行政程序法中的程序中立原則

1、行政程序法中的程序中立原則一、作為一項(xiàng)原則的程序中立程序中立作為程序正義對(duì)法律程序的一項(xiàng)基本要求幾乎是顯而易見(jiàn)的。如果 程序不是中立的，例如程序制度對(duì)一方當(dāng)事人有利而對(duì)另一方當(dāng)事人不利，或決 定制作者偏袒一方當(dāng)事人，都會(huì)使人產(chǎn)生一種感受：即程序沒(méi)有給予所有的人以 平等的對(duì)待。程序中立的核心價(jià)值就在于，承認(rèn)所有的程序參與者是具有同樣價(jià) 值和值得尊重的平等的道德主體，因此必須給予他們同等對(duì)待，否則就意味著存 在偏私。程序中立在制度上最主要的是要求有一個(gè)不偏不倚的決定制作者，這一點(diǎn)在 現(xiàn)代法治社會(huì)中已被普遍認(rèn)同。聯(lián)合國(guó)于1996年通過(guò)的公民權(quán)利與政治權(quán)利 國(guó)際公約明確承認(rèn)在刑事訴訟和大多數(shù)民事訴訟中

2、，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)享受接受一個(gè) 由“合格的、獨(dú)立的、不偏不倚的”裁判主體進(jìn)行裁判的權(quán)利。 美洲國(guó)家于 1969年通過(guò)的美洲人權(quán)公約對(duì)此也作了規(guī)定，要求主持司法性程序的主體 必須是獨(dú)立公正的。于1950年制定的歐洲保護(hù)人權(quán)與基本自由公約也要求，操作法律程 序的主體應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的和公正的，但是對(duì)于其是否必須“合格”則沒(méi)有作出規(guī) 定。程序中立的上述要求也為許多國(guó)家的憲法所承認(rèn)。美國(guó)憲法修正案第5條以 及第14條所確立的“正當(dāng)程序”包含了程序操作主體必須獨(dú)立、公正這一要求， 加拿大的權(quán)利與自由憲章第11條要求所有刑事案件的被告都有權(quán)獲得“由 獨(dú)立而公正的裁判者主持的審訊”，以保障所謂“基本的正義”。我國(guó)198

3、2年 憲法也明確規(guī)定，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的 干涉。人民法院必須獨(dú)立公正地審理案件?？梢哉f(shuō)，程序中立的要求在我國(guó)憲法 中已有了明確的規(guī)定。最近修改的刑事訴訟法和民事訴訟法對(duì)程序中立的要求又 進(jìn)一步作了具體的規(guī)定。程序中立的要求自然也為各種程序法所規(guī)定或確認(rèn)。幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)作為西方 法律程序基本原則的“自然正義”，一直將公正、獨(dú)立的裁判者作為其一項(xiàng)最基 本的要求，即任何人不得作為其自己案件的法官。這一要求的實(shí)質(zhì)就是為了保障 程序主持者和裁判者的中立性?；舻律ü伲↙ord Hodson）在“里奇訴鮑爾溫 （Ridge V，Baldwin）一案中辯稱：”自然公正有三點(diǎn)

4、無(wú)可爭(zhēng)辯的特征：第一， 有權(quán)向不偏聽(tīng)偏信的裁判所陳述案情;第二，有權(quán)知道被控的事由（事實(shí)和理由）；第三，有權(quán)對(duì)控告進(jìn)行申辯?！懊绹?guó)聯(lián)邦行政程序法特別對(duì)主持行政程序 的行政法官（MS）的獨(dú)立性和中立性作了規(guī)定。為了保障行政法官的獨(dú)立和公正 性，行政程序法禁止行政機(jī)關(guān)要求行政法官承擔(dān)”與其責(zé)任和義務(wù)不相符的義務(wù) “；行政法官受文官功績(jī)保護(hù)委員會(huì)（Merit Systeme Protection Boant） 而不是行政機(jī)關(guān)的制約。同樣地，在我國(guó)民事、刑事及行政訴訟法以及有關(guān)的行政程序法律、法規(guī)中， 也都毫無(wú)例外地確立了裁判者必須中立的原則。在法律程序制度的建設(shè)上，理性的人們沒(méi)有理由拒絕程序中立的原

5、則。程序 中立可以使當(dāng)事人相信他們能夠通過(guò)中立的程序而進(jìn)行“公平的競(jìng)賽”，從而擁 有對(duì)法律程序制度的信心和積極性。如果程序是非中立的，就好比要求人們?nèi)?加注定于要失敗的游戲，而失敗的原因僅僅是因?yàn)樗麄儧](méi)有得到游戲規(guī)則的公平 對(duì)待，其結(jié)果是人們要么拒絕參與這樣的游戲，要么不擇手段來(lái)改變對(duì)自己不利 的規(guī)則，從而有可能加劇程序活動(dòng)中的“非道德化”。從這一意義上看，程序中 立實(shí)際上就是要求給予所有程序參加者平等的機(jī)會(huì)，即體現(xiàn)作為公平的正義。即 便將人假設(shè)為“經(jīng)濟(jì)人”，一些人雖然有理由期望從非中立的、偏向他們的裁判 者那里獲得好處，他們同樣有理由拒絕非中立的程序，因?yàn)闆](méi)有任何人可以使自 己充分地相信在

6、所有情況下一個(gè)非中立的程序都將對(duì)自己有利。進(jìn)一步來(lái)看，缺 乏中立性的程序?qū)⒉豢杀苊獾貙?dǎo)致一種道德上的墮落感：為了獲得對(duì)自己有利的 裁決，當(dāng)事人將不再訴諸于發(fā)現(xiàn)真相、理性說(shuō)服等手段，而是力圖獲得裁判者對(duì) 自己的好感并進(jìn)而作出對(duì)自己有利的裁判。事實(shí)上，社會(huì)心理學(xué)的研究表明，即 便是從不公正的程序中獲利的當(dāng)事人，也在一定程度上對(duì)該程序的結(jié)果懷有一種 “墮落感”，更不用說(shuō)其它人了。作為程序正義對(duì)法律程序的一項(xiàng)基本要求，程序中立雖然是一個(gè)被普遍認(rèn)同 的原則，但卻并不是總能得到貫徹的。在法律程序的設(shè)計(jì)和程序作業(yè)中，有一系 列的因素可能會(huì)影響程序的中立性。這些因素包括：與程序主持者相關(guān)的或可能 相關(guān)的利益、

7、偏私、來(lái)自程序作業(yè)過(guò)程之中和之外的控制等等。因此，程序中立 原則必須具體化為一系列程序機(jī)制，以保障程序作業(yè)中裁判者的不偏不倚和程序 活動(dòng)的獨(dú)立與公正。在這里，至少有四個(gè)方面的問(wèn)題是必須考慮的：確保裁判者 免于利益和偏私的干擾、裁判者的獨(dú)立性、程序中的職能分離以及避免單方面接 觸。二、利益與偏私利益。假如通過(guò)某個(gè)程序活動(dòng)而產(chǎn)生的某個(gè)結(jié)果比可能產(chǎn)生的其它結(jié)果更有 利于程序的主持者和裁判者（包括與其有利益關(guān)系的其它人），則意味著程序主 持者或裁判者與其所操作的程序之間存在著某種“利益關(guān)系”。當(dāng)然，對(duì)這里的“利益”應(yīng)該有所限制。簡(jiǎn)而言之，這種利益必須超過(guò)其它所有人都可以從某個(gè) 結(jié)果中獲得的“平均值”。

8、例如，一個(gè)負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的公務(wù)員作出的某項(xiàng)裁決也可以使其自己享有清潔 空氣的好處，但很顯然并不能因此而認(rèn)為其對(duì)該裁決具有“利益”，因?yàn)樗械?人都可以從該決定中獲得好處。裁判者對(duì)于程序活動(dòng)的結(jié)果具有某種利益的情形，往往使人們很難相信他們 能夠公正地主持程序的進(jìn)行和作出裁決，即使他們事實(shí)上確實(shí)作出了“大公無(wú) 私”或“大義滅親”的裁決，也無(wú)法完全消除人們對(duì)結(jié)果公正性的懷疑，因?yàn)槿?們往往更愿意相信自己的眼睛，于是正義不僅僅應(yīng)當(dāng)確實(shí)存在，而且應(yīng)當(dāng)使人們 有理由相信它的存在。從邏輯上講，如果程序主持者或裁判者對(duì)于程序活動(dòng)有某 種“利益”，這種利益與程序活動(dòng)的結(jié)果之間的關(guān)系將會(huì)有以下幾種可能：1. 利益的

9、存在并沒(méi)有影響結(jié)果，并且結(jié)果是公正的；2.利益的存在沒(méi)有影響結(jié)果， 而結(jié)果是不公正的；3.利益的存在影響了結(jié)果，但結(jié)果是公正的；4.利益的 存在影響了結(jié)果，而且導(dǎo)致了結(jié)果的不公正性。從關(guān)注于結(jié)果的角度看，似乎只有第四種清況是我們應(yīng)當(dāng)避免的，因?yàn)椴门?者的個(gè)人利益導(dǎo)致了結(jié)果的不公正;至于前三種情況，盡管存在著某種個(gè)人利益， 但這種個(gè)人利益要么對(duì)結(jié)果沒(méi)有產(chǎn)生影響，要么對(duì)結(jié)果產(chǎn)生了好的影響。那么， 程序中立原則是否要求完全消除程序主持者或裁判者的個(gè)人利益，哪怕這種利益 并沒(méi)有對(duì)結(jié)果產(chǎn)生影響或產(chǎn)生了好的影響呢？回答是肯定的。其理由可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：第一，從法律程序的實(shí)際 操作者看，要確證個(gè)人利益

10、是否對(duì)程序活動(dòng)的結(jié)果產(chǎn)生了影響，往往是非常困難 的，因此只要裁判者對(duì)程序活動(dòng)有某種利害關(guān)系，就很難指望人們相信這種利益 沒(méi)有對(duì)結(jié)果產(chǎn)生影響，即便實(shí)際確實(shí)如此；第二，在很多情況下，要判斷程序活 動(dòng)的結(jié)果是否“公正”所依據(jù)的外在標(biāo)準(zhǔn)并非人們一致認(rèn)可的。這不僅意味著判斷結(jié)果的實(shí)體公正 性有時(shí)會(huì)相當(dāng)困難，而且也表明有時(shí)結(jié)果的公正與否取決于產(chǎn)生該結(jié)果的程序； 第三，裁判者對(duì)程序活動(dòng)具有某種個(gè)人利益的事實(shí)，不可避免地將影響人們對(duì)裁 判者的信心。偏私。與個(gè)人利益對(duì)程序中立的影響不同，程序主持者或裁判者的偏私與具 體的利益元關(guān)，而是由于其在程序活動(dòng)中試圖滿足某種預(yù)設(shè)的觀點(diǎn)或偏好，從而 可能影響程序活動(dòng)的公正性

11、。美國(guó)行政法學(xué)者戴維斯曾經(jīng)指出，程序活動(dòng)中的偏 私可能有三種情形：對(duì)法律和政策理解上的某種偏好、對(duì)特定情況下事實(shí)認(rèn)定的 偏好以及對(duì)特定當(dāng)事人的偏愛(ài)。但是，對(duì)于上述三種情況，需要作進(jìn)一步的分析： 1.如果裁判者僅僅是對(duì)于法律和政策存在某種預(yù)設(shè)的理解上的偏好，并不構(gòu)成“偏私”，因?yàn)槿魏稳硕加锌赡軐?duì)某一規(guī)范作自己的理解，他們也有權(quán)利這樣做。 美國(guó)聯(lián)邦最高法院法官倫奎斯特(Rehnpuist)在一個(gè)判例中寫道：“一位大法官來(lái)到法院而頭腦中對(duì)他將要面對(duì)的憲法性 裁決領(lǐng)域卻毫無(wú)自己的理解，這只能表明他不具備作為大法官的資格，而不是表 明他沒(méi)有偏私。”事實(shí)上，在行政活動(dòng)領(lǐng)域，行政官員都被要求推進(jìn)法律、法 規(guī)

12、和特定的行政政策的落實(shí)，他們對(duì)有關(guān)的規(guī)定和政策表現(xiàn)出某種偏好并不構(gòu)成 偏私。在很多清況下，這種偏好恰恰是他們獲得任命的原因所在。2.裁判者對(duì) 于某種事實(shí)的認(rèn)定或判斷上的偏好是否構(gòu)成偏私，有時(shí)是難以確定的，因?yàn)檫@種 清況往往與對(duì)法律和政策的理解有關(guān)。但是，假如一個(gè)裁判者在收到相關(guān)的證據(jù) 之前就已經(jīng)形成了對(duì)事實(shí)的判斷，則表明存在偏私；有時(shí)裁判者可能對(duì)特定案件 發(fā)生之前就已經(jīng)對(duì)特定事實(shí)形成了自己的結(jié)論。在這些情況下，程序中立都可能受到影響，因而應(yīng)當(dāng)予以避免。例如，美國(guó) 聯(lián)邦第二巡回法院在，IMCO k訴美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì) (Federal Trade Commission)一案中，認(rèn)為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)

13、主持的聽(tīng)證程序 有失公正，因?yàn)樗囊晃恢飨瘏⒓恿寺?tīng)證和決定的制作，而在此之前該主席曾經(jīng) 在一次講演中指責(zé)過(guò)Texaco公司有違法經(jīng)營(yíng)行為，因而不能排除他在事實(shí)認(rèn)定 上的偏私.3.如果程序主持者或裁判者對(duì)參與程序的一方當(dāng)事人存在偏私或偏 見(jiàn)，顯然是不公正的。但如何認(rèn)定裁判者對(duì)某些當(dāng)事人有偏見(jiàn)，實(shí)踐中往往很難 把握。以上我們討論了利益和偏私對(duì)程序中立的影響。當(dāng)程序活動(dòng)的主持者和裁判 者受到或看起來(lái)受到某種直接或間接利益的影響，或者對(duì)程序活動(dòng)中的法律、事 實(shí)和當(dāng)事人存在偏見(jiàn)時(shí)，這樣的裁判者對(duì)該具體的程序活動(dòng)來(lái)說(shuō)就是不合格的， 他們應(yīng)當(dāng)回避，當(dāng)事人也有權(quán)提出回避申請(qǐng)。但是，有可能出現(xiàn)這樣的情況，即 依

14、上述原則應(yīng)當(dāng)回避的主體正好是依法有權(quán)主持該程序活動(dòng)的唯一主體。這時(shí) 候，如果申請(qǐng)?jiān)撝黧w回避，有關(guān)的爭(zhēng)議就只有不了了之。在美國(guó)，針對(duì)這種情況， 聯(lián)邦最高法院在一些判例中發(fā)展了一種“必要性理論”，認(rèn)為如果當(dāng)事人以利益 或偏私為理由而申請(qǐng)某個(gè)裁判主體(機(jī)關(guān)或個(gè)人)回避將導(dǎo)致該案件不了了之時(shí)， 該主體不予回避是必要的。支持“必要性理論”的一個(gè)重要理由就是：如果案件 得不到裁訣，那就意味著其中一方當(dāng)事人已經(jīng)不戰(zhàn)而勝，這種情況下產(chǎn)生的不公 正甚至比牽涉到利益和偏私的程序活動(dòng)所可能產(chǎn)生的不公正要嚴(yán)重得多。三、裁判者的獨(dú)立裁判者的獨(dú)立是程序中立原則的一個(gè)顯著標(biāo)志，它涉及到兩方面的因素：1. 裁判者不受程序活動(dòng)

15、中的一方當(dāng)事人和任何利益團(tuán)體的控制；2.制作決定的職 能與其它職能相分離。以下對(duì)這兩方面作進(jìn)一步的討論?？刂?。在司法程序中，裁判者不受來(lái)自當(dāng)事人和其它任何個(gè)人、團(tuán)體的控制， 是為了保障司法獨(dú)立的一個(gè)必要前提。但是在行政程序中，裁判者可能受到控制 的情形要比司法程序中復(fù)雜得多。因?yàn)樵诤芏嗲闆r下，制作行政決定的官員隸屬 于行政系統(tǒng)，從而很難避免來(lái)自行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)中較高層級(jí)的控 制。為了盡可能地減少可能施加于裁判者的控制，美國(guó)聯(lián)邦行政程序法將專門主 持聽(tīng)證的行政法官置于文官功績(jī)保護(hù)委員會(huì)而不是行政系統(tǒng)的監(jiān)控之下。但是事 實(shí)上，在行政裁決程序中，只有遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到一半的案件是由行政法官來(lái)主持的，

16、絕 大多數(shù)行政程序是由隸屬于行政系統(tǒng)的官員主持的，后者不可能免于來(lái)自行政系 統(tǒng)的控制。強(qiáng)調(diào)裁判者的獨(dú)立性，目的在于保障裁判者免于可能影響其公正判斷、公正 適用法律和政策的控制因素。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，并非所有的控制都將影響過(guò)程或結(jié)果的 公正性，來(lái)自行政系統(tǒng)的層級(jí)監(jiān)督也可能促使決定減少錯(cuò)誤、增強(qiáng)其公正性。因 此，控制因素并不必然導(dǎo)致程序中立性的喪失，只要這種控制不是明確地指向某 個(gè)特定當(dāng)事人或特定團(tuán)體的利益，控制是可接受的。但是，我們很難排除某些控 制可能帶有偏私或利益因素，而且，對(duì)裁判者的控制在很多情況下至少可能給人 造成看起來(lái)不公正的印象。因此，控制既是必要的，又是帶有風(fēng)險(xiǎn)的。這樣看來(lái)，裁判者的獨(dú)立性

17、問(wèn)題主要是一個(gè)“程度”問(wèn)題。裁判者完全獨(dú)立 的情況在行政程序活動(dòng)中幾乎是不可能的。即便如美國(guó)的行政法官，雖然不隸屬 于行政系統(tǒng)，但也間接地受到行政機(jī)關(guān)的控制。例如，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)行政法官的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，甚至可以對(duì)他們是否稱職 提出意見(jiàn)，這些都可能對(duì)行政法官的活動(dòng)產(chǎn)生控制。從實(shí)際情況看，受制于效率 和行政目的的要求，行政程序活動(dòng)中的控制總是存在的。盡管如此，筆者認(rèn)為， 為了保障程序活動(dòng)必要的中立性和形式公正，控制不能以“具體干預(yù)”的形式表 現(xiàn)出來(lái)，例如暗示或脅迫裁判者作出或不作出某種決定，要求裁判者偏向一方當(dāng) 事人等等行為，就是“具體而直接的干預(yù)”。不論被要求作出決定是否符合實(shí)體 正義，“被強(qiáng)迫

18、作出某種決定”這一事實(shí)本身已經(jīng)違背程序正義的要求。行政機(jī) 關(guān)對(duì)程序活動(dòng)的控制，可以通過(guò)對(duì)有關(guān)的法規(guī)、規(guī)則或政策的調(diào)整或解釋而存在， 這種控制沒(méi)有針對(duì)具體的當(dāng)事人，也沒(méi)有針對(duì)某個(gè)明示的結(jié)果。這種抽象的控制 由于具有一定的普遍性，而使控制的“度”保持在可接受的范圍內(nèi)。職能的混合。裁判者的獨(dú)立不僅僅限于要求其免于在制作決定時(shí)受到直接的 干預(yù)，而且要求其能夠“獨(dú)立地”、不帶成見(jiàn)地作出決定。要做到這一點(diǎn)，程序結(jié)構(gòu)上的職能混合應(yīng)當(dāng)避免，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)職能分離原則。 程序結(jié)構(gòu)上的職能分離有兩個(gè)層次：一是完全的職能分離，即把調(diào)查職能、審理 職能和裁決職能完全分開，由相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu)行使。二是內(nèi)部的職能分離，指行 政

19、機(jī)關(guān)的調(diào)查、聽(tīng)證和裁決職能由不同的實(shí)際工作人員行使。反對(duì)職能混合的重要目的在于避免裁判者在作出決定之前就形成了“成 見(jiàn)”。假如制作裁決的主體與主持調(diào)查的主體是合一的，可能在決定正式作出之 前他就有了自己的結(jié)論；在聽(tīng)證和決定的制作時(shí)可能就很難接受與自己觀點(diǎn)相反 的意見(jiàn)，因而也就難以客觀、全面地作出裁決。換言之，由于受到調(diào)查階段有關(guān) 信息的影響，裁判者作出決定時(shí)的獨(dú)立性會(huì)受到質(zhì)疑。另一方面，調(diào)查與裁決的 功能混合，還可能導(dǎo)致裁判者“成為自己案件的法官”這種情形，因?yàn)閺倪壿嬌?講，裁判者總是會(huì)極力維護(hù)自己在調(diào)查階段形成的“確信”。上述清況都會(huì)影響 程序活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果的公正性。同理，規(guī)則的設(shè)定權(quán)、實(shí)

20、施權(quán)以及相應(yīng)的裁決 權(quán)的混合也可能產(chǎn)生類似的影響。職能分離為許多國(guó)家的法律所承認(rèn)。美國(guó)行政程序法（ApA）與文官系統(tǒng)法 （MSA）都有將調(diào)查職能與裁決職能予以分離的規(guī)定。例如，行政程序法規(guī)定參 與調(diào)查和追訴的官員不得參與決定的制作或?yàn)闆Q定制作提供建議，文官系統(tǒng)法則 規(guī)定，在某一案件中曾經(jīng)作為調(diào)查者、追訴者或動(dòng)議者的官員不得主持聽(tīng)證或協(xié) 助主持聽(tīng)證。但是，聯(lián)邦最高法院在一個(gè)判例中曾經(jīng)確立了一個(gè)例外，即上述原 則不適用于行政機(jī)關(guān)或委員會(huì)的首長(zhǎng)。我國(guó)在最近的有關(guān)行政活動(dòng)的立法中，也 確立了職能分離原則。例如，行政處罰法規(guī)定了處罰的設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)分離、 行政處罰實(shí)施中的調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離的原則。有必要

21、指出的是職能分高原則主要是以英美對(duì)抗制程序?yàn)榛A(chǔ)而產(chǎn)生的一 項(xiàng)原則，在糾問(wèn)制程序中，裁判者往往也就是最主要的調(diào)查者。在這種程序中， 他們并不會(huì)僅僅因?yàn)榇硕徽J(rèn)為是不公正的，實(shí)際上，缺乏足夠的調(diào)查往往使裁 判者客觀、公正地作出決定變得更為困難。從邏輯上講，人們并不能僅僅因?yàn)橐?個(gè)裁判者在作出決定之前進(jìn)行了調(diào)查就認(rèn)為該決定是不公正的。因此，只要調(diào)查 不是指向某個(gè)預(yù)設(shè)的目標(biāo)，不是為了證明或達(dá)到某個(gè)在調(diào)查之前就已經(jīng)預(yù)期的結(jié) 果，調(diào)查與裁決職能的結(jié)合就是可接受的。這意味著，即使在糾問(wèn)制程序中，職 能分離也仍然是存在的，即控訴和裁判的職能必須分離，這兩種職能無(wú)論如何不 能混合，因?yàn)閺母拍钌峡淳涂梢园l(fā)現(xiàn)，控

22、訴本身就意味著某個(gè)明確的目標(biāo)，當(dāng)這 種職能與裁判職能混合時(shí)，形式公正的喪失是顯而易見(jiàn)的。對(duì)于諸如法規(guī)、規(guī)則或政策制定的立法性程序而言，調(diào)查與決定的職能分離 原則也是不應(yīng)當(dāng)適用的。一個(gè)主要的理由是，在立法過(guò)程中，對(duì)于大量信息的調(diào) 查和把握，恰恰是作出決定的前提。此外，在行政機(jī)關(guān)據(jù)以展開行政活動(dòng)的最主 要的非正式聽(tīng)證程序中，職能分離往往也是難以適用的，因?yàn)榉钦匠绦虻囊粋€(gè) 基本特征就是程序參與者各自的角色和功能劃分并不很明確。在筆者看來(lái)，既然 職能分離的核心就在于防止因?yàn)槁毮艿幕旌隙赡軐?dǎo)致的態(tài)意或成見(jiàn)，那么，如 果能表明職能的混合并沒(méi)有導(dǎo)致上述情形，這種職能混合就是可接受的。行政機(jī) 關(guān)對(duì)此種情形

23、負(fù)有主要的證明責(zé)任。四、單方面接觸在正式的審判式聽(tīng)證程序中，避免單方面接觸是程序中立的必然要求。如果 程序主持者或裁判者在沒(méi)有其它當(dāng)事人在場(chǎng)的情況下與一方當(dāng)事人接觸，就很容 易使人們懷疑他們與該當(dāng)事人有特殊關(guān)系，并且從形式上看就有一種裁判者聽(tīng)信 當(dāng)事人一面之詞的嫌疑。假如單方面的接觸涉及到與將要作出的決定有關(guān)的信 息，其它不在場(chǎng)的當(dāng)事人實(shí)際上還被剝奪了為自己利益辯護(hù)的機(jī)會(huì)。因此一些法 律明確禁止在正式的審判式聽(tīng)證程序中單方面的接觸。例如，美國(guó)聯(lián)邦行政程序 法規(guī)定，假如在正式聽(tīng)證程序中出現(xiàn)了單方面接觸，這種接觸的內(nèi)容必須被制作 為聽(tīng)證記錄的一部分，并可能因此受到相應(yīng)的制裁；州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法（MS

24、A） 對(duì)此作了大致相同的規(guī)定，并規(guī)定主持聽(tīng)證的官員可能因此而喪失資格，單方面 接觸中所獲取的有關(guān)信息無(wú)效等。并且，哥倫比亞特區(qū)巡回法院在一系列判例中 還將這一原則延伸到行政立法程序中。甚至在以審判式聽(tīng)證程序進(jìn)行行政立法的 過(guò)程中，國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)施加壓力的行為也被法院以單方面接觸的理由而加以否 定。從以上方面看，單方面接觸對(duì)程序公正的影響可能有兩種形式：第一，單方 面接觸可能影響程序主持者或裁判者的獨(dú)立性，從而影響其獨(dú)立、公正地作出決 定；第二，與參與程序活動(dòng)的一方當(dāng)事人的單方面接觸可能表明程序主持者或裁 判者存在偏私。應(yīng)當(dāng)指出，以上的分析是以正式的審判式聽(tīng)證程序?yàn)槟Ｐ投归_的。在行政 活動(dòng)中，大量的行為實(shí)際上是通過(guò)非正式