn)社會(huì)的和

11、諧。最近的兩個(gè)案件湖北巴東鄧玉嬌案和杭州飚車(chē)案兩個(gè)案件的核心：“事實(shí)”和“真相”從實(shí)體正義的路徑來(lái)理解問(wèn)題：努力發(fā)現(xiàn)并報(bào)告事實(shí)和真相從程序正義的路徑來(lái)理解問(wèn)題：建立能夠使民眾信任的機(jī)制目前我國(guó)公共政策的核心問(wèn)題：社會(huì)信任需依靠完善程序性政策（法治）來(lái)建立社會(huì)信任案例1-4：美國(guó)幾項(xiàng)重要的程序性政策1946: Administrative Procedures Actthe basic purposes of the APA are: (1) to require agencies to keep the public informed of their organization, proced

12、ures and rules; (2) to provide for public participation in the rulemaking process; (3) to establish uniform standards for the conduct of formal rulemaking and adjudication; (4) to define the scope of judicial review.1974: Freedom of Information ActGovernment in the Sunshine Act1999: THE REGULATORY R

13、IGHT-TO-KNOW ACTSEC. 2. PURPOSES. The purposes of this Act are to-(1) promote the public right-to-know about the costs and benefits of Federal regulatory programs and rules; (2) increase Government accountability; and (3) improve the quality of Federal regulatory programs and rules. 按照政策的功能或作用分類(lèi)：分配性

14、、管制性、自我管制性、再分配性政策分配性政策向特定的群體（或個(gè)體）分配服務(wù)或利益的政策。它通常是由政府資金來(lái)支持的。比如，產(chǎn)業(yè)政策中對(duì)符合條件的企業(yè)提供扶持、公共工程，等分配性政策通常沒(méi)有直接受到損害的群體或個(gè)體，其成本由全體人民承擔(dān)，因此遭遇利益沖突的可能性比較小問(wèn)題：如何控制過(guò)度地投放資源？（案例1-5：Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996）案例1-5Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996Pork barrel refers to appropriation o

15、f government spending for localized projects secured solely or primarily to bring money to a representatives district. 1998年美國(guó)最高法院在“Clinton vs. City of New York”一案中裁決“1996年擇項(xiàng)否決法案（Line Item Veto Act of 1996）” 違憲。所謂“擇項(xiàng)否決”即允許總統(tǒng)有權(quán)力在簽署完國(guó)會(huì)兩院所通過(guò)的某項(xiàng)撥款法案從而完成該法案的合法化程序后再?gòu)姆ò钢杏羞x擇地刪除其認(rèn)為不必要和（或）可能造成浪費(fèi)的撥款項(xiàng)目。該法案的目的是借

16、用總統(tǒng)的力量來(lái)控制pork barrel。裁決的理由是：總統(tǒng)單方面地否決法案中的某些項(xiàng)目違背了三權(quán)分立的原則。管制（規(guī)制）性政策管制性政策對(duì)個(gè)體或群體的行為加以限制與分配性政策不同，管制性政策減少人們的自由經(jīng)濟(jì)性管制：主要針對(duì)自然壟斷和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。目的是增進(jìn)效率和確保公平交易。手段主要包括對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、會(huì)計(jì)等行為的管制社會(huì)性管制：以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害等目的而對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行的管制。確保衛(wèi)生和健康（藥品法、醫(yī)療法、傳染病預(yù)防法、檢疫法、麻醉藥品管制等）；確保安全（防止災(zāi)害和疾病、保護(hù)消費(fèi)者安全、交通安全、消防

17、、槍支管制等）；防止公害和保護(hù)環(huán)境（污染管制、自然環(huán)境保護(hù)、放射物品管制、自然災(zāi)害防止）確保教育、文化、福利（教育質(zhì)量、社會(huì)福利、文物保護(hù)等）美國(guó)將社會(huì)性管制稱(chēng)做HSE (Health, Safety and Environmental) Regulation運(yùn)用時(shí)所面臨的主要問(wèn)題管制影響行為，導(dǎo)致行為扭曲，從而造成經(jīng)濟(jì)效率的損失，因此，一個(gè)重要的問(wèn)題是：如何盡量避免效率的損失？管制約束行為，從而經(jīng)常導(dǎo)致一些人受到損害，另一些人獲得好處，因此，“如何避免社會(huì)公平受到損害、如何協(xié)調(diào)各種利益”成為重要的問(wèn)題。管制的質(zhì)量國(guó)際上考察治理質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)。主要考察政府管制對(duì)私人部門(mén)發(fā)展的影響（案例1-

18、6）例1-6：西方國(guó)家的政府評(píng)價(jià)管制質(zhì)量的常見(jiàn)指標(biāo)Transparencybe open, keep it simple, be user-friendly.Accountabilityto government ministers and parliament, to users, to the public.Targetingregulation should focus on the problem, and minimise side-effects.Consistencybe predictable, people should know where they stand.Proportionalityfit the remedy to the risk, only regulate when you need to.自我管制性政策自我管制是被管制對(duì)象（個(gè)體或群體）進(jìn)行自我控制的一種行為。比如：個(gè)體：比如，企業(yè)自愿實(shí)施的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量規(guī)則群體：比如，一個(gè)地區(qū)的同類(lèi)企業(yè)自愿就產(chǎn)品質(zhì)量所實(shí)施的規(guī)則多方協(xié)議：比如，消費(fèi)者組織、生產(chǎn)者組織和政府多方參與的協(xié)議自我管制性政策目標(biāo)的達(dá)成主要不是依靠政府的強(qiáng)制推動(dòng)政府參與可能表現(xiàn)在兩個(gè)方面：創(chuàng)造必要的條件作為平等的主體鼓勵(lì)、幫助或推動(dòng)