遺址保護(hù)發(fā)展立法比較

1、遺址保護(hù)發(fā)展立法比較（一）【摘要】作為遺址留存豐富的國(guó)家，我國(guó)的遺址保護(hù)立法卻比較落后。文章就國(guó)外遺址保護(hù) 立法中關(guān)于劃定遺址保護(hù)區(qū)域、設(shè)置保護(hù)機(jī)構(gòu)、建設(shè)控制地帶范圍、遺址保護(hù)與周邊發(fā)展的 關(guān)系等方面規(guī)定的比較，提出我國(guó)有必要在立法理念等方面加以借鑒，以完善我國(guó)立法。【關(guān)鍵詞】遺址；遺址區(qū)；周邊環(huán)境；協(xié)調(diào)【正文】大遺址是人類文化遺產(chǎn)的重要組成部分，大遺址的保護(hù)越來(lái)越受到包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó) 的重視。目前世界范圍內(nèi)，對(duì)大遺址的保護(hù)已經(jīng)由原來(lái)只對(duì)遺址本體的保護(hù)，擴(kuò)展到了對(duì)遺 址本體和遺址周邊區(qū)域的綜合保護(hù)；從對(duì)遺址的消極保護(hù)，改變?yōu)橥ㄟ^(guò)遺址展示、利用等方 式實(shí)施的積極保護(hù)；立法保護(hù)的層次不斷提高

2、。但我國(guó)國(guó)內(nèi)遺址保護(hù)卻存在保護(hù)水平低下， 立法不完備，觀念落后等問(wèn)題。一、大遺址與大遺址區(qū)的界定基于遺址保護(hù)理念的轉(zhuǎn)變，各國(guó)趨向于將遺址與包含遺址在內(nèi)的遺址區(qū)域區(qū)別看待，并試圖 整體保護(hù)發(fā)展。所謂遺址是指人類活動(dòng)的遺跡，屬于考古學(xué)概念。按照國(guó)際古遺址理事會(huì) 章程的規(guī)定，遺址一詞應(yīng)包括一切地貌的風(fēng)景和地區(qū)，人工制品或自然與人工的合制品， 包括在考古、歷史、美學(xué)、人類學(xué)或人種學(xué)方面具有價(jià)值的歷史公園與園林。遺址實(shí)際上是 從歷史、審美、人種學(xué)或人類學(xué)角度看，具有突出的普遍價(jià)值的人類工程或自然與人聯(lián)合工 程以及考古地址等地方，該地方具有特殊價(jià)值，是人類與自然的共同產(chǎn)物，是人類文化傳承 的一種方式，具有

3、不可再生性和不可移動(dòng)性。所謂大遺址，是指那些占地面積較大，具有較 高歷史價(jià)值的文物遺址。大遺址的概念內(nèi)涵應(yīng)具備規(guī)模性、人類文明或地區(qū)文化現(xiàn)象的代表 和重要?dú)v史時(shí)期或重大歷史事件的標(biāo)志等三個(gè)基本特點(diǎn)。大遺址的界定僅僅指遺址本體，而 不包含遺址周邊區(qū)域在內(nèi)。遺址區(qū)是一個(gè)新名詞，目前尚未有明確概念或界定。遺址區(qū)名稱首次正式出現(xiàn)是在2007年 11月西安市關(guān)于唐大明宮國(guó)家遺址公園的規(guī)劃方案中。該規(guī)劃方案將大明宮遺址區(qū)分為三 個(gè)層次：以即將建設(shè)的大明宮國(guó)家遺址公園為核心區(qū)，屬于遺址本體部分；以周邊改造區(qū)域 為第二層次，包括建設(shè)控制地帶在內(nèi)；以北二環(huán)以外集中安置區(qū)為最外層，屬于建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū) 域。也就是說(shuō)西安

4、市關(guān)于大明宮遺址區(qū)的規(guī)劃實(shí)際上不僅包含了傳統(tǒng)意義上的遺址本體，還 包括了遺址建設(shè)控制地帶和一定范圍的周邊發(fā)展環(huán)境，這突破了我國(guó)以往對(duì)遺址保護(hù)的基本 思路，將其擴(kuò)展到周邊區(qū)域和城市環(huán)境構(gòu)建中，也給我國(guó)立法提出了新的挑戰(zhàn)。從我國(guó)現(xiàn)有 的立法文件中，很難找到直接將遺址周邊區(qū)域納入到遺址保護(hù)規(guī)劃的的范例，目前也只有極 少數(shù)地方立法在一定程度上略有提及，如杭州市人大常委會(huì)杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例 規(guī)定，將良渚遺址保護(hù)總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入杭州市城市總體規(guī)劃；對(duì)良渚遺址環(huán)境風(fēng)貌應(yīng)當(dāng)進(jìn) 行整體保護(hù)等。比較而言，國(guó)外立法中關(guān)于保護(hù)區(qū)劃定、保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、建設(shè)控制地帶的范圍及遺址區(qū)保護(hù) 和發(fā)展問(wèn)題、周邊環(huán)境與遺址本體

5、風(fēng)貌相適應(yīng)等方面都有國(guó)內(nèi)立法可借鑒之處。二、關(guān)于大遺址區(qū)保護(hù)發(fā)展的國(guó)內(nèi)外立法比較通過(guò)劃定大遺址區(qū)實(shí)施遺址保護(hù)，很多國(guó)家都逐步走上了遺址保護(hù)與周邊區(qū)域保護(hù)發(fā)展同步 的道路。（一）通過(guò)劃定遺址區(qū)域的方式保護(hù)遺址本體保護(hù)考古遺產(chǎn)的歐洲公約第二條規(guī)定：為保證對(duì)埋藏有考古物的堆積層和遺址的保護(hù)， 每一締約國(guó)承允采取可能的措施：1.劃定并保護(hù)具有考古意義的遺址和地域”。關(guān)于保護(hù)景 觀和遺址的風(fēng)貌與特性的建議規(guī)定：保護(hù)不應(yīng)只限于自然景觀與遺址，而應(yīng)擴(kuò)展到那些全 部或部分由人工形成的景觀與遺址。因此，應(yīng)制定特別規(guī)定確保對(duì)那些通常受威脅最大、特 別是因建筑施工和土地買賣而受到威脅的某些城市中的景觀和遺址進(jìn)行保護(hù)

6、?？脊胚z產(chǎn)保 護(hù)與管理憲章第二條規(guī)定：土地利用必須加以控制并合理開(kāi)發(fā)，以便把對(duì)考古遺產(chǎn)的 破壞減小到最低限度?？脊胚z產(chǎn)的保護(hù)政策應(yīng)該構(gòu)成有關(guān)土地利用、開(kāi)發(fā)和計(jì)劃以及文化環(huán) 境和教育政策的整體組成部分?？脊疟Ｗo(hù)區(qū)的劃定亦構(gòu)成此種政策的一部分。馬耳他開(kāi)發(fā)規(guī)劃法規(guī)定了各種類型的保護(hù)區(qū)，其中可以包括被登錄的歷史建筑和遺跡。 設(shè)立保護(hù)區(qū)的原則是保護(hù)和改善城市空間及單體遺跡、建筑、遺址或景觀風(fēng)貌特色。埃及文物保護(hù)法（83版）明確規(guī)定，凡屬國(guó)家所有及本法實(shí)施前作出的決定、命令，或 根據(jù)主管文化事務(wù)的部長(zhǎng)的建議，經(jīng)總理批準(zhǔn)視為文物古跡區(qū)域的土地，根據(jù)本法均屬文物 古跡區(qū)。該地區(qū)內(nèi)的任何一塊土地，如經(jīng)文物局核實(shí)

7、，其內(nèi)沒(méi)有文物古跡或被劃在經(jīng)批準(zhǔn)的 文物古跡整修線區(qū)外，根據(jù)主管文化事務(wù)的部長(zhǎng)的建議，經(jīng)總理批準(zhǔn)，可劃為非文物古跡區(qū) 或非文物公益區(qū)?？梢?jiàn)，上述立法均認(rèn)為，可以通過(guò)劃定遺址保護(hù)區(qū)域的方式來(lái)對(duì)遺址本體進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)在 該區(qū)域內(nèi)圍繞遺址本體保護(hù)開(kāi)展一系列開(kāi)發(fā)或發(fā)展措施，將其作為遺址保護(hù)發(fā)展的組成部分。 2005年10月關(guān)于歷史建筑、古遺址和歷史地區(qū)周邊環(huán)境的保護(hù)西安宣言更是肯定性 的提到，周邊環(huán)境被認(rèn)為是體現(xiàn)真實(shí)性的一部分并需要通過(guò)建立緩沖區(qū)加以保護(hù)，這為國(guó) 際古跡遺址理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)教科文組織以及其他合作伙伴進(jìn)行國(guó)際和跨學(xué)科合作提供了機(jī)會(huì)， 同時(shí)也為確定遺址保護(hù)區(qū)域提供了理論基礎(chǔ)和法律條件。（二）

8、保護(hù)發(fā)展機(jī)構(gòu)的設(shè)置在保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，目前國(guó)外立法主要有三類形式，即國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家成立的專門委員 會(huì)及NGO （非政府組織）。其中，國(guó)家機(jī)關(guān)作為遺址等文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)的情況比較常見(jiàn)； 其次就是成立專門的委員會(huì)，這種機(jī)構(gòu)可能隸屬于一個(gè)或多個(gè)國(guó)家部門，具有相應(yīng)的管理權(quán) 限；單獨(dú)由非政府組織成立的保護(hù)機(jī)構(gòu)在國(guó)外實(shí)踐中尚不存在，目前只有國(guó)際古跡遺址理事 會(huì)通過(guò)的考古遺址保護(hù)與管理憲章中提及，政府可在某些情況下，將遺址保護(hù)和管理工 作委托給當(dāng)?shù)厝嗣窕蚍钦M織。首先，以國(guó)家機(jī)關(guān)作為文化遺產(chǎn)保護(hù)部門的立法例包括但不限于：日本文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法明確，文部大臣有權(quán)決定文化遺產(chǎn)的保護(hù)和使用，遺址等考古遺產(chǎn) 直接歸

9、屬于文化廳長(zhǎng)官直接管理。埃及文物保護(hù)法（83版）明確，埃及文物局系負(fù)責(zé)管 理各博物館、文物倉(cāng)庫(kù)、古遺址和歷史文物地區(qū)（包括偶然發(fā)現(xiàn)的文物考古區(qū)）的一切與文 物考古有關(guān)的事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。1975年頒布的建筑文化遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī)定，希臘的文化 部負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，公共工程部負(fù)責(zé)大型工程、城市規(guī)劃與建設(shè)。其次，成立專門的委員會(huì)對(duì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的立法例有（包括但不限于）：智利1970年1月27日第17288號(hào)法律規(guī)定，國(guó)家紀(jì)念物是指地產(chǎn)、廢墟、建筑物及其他 具有歷史、藝術(shù)特征的物品國(guó)家應(yīng)妥善保管這些物品。這些紀(jì)念物的保護(hù)和保養(yǎng)應(yīng)根 據(jù)本法的規(guī)定通過(guò)國(guó)家紀(jì)念物委員會(huì)進(jìn)行。西班牙歷史遺產(chǎn)法規(guī)定，歷史遺產(chǎn)委

10、員會(huì)應(yīng)促進(jìn)有關(guān)西班牙歷史遺產(chǎn)的具體計(jì)劃和信息的交 流和交換。國(guó)家歷史遺產(chǎn)委員會(huì)由省長(zhǎng)任命的各自治區(qū)的代表組成，國(guó)家有關(guān)行政當(dāng)局的首 長(zhǎng)亦是該委員會(huì)的成員，同時(shí)亦是該委員會(huì)的主席。主要負(fù)責(zé)歷史遺產(chǎn)的保護(hù)工作。實(shí)際上，由單一的政府部門對(duì)遺址文物進(jìn)行管理，可以避免政出多門、相互扯皮，但對(duì)于需 要由其他部門配合的工作，卻比較難以協(xié)調(diào)。采用專門委員會(huì)管理，委員會(huì)內(nèi)部可能由多個(gè) 部門派人組成，在一定程度上解決了部門之間的協(xié)調(diào)配合，但相互扯皮的現(xiàn)象卻不可避免。 民間機(jī)構(gòu)或非政府組織在遺產(chǎn)保護(hù)方面具有天生缺陷，權(quán)威性不夠，因而不宜作為持久性的 保護(hù)機(jī)構(gòu)。另外，就保護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的功能而言，各國(guó)立法

11、及國(guó)際公約雖都 有不同程度的提及，但均未將其作為保護(hù)機(jī)構(gòu)的核心職能。目前我國(guó)由文物行政主管部門主 要負(fù)責(zé)遺址文物保護(hù)工作。（三）建設(shè)控制地帶劃定范圍及遺址區(qū)保護(hù)和發(fā)展相協(xié)調(diào)問(wèn)題1、建設(shè)控制地帶的范圍所謂建設(shè)控制地帶，就是為保護(hù)文物安全和環(huán)境風(fēng)貌，在文物保護(hù)單位和歷史文化保護(hù)區(qū)的 周圍，劃定的必須進(jìn)行建設(shè)控制的一般保護(hù)區(qū)。隨著文物保護(hù)理念的更新，世界范圍內(nèi)通過(guò) 政府規(guī)劃手段劃定一定區(qū)域?qū)嵤┙ㄔO(shè)控制，保護(hù)發(fā)展遺址等周邊環(huán)境與遺址本體保護(hù)相適應(yīng) 已成為各國(guó)的不二選擇?？脊胚z產(chǎn)保護(hù)與管理憲章第二條明確規(guī)定，采用遺址整體保護(hù)政策，劃定一定范圍作為 考古保護(hù)區(qū)，在考古區(qū)內(nèi)，各國(guó)政府應(yīng)當(dāng)保證區(qū)域內(nèi)的環(huán)境風(fēng)貌

12、與遺址本體相適應(yīng)，而不得 毀壞、損壞和改變。埃及（文物保護(hù)法1983）規(guī)定，在遺址和文物古跡區(qū)內(nèi)頒發(fā)進(jìn)行建筑的許可證，禁止在該 區(qū)域取土、沙等行為。對(duì)與該地區(qū)比鄰的非居住區(qū)內(nèi)3公里或由文物局劃定的距離范圍內(nèi)的 區(qū)域前款適用，以保護(hù)這些文物地區(qū)的環(huán)境。1992年馬耳他開(kāi)發(fā)規(guī)劃法也規(guī)定，不允許任何會(huì)對(duì)這些遺跡或遺址的自然環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影 響的開(kāi)發(fā)。在其周圍設(shè)有至少100米的外圍緩沖區(qū)，該區(qū)不允許任何開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，該地區(qū)屬于 最優(yōu)先保護(hù)區(qū)域。除此之外的區(qū)域內(nèi)從事建設(shè)應(yīng)取得當(dāng)局的許可。我國(guó)文物保護(hù)法規(guī)定，根據(jù)保護(hù)文物的實(shí)際需要，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可 以在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地

13、帶，并予以公布。在文物保護(hù)單位的建設(shè)控 制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，不得破壞文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌；工程設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保 護(hù)單位的級(jí)別，經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后，報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)?？梢?jiàn)，劃定建設(shè)控制地帶一般是基于保護(hù)遺址周邊環(huán)境風(fēng)貌的需要，但從各國(guó)立法來(lái)看：第 一，建設(shè)控制地帶的劃定一般都列入政府規(guī)劃中，滿足規(guī)劃?rùn)?quán)限要求；第二，建設(shè)控制地帶 的劃定并沒(méi)有固定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，具體應(yīng)根據(jù)遺址保護(hù)的實(shí)際需要來(lái)確定；第三，建設(shè)控制地 帶的劃定并不意味著在該區(qū)域內(nèi)不得從事任何建設(shè)，而是應(yīng)經(jīng)過(guò)政府相關(guān)部門或法定機(jī)構(gòu)的 許可且該建設(shè)不破壞遺址周邊環(huán)境風(fēng)貌。這一點(diǎn)，我國(guó)北京市人民政府于1987年頒布的北 京市文物保護(hù)單位保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶管理規(guī)定涕五條和第六條中均有較為明確的規(guī) 定，只不過(guò)該規(guī)定并未涉及建設(shè)控制地帶以外保護(hù)發(fā)展的問(wèn)題。2、遺址區(qū)保護(hù)和發(fā)展問(wèn)題遺址區(qū)的保護(hù)和發(fā)展主要是對(duì)遺址本體的保護(hù)和對(duì)遺址本體及除本體之外的遺址區(qū)內(nèi)其他 區(qū)域的利用乃至發(fā)展問(wèn)題。但這種保護(hù)與發(fā)展利用在一定程度上存在沖突和矛盾。遺址本體 屬于應(yīng)受法律保護(hù)的文物范疇，雖然各國(guó)文物保護(hù)立法一般都對(duì)遺址文