立法中的地方利益本位問題及應對之策-精品文檔資料

1、立法中的地方利益本位問題及應對之策當前，在我國的地方立法中，與立法權擴張、法治實驗并行的另一個現(xiàn)象，就是立法中的地方利益本位問題。 借用周雪光教 授的話來說，它已發(fā)展成一種制度化了的非正式行為， 因而“有 著廣泛深厚的合法化基礎和制度邏輯”。 黨的十八屆四中全會決定正式提出了 “從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”， 于此，什么是部門利益和保護主義 法律化，它們的體制性成因和危害又是什么， 就是亟需在理論層面澄清的問題。筆者試圖運用府際間競爭、自由主義法治、國家 治理等相關理論來解答這些問題， 并有針對性地給出法律矯正措 施，以期保證地方立法具有高效、公正且正當?shù)钠犯瘛?/p>

2、一、立法中地方利益本位的表現(xiàn)一般而言，立法中的地方利益本位現(xiàn)象可區(qū)分為兩類， 即政 府部門利益的法制化和行政區(qū)利益的法制化。 政府部門利益法制 化，即指地方政府及相關部門憑借其在立法過程中的強勢地位，將“獨立的利益偏好”投射到地方法規(guī)的制定當中， 從而以“合 法”的方式強化其“政治的支配狀態(tài)”的行為。 這些“獨立的利 益偏好”既與威權治理下的官僚機構問題相關， 也與國家創(chuàng)制并 主導的市場經濟模式和發(fā)展主義意識形態(tài)、 地方發(fā)展型政府體制“財政收益最大化”的目標指向、 地方政府競爭格局中的“晉升 錦標賽”機制有關。值得注意的是，近來由于國家相應法律法規(guī)的出臺及完善，地方立法中部門利益擴張的方式已悄

3、然發(fā)生轉變，即從通過立法設立收費、不當處罰轉向了擴張部門權力、簡 化行政責任。行政區(qū)利益的法制化即是地方保護主義的法律化，是指地方立法主體把因管理本轄區(qū)的公共事務而產生的“政治獎賞”反 映到地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件當中， 以期憑借對“合 法性”、“法制化”概念的占有攫取超額的“政治剩余價值”。例如，經濟學中所謂的“行政區(qū)經濟”，即是由于作為“有限理性經濟人”的地方政府，在市場化進程中為追求轄區(qū)利益和自身 利益的最大化，人為地以行政轄區(qū)為界設置貿易和關稅壁壘，使本應按照市場法則自由流動的商品、技術、資本等資源要素束縛在行政區(qū)劃的剛性界限之內的結果。參見陳敏等：1990年代以來中國行政區(qū)經

4、濟研究的進展，載學術研究2005年第6期。相關論者已經注意到此間一耐人尋味的現(xiàn)象，即“地方政府競爭往往以地方法規(guī)形式出現(xiàn)， 許多部門法規(guī)也可以被地方政府 用于地方保護。周業(yè)安、馮興元、趙堅毅：地方政府競爭與市場秩序的重構，載中國社會科學2004年第1期。馬克思？韋伯曾在討論政治支配的正當性問題時指出：“就 一個支配而言，這樣的正當性基礎，絕非只是個理論性和哲學思 辨的問題，它實際上構成經驗性之支配結構的、最為實際之差異的基礎。之所以如此，乃是因為任何權力一一甚至生活中的任何 好運道一一一般都有為自己之正當性辯護的必要。”參見德馬克思？韋伯：支配社會學，康樂、簡惠美譯，廣西師范大 學出版社201

5、0年版，第18頁。而在一種“法律型支配”的制度 環(huán)境中，正當性即是合法性，因此，立法中的地方利益本位實質 上就表現(xiàn)為一個公權力機關將自身的價值選擇和利益偏好設置 為“合法性”的過程。地方立法本應成為地方政權提供公共產品 和服務的最優(yōu)途徑，地方政府和社會主體開展理性協(xié)作的政策平 臺，對地方國家機關進行立法控制和監(jiān)督的正式機制。參見秦前紅、李少文：地方立法權擴張的因應之策，載法學2015年第7期。但在一個由政府主導的經濟、 政治和社會治理制度化 的過程中，地方利益很大程度上可以被推定、還原為公司化了的政府意志和利益，轄區(qū)的公共利益往往可被視為政府機構向社會 領域滲透和部門利益擴張的正當化理由?！爱?/p>

6、代中國的地方政府既不完全是中央政府的代理人，也不完全是地方民眾的代理人， 還應該是地方政府主要官員利益的代表者”。張緊跟：當代中國地方政府間關系：研究與反思，載武漢大學學報（哲學社 會科學版）2009年第4期。立法中地方利益本位歸根結底是 一種官僚本位。立法的地方本位現(xiàn)象已經深嵌入地方政府體系及 立法體制內部，因而具備了結構性的成因和發(fā)展態(tài)勢。二、立法中地方利益本位的成因一如陳公雨先生所尖銳指出的：“當前地方立法存在的一個 重要問題就是過分依靠政府部門。 不僅立項靠部門，而且起 草、組織調研、會簽，直到向政府和人大報告，也都是由部門負責?！标惞辏旱胤搅⒎ㄊv，中國法制出版社2015年版，第

7、42頁。立法的地方利益本位問題，本質上就是政治或經 濟績效競賽條件下政府及其部門“尋求壟斷租金最大化”的沖 動得到釋放的產物，是具有“牟利化”特點的政府部門主導地方 立法過程的結果。（一）地方政府及其部門壟斷立法規(guī)劃的制定過程在實踐中，地方政府不僅充當了地方政府規(guī)章立法規(guī)劃的制 定主體，而且還支配了地方性法規(guī)的立法規(guī)劃的制定過程。在地方立法項目的征集和提出過程中， 立法項目的來源較為單一， 主 要以政府部門上報為主（見表 1）,項目提出主體不夠廣泛。這 不僅限制了項目來源的廣泛性和多元化，降低了人大機關參與立法的積極性，而且也強化地方立法規(guī)劃對政府部門的依賴性。參見阮榮祥主編：地方立法的理論與

8、實踐，社會科學文獻出版 社2008年版，第124127頁。（二）地方政府及其部門主導相關法案的起草在立法中，地方立法工作機制主要就是“政府起草， 人大通 過”的單一機制，因而由政府部門擔綱起草的法案在數(shù)量上也占 據(jù)絕對優(yōu)勢（見表2）。政府將自身的利益偏好輸入立法當中，“主要表現(xiàn)在有的政府部門通過起草法規(guī)草案，在法規(guī)中不適當?shù)貜娬{本部門的權力和利益， 力圖通過地方立法來維護、 鞏固甚 至擴大本部門的各種職權另一方面則是盡可能減輕和弱化 本部門應當承擔的職責和義務，明顯表現(xiàn)出行政部門重管理、 輕服務，權力責任不對應”。前引，第 8頁。（三）地方政府及部門人員以人大代表或常委會組成人員的身份參與地

9、方立法地方政府左右地方性法規(guī)創(chuàng)設的另一方式，就是“通過向立 法機關推薦領導干部和候選人，實現(xiàn)其對立法的影響力和對立法 權的合法支配”。王愛聲：立法過程：制度選擇的進路，中 國人民大學出版社2009年版，第101頁。地方性法規(guī)的立法主 體原本只能是省人大及其常務委員會、 設區(qū)的市的人大及其常務 委員會，但行政機關卻借此成為“運行中的立法權主體”。當前地方人大面臨的一個主要問題，就是在人大代表的構成當中， 領導干部代表所占的比重偏高（見表 3）,地方性法規(guī)的制定容易 受“領導意志”左右，從而呈現(xiàn)出高度行政化和官僚化的特點。（四）地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件具有優(yōu)勢地位（見表 4） 就制定程序而言，地方

10、政府規(guī)章經政府常務會議或者全體會 議決定即可予以通過，且在實踐中以政府常務會議為最主要的通 過途徑，其立法過程一般不予公開， 公眾和社會團體的參與度也 較低，這就造成行政部門獨自壟斷地方政府規(guī)章的制定權、解釋權和執(zhí)行權的局面?！罢?guī)章形成由于公眾更缺乏有效的渠道 參與博弈，更是充斥部門利益與自我授權。從某種意義上講，正 是部門立法的存在，立法回避的缺失，加之立法審議、 表達的博弈不充分，導致政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化的泛濫”。楊濤：“立法回避”是立法民主化的縱深推進，載法制日報2007年7月17日第3版。表4截至2016年1月，我國廣義法的構成及數(shù)量對比（單 位：部/件）

11、數(shù)據(jù)來源于北大法寶一一中國法律信息總庫：http :/wwwpkulawcn/ ,最后訪問時間：2016年1月1日。三、地方利益本位的三重風險正如古德諾所言：“政府體制的特點不僅是由法律制度決定 的，同樣也是由法外制度決定的與僅能夠提供法律框架的法 律形式相比，法外因素對政治體制產生的影響更大?！泵栏ヌm 克？古德諾：政治與行政一一政府之研究，豐俊功譯，北京 大學出版社2012年版，第3頁。由于上世紀90年代以來政治領 域的“去政治化”、發(fā)展型政府體制的漸次成型、 地方威權治理 手段的沿用，當前的地方政府及其部門已發(fā)展出了獨特的價值偏 好、行為模式和合法化基礎。然而，“自古以來的經驗表明，所 有

12、擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限決不罷 休”。法孟德斯鳩：論法的精神（上卷），許明龍譯，商 務印書館2012年版，第185頁。在政府及其部門主導地方立法 的情勢下，地方立法權的擴張必然會伴隨著立法權力異化的風 險。這主要涉及社會交易費用、 法治價值和地方立法的民主合法 性基礎三個層面。（一）增加政府間競爭的“交易費用”制度經濟學家有言：“在技術條件給定的前提下， 交易費用是社會競爭性制度安排選擇中的核心?！绷忠惴颍?關于制度變 遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷，載 美科斯等：財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集，/6)嘖5.紉耄？格致出版社2014年版，第262頁

13、。改革開放以來，中 國發(fā)展模式的一個顯著特點，就是地方政府圍繞著勞動力、資本、 技術、土地等資源展開競爭。地方競爭作為一種發(fā)現(xiàn)過程，不但 創(chuàng)造了 “經濟史中最快速、持久的增長”，參見黃宗智： 中國 經濟是怎樣快速發(fā)展的？一一五種巧合的交匯，載開放時代2015年第3期。而且形成了獨特且難以拆分的“縣制度的權力 結構”。參見張五常：中國的經濟制度，中信出版社 2009 年版，第167頁。但正如科斯所擔心的，“政府有能力以低于私 人組織的成本進行某些活動。但政府行政機制本身并非不要成 本。實際上，有時它的成本大得驚人。而且，沒有任何理由認為， 屈從于政治壓力的且不受任何競爭機制制約的、易犯錯誤的行政

14、機構制定的限制性和區(qū)域性的管制，將必然提高經濟制度運行的 效率。美羅納德？科斯：企業(yè)、市場與法律，盛洪等譯， 格致出版社2009年版，第115116頁。地方政府加入“企業(yè)家 隊伍”，在此情境中如果縱向的政治問責機制不健全，本地區(qū)的市場主體和民主控制機制又發(fā)育不充分，那么，政府及其部門的行為和“旨趣”就極有可能受到官員績效競賽和晉升博弈的引誘，為“經濟人”追求自身利益最大化的偏好所牽制，被各色利益集團“俘獲”。有研究已經指出，當前地方政府的競爭模式已呈現(xiàn)明顯分化，除依靠制度創(chuàng)新的進取型政府之外，還存在依賴保護主義的保護型地方政府， 以及只能對當?shù)鼐用窈推髽I(yè)進行掠 奪的掠奪型地方政府。參見周業(yè)安、

15、趙曉男：地方政府競爭模式研究一一構建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析， 載管理世界2002年第12期。這樣，地區(qū)間交易費用的增加 幾乎是必然的。立法的地方利益本位現(xiàn)象恰恰助長了這一趨勢：第一，如果說立法對特定的利益結構和政策偏好具有某種合 法性或正當化功能，那么，政府部門利益或地區(qū)利益的法制化， 就直接為地方官僚階層過度干預市場體系打開了合法性之門。第二，現(xiàn)實中更常見的情況是，由于在市場化進程中地方之 間的資源稟賦、區(qū)域優(yōu)勢存在先天差異，某些地方政府的制度創(chuàng) 新能力不足，加之受短期績效的激勵，參與經濟競爭的地方為取 得競爭優(yōu)勢，往往會利用其對地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文 件創(chuàng)設的主導地

16、位，推行保護性、掠奪性的競爭策略，設置貿易 和關稅壁壘以阻止生產要素的跨區(qū)域自由流動，妨害市場在資源配置中的基礎性地位o立法中的地方利益本位問題很大程度上即 為地方保護主義法律化的結果。 地方本位的立法、區(qū)域保護性政 策、政府部門利益擴張三者共同阻礙了經濟體交易成本的降低， 導致巨額的社會“租值消散”。第三，政府間競爭的一個新趨勢即是從產品、要素的競爭轉向制度環(huán)境的建設，制度競爭成為政府間競爭的核心，汪偉全：中國地方政府競爭：從產品、要素轉向制度環(huán)境，載南京 社會科學2004年第7期。并以此帶動了相應的地方制度創(chuàng)新 和法治實驗。但是，“即使立法自身同樣要注重效率的原則，遵 循效應最大化的標準”

17、，蘇力：法治及其本土資源，北京大學出版社2015年版，第103頁。市場經濟條件下的法律創(chuàng)設活 動像私人之間經濟交往一樣， 也是要耗費大量社會成本的，因而政府引出的制度變化并不必然符合市場經濟的需要。參見前引 B22,第11、96-97頁。受制于競爭壓力，有地方政府及其部門 主導的地方立法，在利益衡量上更有可能追逐短期利益，從而違背地區(qū)公共利益；在立法內容上更會側重經濟增長， 輕視公共服 務，偏重于部門利益的鞏固， 疏于簡政放權和對公民權利的平等 關注，突出政府干預，貶抑市場機制的自律性質。顯而易見，這 種違背權利平等保護原則，破壞市場公平競爭秩序的低質量立 法，勢必導致立法成本偏高，影響到立法

18、資源的最佳配置。（二）違背法治的基本價值近代法治的一個基本價值， 就是限制公共權力，保護私人權 利。對此，博登海默曾明確指出：“法律的基本作用之一乃是約 束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力。在法律統(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權者按一定的行為方式行事?！泵啦┑呛Ｄ悍ɡ韺W： 法律哲學與法律方法，鄧正來譯，中國政法大學出版社2001年版，第358頁。哈耶克更是進一步地闡釋了 “良法善治”的現(xiàn)代內涵：“法治意味著政府除非是為了執(zhí)行某一已知的規(guī)則，否則就絕不能對一個個人施行強制， 法治就是對任何政府權力的限 制，包括對立法機構的權力的限制。”英哈耶克：自由

19、憲章， 楊玉生等譯，中國社會科學出版社 2012年版，第324頁。毋庸 置疑，中國法制現(xiàn)代化建設更多貫徹的是一種自上而下的“國家 主義立場”，而非依賴民間自發(fā)的“本土資源”。 近年來隨著地 方法治實驗的興起，地方立法或法治及其制度前景開始受到人們 重視，論者甚至概括出一種“地方在法治格局當中處于中心位置”的地方中心主義法治觀。參見黃文藝：認真對待地方法治， 載法學研究2012年第6期。然而，此間一個不容回避的問 題就是體現(xiàn)地方利益本位的立法， 其或許會違背法治限權控權和 權利保護的基本價值。首先，受部門利益膨脹化和官本位影響的地方立法，很多已經背離了約束政府的規(guī)范旨意， 從公共產品降格為地方政

20、權謀求 政治經濟績效的政策工具。如是發(fā)展出“獨特的利益偏好”的地 方政府不僅不可能主動開放權力資源，回歸有限政府，反而會通過立法權的不正當行使，使部門利益“綁架”地方立法政策的選 擇。加之政府既是實際的立法者，又是法律法規(guī)的執(zhí)行者和解？者，這樣就很容易造成具體法律條款中政府的權責配置失衡或失 諸明確，最終導致地方立法和法律陷入控權對象缺失、權力制約的規(guī)范依據(jù)闕如、權力法外推定盛行、面對權力放任的局面卻束 手無策的“權力缺席與權力失約”狀況。參見謝暉：權力缺席與權力失約一一當代中國的公法漏洞及其救濟，載求是學刊2001年第1期。其次，誠如德沃金所言：“權利保證法律不會引導或者允許 政府去做它的道

21、德身份之外的事情； 權利保證法律能夠使政府對 其行為負道德責任，正如權利也保證法律能夠使個人對其行為負 道德責任一樣?！泵懒_納德？德沃金：認真對待權利，信 春鷹、吳玉章譯，上海三聯(lián)書店 2008年版，“中文版序言”第 21頁。從權利的角度來說，其一，體現(xiàn)地方利益本位的立法是 在對人格平等的公民進行區(qū)別對待， 將人們之間的某些差異制度 化。這里的關鍵是，政府對人們的差別對待所依據(jù)的并非社會普 遍接受的道德事實，而是地域、身份、天賦這樣一些偶然的因素。 把這些偶然、專斷的區(qū)別視為公民基本權利和義務的基礎，顯然違背了權利的平等關注與尊重原則。 其二，立法為推行部門利益 和保護主義政策，而對公民進行權

22、利義務的專斷區(qū)分， 實際上是 把個人權利和自由當成了財政利益最大化和經濟增長等功利性 指標的工具?！霸诜ㄖ沃贫认?，公民私人及其財產并不是政府管 理的對象，并不是政府可以為其目的而使用的手段”，前引B25,第339頁。很顯然，立法者并未把公民當作獨立、平等的道德主 體來看待。最后，其實論者早已注意到，地方法治實驗進程中存在著一 些潛在弊害， 如“誤造”法治的單元體、破壞法律體系的完整 性和統(tǒng)一性、導致法治觀念的錯位、走向法治的“地方割據(jù)”、消解法治的憲法基礎。參見李燕霞：地方法治概念辨析，載社會科學戰(zhàn)線2006年第2期。被部門利益和保護主義政策所綁架的地方立法，無疑加重了這些潛在風險。概言之，立

23、法一 旦走向地方利益本位，單純講求規(guī)則的工具性價值， 放任地方部 門根據(jù)“產值最大化”的逐利動機采取市場分割策略，對行政區(qū)外的企業(yè)和公民施以法律上的歧視待遇，那就極有可能產生“法治的行政區(qū)劃化”現(xiàn)象，如此對地方立法之不抵觸原則和法制統(tǒng) 一的違背幾乎就是必然的。（三）弱化地方立法的民主化基礎由政府主導的立法模式面臨的一個基本問題就是自身民主 化程度不高，而地方立法的部門利益本位傾向無疑進一步加重了 其“合法化危機”。以往的分析多從公眾的立法參與、 公民社會 的發(fā)育程度、立法體制和程序的集權或分權色彩、 人大的角色和 代表構成等角度去看待立法的民主化問題，毫無疑問，這些觀點對于立法中的地方或部門利

24、益本位弊端也是適用的，但是其卻遺憾地遺漏了民主更為實質的內涵。 民主的一個題中之義，就是存 在一個合法的政治公共領域，其能夠將社會各個階層的意志傳遞 到政治上層建筑之中，國家因之能對社會需求作出有效的回應。 所以民主不僅具有程序性的價值， 它還包含著對公共利益的平等 解釋。這種公共利益的民主解釋具體到立法領域，即為“立法民主化的核心是要求與法律有利益相關的人都能參與立法，法律的內容要體現(xiàn)多方經過博弈后的利益平衡”。楊濤：“立法回避”是立法民主化的縱深推進，載法制日報2007年7月17日第3版。從這個角度來看，地方立法民主合法性基礎薄弱的一個 重要方面，即是其缺乏對公共需求和權利的認真對待。劉松

25、山教授曾把地方立法中的部門保護傾向分為兩類，一是通過立法保護和擴大本機關、 本部門的職權；二是以保護和擴大 部門職權為名，由此獲取本部門、本集團的各種利益特別是經濟利益。劉松山：國家立法三十年的回顧與展望，載中國 法學2009年第1期。地方政府及其部門利益的法制化，促使 政府把財政收益最大化奉為支配性的目標，而放棄了公共服務職能的履行。如此，一方面，操縱立法進程的政府蛻變?yōu)椴块T利益 甚至是主要官員利益的代表者，地方立法發(fā)生“代表性斷裂”， 政府行為及其一手推動的立法的利益取向與地區(qū)公共利益最大 化需求產生錯位。另一方面，政府也會被既得利益集團所俘獲， 其經手的法律成為資本或權力意志的表達，而社

26、會公眾尤其是“最少受惠者”群體的利益和訴求很難被這種行政支配型立法“平等的關注”。這就降低了其對公眾需求的收集、 甄別、評價、 回應的能力，拉大了國家與公民之間的距離。從國家治理層面來看，地方及部門利益法制化， 在地方治理體系內部進一 步深化了 “行政部門優(yōu)越”的地位， 加劇了地方治理體系的權力 失衡局面。從更宏觀的角度來說，立法地方利益和部門利益本位 是過往權威主義治理模式的產物， 它反過來又鞏固了這種權威化 的治理結構。這是因為：（1）地方官僚集團把立法當作追求效用最大化的政策工具，實際上是強化了地方政府的績效合法化模 式，“卡理斯瑪權威需要不斷創(chuàng)造政績來證實和延續(xù)其超凡稟 賦?？ɡ硭宫敊?/p>

27、威與民眾的密切關系也反映在一系列提高人民群 眾生活水平和社會地位的努力之中”。周雪光：國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角，載開放時代 2013 年第3期。與之相比，基于法律的合法性始終處于一種從屬地位。（2）地方利益本位及行政部門利益的制度化，很大程度上是通 過對人大及其常務委員會立法權的侵奪而實現(xiàn)的，它使得人大在法規(guī)的制定、立法政策的選擇方面確亦退化為“橡皮圖章”，面對行政權力擴張的局面只能“選擇嵌入到地方政府之中并 與之展開合作的策略”，從而導致人大主導型立法體制難以真實 確立，更無從通過立法參與到地方治理當中。（3）為保護主義政策、部門利益所俘獲的立法，嚴重扭曲了國家與社會、政

28、府與 市場、公共權力與公民權利之間的關系， 忽略了社會自治和個人 自主之價值的維護。這種片面的制度供給通常注重的是政府法令 的強制性推動能力，而法治秩序的“自我生成演化”性質卻遭受 否定，由此地方不僅難以形成開放分權的、法治化的多中心治理秩序，反而走向了權力集中的、權威主義的、官僚主導的治理格 局。四、相應的法律矯正措施（一）重視發(fā)揮地方人大及常委會的立法作用針對立法地方利益本位背后存在的政府權力膨脹的趨勢, 及地方治理體系中行政權力和立法權力配置、運行失衡的局面， 可行的對策一是“以權力制約權力”，在立法和家治理領域全面 地“阻擊官僚化”；二是提升地方權力機關自身的立法能力和自 主性，減少在

29、權力、程序、信息等方面對政府及其部門的依附性。 據(jù)此，需要從以下幾方面入手：(2)發(fā)揮地方人大代表在地方性法規(guī)立法規(guī)劃制定過程中 的作用。如全國人大常委會 2016年工作要點指出的：“把 代表議案建議辦理與編制立法計劃、 制定修改法律緊密結合，邀 請相關代表參與立法起草、論證、調研、審議等活動，進一步拓 展全國人大代表參與立法工作的渠道，認真研究吸納代表提出的意見和建議?！?3)降低立法規(guī)劃項目建議的征集門檻，提高公眾參與的積極性。當前有很多地區(qū)在向社會征集立法建議的過程中，要求同時附加必要性說明、主要內容及法規(guī)草案等內容， 這無疑增大 了公眾參與的難度?？紤]到地方立法更應貼近于地方生活，而非

30、 過度講求規(guī)則的科學性和技術性， 所以在面向社會征集立法建議 時不宜門檻過高。在此方面，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會辦 公廳關于公開征集自治區(qū)人大常委會五年立法規(guī)劃(20162020年)項目建議的公告的相關規(guī)定就比較可?。焊鳈C關、企事業(yè) 單位、社會團體、基層自治組織和公民都可以就自治區(qū)需要制定、 修改或廢除的地方性法規(guī)， 提出立法建議。提出立法規(guī)劃項目建 議，請寫明立法項目名稱、主要內容等，并注明聯(lián)系方式和通信 地址。如有條件，請詳細說明立法項目的上位法依據(jù)、必要性、 可行性等內容，并可附法規(guī)草案。其對不同情況進行區(qū)別對待， 既考慮到了立法所需的專業(yè)理性，也為公眾參與提供了比較簡 單、靈活的途徑

31、。2增加立法草案來源的多元性，減少對政府的立法依賴。根 據(jù)立法法與各地地方性法規(guī)制定條例地方立法條例 的規(guī)定，享有地方性法規(guī)起草權的主體包括專門委員會或者常務 委員會有關工作機構、地方人民政府有關部門、 地方人大常務委 員會組成人員、地方人大代表。另外，有關專家、教學科研單位、 社會組織等也可以受委托起草地方性法規(guī)。但在實際中，地方性法規(guī)的草案仍是絕大多數(shù)來源于政府部門。要改變這一現(xiàn)狀，一是要貫徹立項民主的理念， 注重提案主體的多元分布， 尊重其他 法定提案主體參與法規(guī)起草的積極性。 二是要落實協(xié)商民主與參 與式治理的理念，正視各種地方社會團體、組織的立項參與作用。 政府與人大只有關注到多元社

32、會利益的表達，才能夠保證立法所確定的公共利益，是建立在多方對話之后的共識基礎上的。 最后， 應盡量重視科研院所的起草參與作用，并積極予以引導和支持。 科研院所與其他主體相比具有獨特的優(yōu)勢，一方面，其中立性比較強，在參與法規(guī)的制定過程中，一般不會帶有部門利益傾向； 另一方面，其掌握著立法方面的專業(yè)知識和技能，能夠助益提升法規(guī)草案的科學性。3明晰地方政府及部門參與立法的界限，提高地方人大的立法能力。（1）厘清地方政府及部門參與立法的界限，所應關注的不僅是立法權限，更應當是整個地方立法的動態(tài)過程。對此較為可行的方案是對不同法規(guī)草案的起草主體作出細化規(guī)定。如赤峰市人民代表大會及其常務委員會立法條例規(guī)定

33、：屬于規(guī)范行政管理事項的地方性法規(guī)草案，一般由市人民政府組織起 草；綜合性、全局性、基礎性的重要地方性法規(guī)草案，可以由市 人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會工作機構組織起 草；專業(yè)性較強的地方性法規(guī)草案， 可以吸收相關領域的專家參 與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草。（2）關于人大的立法參與能力問題，除可通過增設相關的專業(yè) 委員會和法制工作委員會、增補法律專家擔任常務委員會委員等 方式提高人大的立法能力和立法質量外，前引。地方人大常委會還應積極介入法規(guī)的起草當中， 例如常務委員會有關工作機構 應當提前參與有關方面的地方性法規(guī)草案起草工作，法規(guī)草案的起草人應當向有關專

34、門委員會、 常務委員會工作機構或者主任會 議報告起草工作進展情況等。（二）構建地方立法回避制度立法回避制度是指“享有立法權的機關或其組成人員在立 法過程中，因其與所制定的法案或所處理的事務有利害關系，為保證立法實體結果和程序進展的公正性，根據(jù)當事人的申請、立法工作人員的請求或有權機關的審查決定，一定的職權機關依法終止其職務或職權的行使并由他人代理的一種法律制度”。汪全勝：制度設計與立法公正，山東人民出版社2005年版，第304頁。立法中地方利益本位的出現(xiàn)和立法程序的瑕疵密切相關， 而立法回避制度正是防止地方政府部門攫取地方人大及常委會 的立法權力，杜絕其為自己恣意創(chuàng)設權力和尋租渠道以滿足私己

35、利益的必要方式。雖然個別地方已就“立法回避”展開實驗，但截至目前尚未形成系統(tǒng)、規(guī)范的制度。重慶于 2007年試行立法回避，規(guī)定與 某一立法項目有直接明顯利害關系的單位和個人，不參與法規(guī)的起草、審查和評審，也不主導立法進程。該立法回避制度規(guī)定了 三種立法回避情形：主管部門有直接明顯利害關系的， 原則上部 門回避；專業(yè)性極強，需要借助專家智慧的，原則上相關部門回 避；綜合性跨部門的立法項目，部門間難以達成共識的，原則上 單一部門回避。參見陳鶴：行政法與行政訴訟法精編案例教程， 華中科技大學出版社2012年版，第120頁。除此之外，我們認 為，針對部門利益法制化的程序建構還應當包含以下方面：回避對象

36、不僅是構成立法主體的單個個人，還包括整個的立法主體， 后者適用的要件是與本部門有直接厲害關系，因而會對立法結果的公正性產生明顯可見的不利影響； 立法回避事由應具體區(qū)分為“個人偏見”和與職權（務）有厲害關系兩類；回避的方式既可 由自己申請回避，也可以由監(jiān)督機關決定回避； 參見汪全勝：行 政立法的回避制度構想，載山東警察學院學報2005年第3期。參與地方法規(guī)案起草的地方政府部門人員，若同時也是地方 人大或常委會成員的，應當在該法規(guī)案的其他立法環(huán)節(jié)中予以回 避；若是政府部門起草的法案， 其作為起草者和利益相關者應當 在后面的聽取意見（立法聽證、立法座 ？會、立法論證會等多種 形式）、法案表決等過程中

37、回避。（三）嘗試建立違法違憲監(jiān)督審查機制立法中的地方利益本位在表現(xiàn)為政府部門任意增設賦權規(guī) 范之余，還表現(xiàn)在對轄區(qū)外的公民和企業(yè)采取歧視政策、法規(guī)， 這樣會構成對公民合法權益的侵害。 因而，杜絕執(zhí)法部門權力和 地方保護利益的法制化，還涉及對其立法的合法性和合憲性審 查。（1）考慮到在各級人大建立獨立的違憲違法審查機構的時 機還不夠成熟，其經審查權限、監(jiān)督程序、啟動機制、運作邏輯 還有待深入論證，當下可行的對策仍是繼續(xù)完善法規(guī)的備案審查 制度。具體的要求是進一步明確該制度側重于維護法律效力體系 統(tǒng)一的憲法價值、立法體制內部監(jiān)督機構的獨立性、 合法性審查 應側重于形式合法性還是實質合法性、備案機構

38、的工作協(xié)調和相 關責任等問題。（2）鑒于立法法已經將地方性法規(guī)和政府 規(guī)章的制定權限擴展到“設區(qū)的市”，也可以逐步將地方性法規(guī) 和政府規(guī)章納入司法審查（行政訴訟中的附帶性審查）的范疇。前引。（3）我國實行的是代議制機關至上而非司法機關至上 的“人民憲政”，因而在政體層面推行司法審核機制就難有制度 空間，但這卻并不阻礙地方司法機關發(fā)揮權力制約功能。鑒于地方政權機關自主性的不斷增強， 縱向政治問責又成本過高， 適時 地增強司法機關的的權能，使其在地方層面對人大及其常委會和 政府的立法進行合法性審查，或許是推動地方法治化的一個可行 的選擇。The Causes and Countermeasures of Local Interests Tend