片區(qū)綜合開發(fā)的基礎(chǔ)和治理架構(gòu)

1、 24/24作者：一氣貫長(zhǎng)空片區(qū)綜合開發(fā)的基礎(chǔ)和治理架構(gòu) 政企合作下的片區(qū)開發(fā)片區(qū)綜合開發(fā)是指根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃為目標(biāo)，從土地一級(jí)開發(fā)切入，通過(guò)實(shí)施整個(gè)區(qū)域的征地、拆遷、配建市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套等實(shí)現(xiàn)土地熟化，并引入有實(shí)力的企業(yè)負(fù)責(zé)區(qū)域土地的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、二級(jí)建設(shè)、城市公共服務(wù)的行為。目前片區(qū)綜合開發(fā)模式主要有：公私合作的ABO模式（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）與PPP模式及政府主導(dǎo)的特許經(jīng)營(yíng)、EPC（工程總承包）模式。片區(qū)綜合開發(fā)的總體原則：“市場(chǎng)主導(dǎo)、整體規(guī)劃、片區(qū)開發(fā)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)、綜合平衡”。這里的綜合平衡，現(xiàn)有的淺見認(rèn)為應(yīng)該是指“片區(qū)內(nèi)土地收儲(chǔ)總體收支平衡”和“區(qū)域開發(fā)的經(jīng)濟(jì)

2、自平衡”。就資金性質(zhì)細(xì)分而言，區(qū)域開發(fā)投資包括土地熟化投資和社會(huì)事業(yè)投資兩大類：土地熟化投資包括規(guī)劃、可行性研究、咨詢、評(píng)估、征地、拆遷、安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施等符合國(guó)家政策的土地整理前期工作的投資。這項(xiàng)工作與土地儲(chǔ)備相關(guān)，通常土地儲(chǔ)備有三項(xiàng)內(nèi)容：一是征拆收回；二是前期開發(fā)，如“三通一平”；三是儲(chǔ)存以備供應(yīng)。按照相關(guān)政策規(guī)定，土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其他機(jī)構(gòu)不得從事全程的土地儲(chǔ)備工作，特別是不得開立、持有、抵押土地儲(chǔ)備證，更不能組織出讓土地，也不能享有土地收益分成。但在實(shí)務(wù)上，對(duì)于征拆收回和前期開發(fā)兩個(gè)環(huán)節(jié)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)均不能獨(dú)立完成，都是分別委托給住建部門下屬的拆遷單位和建

3、設(shè)單位來(lái)實(shí)施的，只有儲(chǔ)存以備供應(yīng)這個(gè)環(huán)節(jié)是由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成，當(dāng)然交易環(huán)節(jié)應(yīng)由自然資源及財(cái)政部門完成。在具體操作上，應(yīng)按照土地儲(chǔ)備預(yù)算政策進(jìn)行實(shí)施。需要注意兩方面的問(wèn)題：一方面是總體收支平衡和年度收支平衡；另一方面是用于征地拆遷以供地方政府收購(gòu)收回土地的資金，必須是以不附帶償還責(zé)任以單項(xiàng)形式支付的資金，不允許以債權(quán)債務(wù)等形式或其他變相的違規(guī)舉債。社會(huì)事業(yè)投資包括在區(qū)域開發(fā)經(jīng)濟(jì)自平衡的框架下實(shí)施的文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共設(shè)施建設(shè)的投資。從預(yù)算口徑的角度，這不可能計(jì)入到土地熟化投資，而必須單獨(dú)列入一般公共預(yù)算。在實(shí)務(wù)中，土地出讓金收入入庫(kù)后，應(yīng)先行返還土地熟化投資，再扣除本級(jí)及其以上政府提留的各種

4、基金，剩余部分一般是本級(jí)政府與事權(quán)單位兩級(jí)分成，因此無(wú)論區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目屬地是市還是管委會(huì)，在分成中都可以運(yùn)作一些適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)項(xiàng)目，但是應(yīng)防止違規(guī)成為政府的負(fù)債。此外，隨著區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施，稅源逐步形成，管委會(huì)還有一些財(cái)政增量留成，與前述分成合并成為公共工程投資的資金來(lái)源。PPP項(xiàng)目三大特征之一全生命周期管理，準(zhǔn)確的說(shuō)應(yīng)該是項(xiàng)目的全生命周期治理。對(duì)于體量大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、周期長(zhǎng)、影響巨大的政企合作片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，在項(xiàng)目的策劃、運(yùn)作及實(shí)施階段，利益相關(guān)方一般更加關(guān)注項(xiàng)目的功能定位、邊界、合作內(nèi)容、合作機(jī)制、開發(fā)方式等問(wèn)題并突出項(xiàng)目的政府監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出影響更為巨大和長(zhǎng)遠(yuǎn)的項(xiàng)目治理問(wèn)題，往往被忽視。由于

5、觀念和執(zhí)行上的偏差，嚴(yán)重的影響了項(xiàng)目的高質(zhì)量運(yùn)作、順利實(shí)施和產(chǎn)出功能。在PPP項(xiàng)目中，管理和治理的區(qū)別在哪里，復(fù)雜的片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目如何通過(guò)強(qiáng)化治理理念、明確治理結(jié)構(gòu)、完善治理機(jī)制、提高治理的有效性，以項(xiàng)目治理為支點(diǎn)，保障項(xiàng)目運(yùn)作的質(zhì)量和項(xiàng)目實(shí)施的產(chǎn)出，是一個(gè)值得關(guān)注和探索的問(wèn)題。一般而言，管理基于某種權(quán)利（或力，下同），如行政權(quán)、物權(quán)、債權(quán)、授權(quán)等，強(qiáng)調(diào)的單一相度向的“管”，是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等一系列活動(dòng)的總稱，通過(guò)權(quán)威和獎(jiǎng)懲特別是制裁，以保障管理方自身愿景的實(shí)現(xiàn)。而治理的本質(zhì)是互動(dòng)、互助和服務(wù)，基于共同的目標(biāo)，遵循共同的規(guī)則，相互利他，實(shí)現(xiàn)共贏。全球治理委員會(huì)認(rèn)為，治理涉

6、及不同的權(quán)利主體，治理的建立不以支配為基礎(chǔ)而以調(diào)和為基礎(chǔ)，是有賴于持續(xù)的相互作用的過(guò)程。從某種意義上來(lái)說(shuō)，管理基于治理，只是治理實(shí)現(xiàn)的一個(gè)手段。比如公司治理，就是公司的各個(gè)股東，建立股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層這樣的治理架構(gòu)，完善一系列關(guān)鍵運(yùn)營(yíng)管理制度，以保障公司的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，最終實(shí)現(xiàn)各股東利益的最大化，其中公司的管理層的管理是公司治理的表現(xiàn)。就PPP項(xiàng)目而言，政企雙方均可謂項(xiàng)目的權(quán)利主體，雙方地位平等、目標(biāo)一致，在項(xiàng)目項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)上雙方實(shí)現(xiàn)共贏。故此，從任何一方單向的角度出發(fā)，以管理的思維和手段對(duì)待項(xiàng)目，突出對(duì)抗和博弈，往往會(huì)導(dǎo)致失衡和失敗，對(duì)于大體量、長(zhǎng)周期、高度復(fù)雜的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目更

7、是這樣。產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入是片區(qū)開發(fā)的特有內(nèi)容，片區(qū)開發(fā)亦必然派生GDP，具有派生GDP的外溢性，并且在一定程度上可計(jì)量，是片區(qū)開發(fā)模式與管理庫(kù)PPP模式的最顯著區(qū)別。進(jìn)一步的，對(duì)派生GDP體系的績(jī)效考核是片區(qū)開發(fā)的特有內(nèi)容，包括管理庫(kù)PPP在內(nèi)的其他類型基建籌融資模式，都不具備這種關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征。片區(qū)開發(fā)中應(yīng)當(dāng)包含有招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等等服務(wù)內(nèi)容，而且，這種營(yíng)商軟環(huán)境服務(wù)是以營(yíng)商硬環(huán)境為必要基礎(chǔ)的。二者具有不可分割的關(guān)聯(lián)關(guān)系，或者說(shuō)，割裂了二者的關(guān)系：?jiǎn)渭兛紤]硬環(huán)境本身，就忽視了對(duì)營(yíng)商硬環(huán)境外溢性的計(jì)量，或者，忽略考核硬環(huán)境，就造成對(duì)軟環(huán)境運(yùn)營(yíng)的考核變得缺乏基礎(chǔ)，缺乏可比性。政企合作下片區(qū)綜合開發(fā)

8、的基礎(chǔ)片區(qū)綜合開發(fā)因其自身的系統(tǒng)性與綜合性，在高效利用各種資源進(jìn)行組合搭配，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，能夠有效化解地方政府的債務(wù)壓力，并減輕平臺(tái)公司的融資壓力，已成為當(dāng)下城市發(fā)展建設(shè)最重要的開發(fā)模式之一。從非政府角度出發(fā)，如何判斷一個(gè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目具有實(shí)施可行性，需要綜合多種因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，從空間規(guī)劃的角度來(lái)看，有如項(xiàng)目所在地的區(qū)位情況、交通條件、目標(biāo)定位、發(fā)展戰(zhàn)略，客觀存在的用地條件與資源稟賦等，都可以作為輔助判斷的理論依據(jù)。開發(fā)投入與產(chǎn)出是否能夠?qū)崿F(xiàn)基本平衡，是項(xiàng)目可行性判斷的一項(xiàng)重要衡量指標(biāo)。在這里，投入主要分為兩大部分，一是土地熟化部分的投資，包含了土地征拆及安置費(fèi)用，以及以市政基礎(chǔ)設(shè)施

9、為主的前期開發(fā)費(fèi)用等；二是社會(huì)事業(yè)部分的投資，包含了醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用。而收入則主要為區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)性用地土地出讓的收益，其他如租賃、門票、運(yùn)營(yíng)服務(wù)類的收入，在短時(shí)期內(nèi)其重要性無(wú)法與土地出讓收入相提并論，在初步研判的時(shí)候可以不作為主要考慮因素。所以在項(xiàng)目層面，如何確定項(xiàng)目的投入產(chǎn)出能夠?qū)崿F(xiàn)平衡？一般來(lái)說(shuō)，可以在已批法定空間規(guī)劃的用地基礎(chǔ)上進(jìn)行靜態(tài)賬的測(cè)算，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出大于投入即可。但當(dāng)出現(xiàn)產(chǎn)出明顯小于投入的情況時(shí)，則需要考慮對(duì)法定規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。即在符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的前提下，對(duì)用地規(guī)劃方案進(jìn)行功能調(diào)整，增加高收益的經(jīng)營(yíng)性用地比例，從而最大化收益端，并在該用地比例的環(huán)境下進(jìn)行平衡測(cè)

10、算。假如在極限條件下仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)基本平衡，對(duì)社會(huì)投資方來(lái)說(shuō)，大概率會(huì)失去參與意向。政府方是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的組織者和實(shí)施者，在整個(gè)過(guò)程中起主導(dǎo)作用，但由于近些年國(guó)家關(guān)于PPP類項(xiàng)目方面的財(cái)政制度不斷完善，對(duì)早前粗放的財(cái)政管控不斷收緊，各級(jí)政府普遍存在較大的償債壓力，加上部分政府一般公共預(yù)算支出過(guò)低等原因，導(dǎo)致部分地方政府無(wú)法獨(dú)立完成片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目。中國(guó)PPP的推廣實(shí)施，除了解決公共服務(wù)的供給的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也即市場(chǎng)化的投融資和公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提質(zhì)增效；另一個(gè)目標(biāo)是解決體制性問(wèn)題，也即陽(yáng)光政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的打造，倒逼政府治理體系的完善好治理能力的提升。在經(jīng)濟(jì)下行、改革全面深化的背景下，201

11、9年10月十九屆四次全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定，再次將政府治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題提高到了一個(gè)全新的高度。以最為合規(guī)的PPP項(xiàng)目為例，財(cái)政部2015年頒布的關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引的通知（財(cái)金函201521號(hào)）第二十五條指出，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”，對(duì)于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目動(dòng)輒大幾十億的投資來(lái)說(shuō)，這也成為許多地方無(wú)法突破的一道枷鎖。即使面臨一個(gè)非常優(yōu)質(zhì)的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，如何設(shè)計(jì)并通過(guò)一個(gè)合法合規(guī)的開發(fā)運(yùn)作模式，也是對(duì)政府政策及財(cái)力支持力度的

12、巨大考驗(yàn)。片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目屬于戰(zhàn)略性項(xiàng)目，涉及項(xiàng)目所在地生產(chǎn)力的布局，政府的治理能力提升尤為重要。其要點(diǎn)包括但不限于：堅(jiān)持公益優(yōu)先、績(jī)效為準(zhǔn)，嚴(yán)格依法依約監(jiān)管，不缺位，不以市場(chǎng)化改革為由放松法定和約定的監(jiān)管責(zé)任。簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，不錯(cuò)位、不越位。建立“基礎(chǔ)設(shè)施投資和招商引資服務(wù)”與“實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)”的“投入產(chǎn)出”之間的科學(xué)且有效關(guān)聯(lián)的績(jī)效考核機(jī)制，是片區(qū)開發(fā)的成功關(guān)鍵，也是片區(qū)開發(fā)模式的核心內(nèi)容。同時(shí)，貫徹新發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展，堅(jiān)決按照國(guó)務(wù)院優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例等法規(guī)和政策文件的要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審慎包容監(jiān)管，并將監(jiān)管轉(zhuǎn)化為服務(wù)。重信守諾，依法依約履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。如果項(xiàng)目的投入產(chǎn)出不能實(shí)現(xiàn)

13、相對(duì)平衡，政府的財(cái)力不足以支撐，也不能滿足社會(huì)投資人的風(fēng)控準(zhǔn)入條件等，往往意味著這個(gè)項(xiàng)目不是一個(gè)好項(xiàng)目，或者不具備近期落地及實(shí)施的可能性，對(duì)于社會(huì)投資人而言，或許就應(yīng)該盡快踩剎車了。同時(shí)，促進(jìn)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目落地的正面積極因素也有很多，比如地方主管領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、地方發(fā)展的一些特殊政策、地方建設(shè)的必要性和緊迫性、以及該項(xiàng)目在更高層面所扮演的重要角色等。綜合開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，所有的內(nèi)外部因素都將是輔助決策的依據(jù)，但從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)的三個(gè)基本面判斷結(jié)論則能更直觀地提供理論支持。在市場(chǎng)化背景下，對(duì)于大部分企業(yè)能算得過(guò)賬的項(xiàng)目，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，其實(shí)誰(shuí)做都差不多。但只有在不被看好的項(xiàng)目運(yùn)作上，才能真正體現(xiàn)政

14、府支持的決心和企業(yè)運(yùn)作的能力。綜合開發(fā)創(chuàng)享繪通過(guò)對(duì)項(xiàng)目多重要素的全面分析，把脈開發(fā)重點(diǎn)與痛點(diǎn)，進(jìn)行綜合性與系統(tǒng)性的謀劃，通過(guò)“大方案、強(qiáng)組合、多渠道”的模式，系統(tǒng)性設(shè)計(jì)以動(dòng)態(tài)現(xiàn)金流平衡為核心的綜合開發(fā)方案，并最終促成項(xiàng)目的落地，這也是我們?cè)谄瑓^(qū)開發(fā)領(lǐng)域核心競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)施中往往存在著激烈的新舊觀念對(duì)抗。實(shí)施片區(qū)綜合開發(fā)的區(qū)域，客觀的說(shuō)一般屬于發(fā)展的短板區(qū)域，或者說(shuō)是欠發(fā)達(dá)區(qū)域，地方的思想觀念整體上偏于保守，對(duì)于新理念、新模式、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)不熟悉，憂患意識(shí)強(qiáng)，規(guī)矩多，節(jié)奏趨緩，營(yíng)商環(huán)境正在優(yōu)化中。片區(qū)綜合開發(fā)治理的組織保障資金流、城市載體、產(chǎn)業(yè)集群、人才梯隊(duì)、政

15、策體系、理念系統(tǒng)，如此等等，都是一個(gè)復(fù)雜的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目離不開的現(xiàn)代生產(chǎn)要素。這些生產(chǎn)要素要功用的發(fā)揮，離不開政企雙方集成的組織保障。政府方的項(xiàng)目綜合治理組織體系就片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目而言，實(shí)施機(jī)構(gòu)往往只是項(xiàng)目發(fā)起、運(yùn)作及實(shí)施法律上的主體，比如預(yù)算管理和政府缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)往往是資金流的通道。但鑒于項(xiàng)目的復(fù)雜性和廣泛的涉及面，政府方往往需要建立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)-專門管委會(huì)-各專項(xiàng)事務(wù)小組+項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目治理組織架構(gòu)；項(xiàng)目的行政管理，依據(jù)現(xiàn)行國(guó)家行政管理體制辦理。項(xiàng)目公司及其治理架構(gòu)項(xiàng)目公司是項(xiàng)目實(shí)施的法律載體和平臺(tái)，是項(xiàng)目運(yùn)作的樞紐。項(xiàng)目公司應(yīng)以保障項(xiàng)目的建設(shè)和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)為目標(biāo)，科學(xué)設(shè)計(jì)

16、治理結(jié)構(gòu)；特別是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的需要，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)股權(quán)調(diào)整，引入戰(zhàn)略投資人，不斷的優(yōu)化項(xiàng)目的投資、管理結(jié)構(gòu)。政府方應(yīng)通過(guò)工商、稅務(wù)、財(cái)政、工程、環(huán)保、司法等方面，依法加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司的監(jiān)管，履行對(duì)項(xiàng)目公司高管所得稅優(yōu)惠等承諾。雖然，政府在項(xiàng)目公司可能不出資，但也可以考慮在項(xiàng)目合同中明確，項(xiàng)目公司的監(jiān)事有一名由政府方委派，以完善項(xiàng)目公司的治理架構(gòu)，避免燈下黑。以PPP綜合咨詢機(jī)構(gòu)為核心的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品（如債券、股票）的發(fā)行和全生命周期管理，往往需要建立以券商為核心的第三方咨詢機(jī)構(gòu)項(xiàng)目服務(wù)和治理結(jié)構(gòu)。作為一種戰(zhàn)略性項(xiàng)目和創(chuàng)新的模式運(yùn)用，為了保障項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)高效實(shí)施，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目

17、客觀上也需要這樣一種配套的項(xiàng)目治理架構(gòu)。無(wú)論咨詢服務(wù)合同是政府方簽訂還是社會(huì)資本方簽訂，也無(wú)論服務(wù)費(fèi)是那一方支付，第三方咨詢機(jī)構(gòu)均應(yīng)服務(wù)于項(xiàng)目，從而根本上是服務(wù)于政企雙方。片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的根本性特點(diǎn)就是政企合作，這體現(xiàn)了項(xiàng)目的性質(zhì)、發(fā)展方向和實(shí)施特點(diǎn)，項(xiàng)目涉及的可研、規(guī)劃設(shè)計(jì)、造價(jià)、采購(gòu)、監(jiān)理、工程、金融、審計(jì)、法律、績(jī)效考核等各類各項(xiàng)專項(xiàng)技術(shù)服務(wù)，均應(yīng)在PPP制度框架下進(jìn)行。從實(shí)踐上來(lái)看，項(xiàng)目的策劃、運(yùn)作毫無(wú)疑問(wèn)是政府主導(dǎo)，而咨詢機(jī)構(gòu)往往是操作主體；項(xiàng)目落地實(shí)施后，政企雙方無(wú)論是決策層還是實(shí)施層，均需要更綜合、更專業(yè)、更深入的第三方技術(shù)指導(dǎo)和支持，否則項(xiàng)目的質(zhì)量和效率很容易受到影響，甚至合

18、規(guī)性都會(huì)有問(wèn)題。第三方咨詢機(jī)構(gòu)的介入，不僅僅解決程序和技術(shù)問(wèn)題，由于其獨(dú)立性，更容易促進(jìn)政企雙方的溝通和合作。PPP的基本特征，簡(jiǎn)單的說(shuō)可以用“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、全生命周期治理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合作共贏”予以概括。在我國(guó)民法總則里，政府機(jī)關(guān)被列為了“特別法人”。PPP項(xiàng)目中，政府方特別就特別在，它既是行政主體也是民事主體、既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，享有國(guó)家權(quán)力和合同項(xiàng)下的行政優(yōu)益權(quán)；同時(shí)，作為一個(gè)項(xiàng)目，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)作特別是實(shí)施，離不開所在區(qū)域整體營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。政企合作下片區(qū)綜合開發(fā)的治理架構(gòu)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的模式體現(xiàn)了項(xiàng)目的性質(zhì)、功能定位和發(fā)展方向，是項(xiàng)目治理的綱領(lǐng)性制度、基本邊界和

19、紅線，政企雙方均必須予以堅(jiān)持和貫徹執(zhí)行，沒(méi)有商量和變通的余地。比如，片區(qū)綜合開發(fā)一般整體外包，充分市場(chǎng)化，由社會(huì)資本方一體化集成開發(fā)。無(wú)論是從法律、空間、內(nèi)容，還是從管理、現(xiàn)金流上來(lái)看，項(xiàng)目都具有特許的排他性和封閉性。在項(xiàng)目運(yùn)作或?qū)嵤╇A段，部分政府人員總想以維護(hù)公共利益或者政府利益的名義介入項(xiàng)目，如把某部分內(nèi)容拿出來(lái)、把合同外的內(nèi)容放進(jìn)去，主張由政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)等工作，指令由政府平臺(tái)公司負(fù)責(zé)某部分項(xiàng)目的建設(shè)或者運(yùn)營(yíng)，等等，這些都觸碰了項(xiàng)目紅線。片區(qū)綜合開發(fā)的交易結(jié)構(gòu)：主要交易流程一、政府授權(quán)平臺(tái)公司作為本項(xiàng)目實(shí)施主體，與平臺(tái)公司簽訂授權(quán)開發(fā)協(xié)議，由平臺(tái)公司承擔(dān)合作范圍內(nèi)設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)

20、等職責(zé)，政府相關(guān)部門承擔(dān)項(xiàng)目的行政管理，為項(xiàng)目提供政策支持，并按照授權(quán)開發(fā)協(xié)議約定，根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果向平臺(tái)公司支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)。二、平臺(tái)公司通過(guò)公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)投資人，與中標(biāo)社會(huì)投資人簽署投資合作協(xié)議，并按照約定比例出資成立合資公司；待項(xiàng)目公司成立后，平臺(tái)公司、社會(huì)投資人、合資公司簽訂投資合作協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議，由合資公司作為項(xiàng)目業(yè)主，負(fù)責(zé)承擔(dān)合作協(xié)議項(xiàng)下的全部工作，具體包括合作范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、征地拆遷、安置補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套設(shè)施的投資、建設(shè)等工作。三、合資公司在授權(quán)范圍制定綜合開發(fā)計(jì)劃（包括但不限于分期開發(fā)計(jì)劃、投資建設(shè)計(jì)劃、融資與還款計(jì)劃、土地出讓計(jì)劃等）并報(bào)政府批準(zhǔn)，合資公司按經(jīng)批

21、準(zhǔn)的綜合開發(fā)計(jì)劃推進(jìn)各子項(xiàng)目建設(shè)。主要是保障供地計(jì)劃符合建設(shè)進(jìn)度。四、通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)，在合作范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)新增土地出讓收入、稅收等增量財(cái)政收入將作為授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)來(lái)源，授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。五、社會(huì)投資人具有項(xiàng)目對(duì)應(yīng)企業(yè)資質(zhì)和管理能力的，由社會(huì)投資人與合資公司簽訂項(xiàng)目設(shè)計(jì)合同、施工合同，由社會(huì)投資人進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工；同時(shí)，社會(huì)投資人通過(guò)項(xiàng)目公司開展片區(qū)招商引資等工作，按與政府約定的比例，獲取落地投資額獎(jiǎng)補(bǔ)。六、項(xiàng)目合作期滿，由平臺(tái)公司向社會(huì)投資人進(jìn)行合資公司股權(quán)回購(gòu)或清算，實(shí)現(xiàn)社會(huì)投資人退出。從交易與治理結(jié)構(gòu)看，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中政府一般不投資、不擔(dān)保、不兜底、不負(fù)債，但

22、社會(huì)資本方往往希望政府平臺(tái)公司提供某種融資增信。如此等等，都是方向性的錯(cuò)誤，動(dòng)搖了項(xiàng)目治理的基礎(chǔ)，存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，最終將可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)施或者失敗。項(xiàng)目其他一些符合規(guī)律和規(guī)定的機(jī)制，如投融資、回報(bào)、監(jiān)管、配套等機(jī)制，其基本原則和內(nèi)容也都是剛性的。項(xiàng)目合同體現(xiàn)了項(xiàng)目的基本模式和機(jī)制，是法律文件，政企雙方均應(yīng)誠(chéng)信守約。依照地方政府債務(wù)管理的一般習(xí)慣，政府機(jī)關(guān)部門之間及與事業(yè)單位之間的資金往來(lái)，不甄別為地方政府債務(wù)。因此，地方政府(財(cái)政)依照其資金管理辦法向片區(qū)開發(fā)主管部門做出的定向定期不定額撥款安排，并不能甄別為地方政府債務(wù)。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)出情況，財(cái)政部門僅承擔(dān)依照既定財(cái)政預(yù)算和計(jì)劃、專項(xiàng)資金管理

23、辦法等向片區(qū)開發(fā)主管部門撥付開發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等資金的責(zé)任，并不對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成本和購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用承擔(dān)兜底責(zé)任，項(xiàng)目單位需要根據(jù)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的判斷自行做出投資決策。片區(qū)開發(fā)主管部門與項(xiàng)目主體之間關(guān)系，是依照開發(fā)區(qū)協(xié)議，根據(jù)開發(fā)建設(shè)的績(jī)效情況，包括但不限于財(cái)政收入增量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境建設(shè)、社會(huì)效益等多方面考核標(biāo)準(zhǔn)，而支付的購(gòu)買服務(wù)和采購(gòu)工程協(xié)議項(xiàng)下的付款義務(wù)。自負(fù)盈虧的片區(qū)特許開發(fā)模式，是由若干采購(gòu)工程和購(gòu)買服務(wù)子項(xiàng)目組成的項(xiàng)目集合，不增加財(cái)政額外支出責(zé)任，模式本身不構(gòu)成違規(guī)舉債。在片區(qū)開發(fā)中，項(xiàng)目合同主要是起到統(tǒng)領(lǐng)作用；項(xiàng)目的制度建設(shè)將貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程、所有方面，比如績(jī)效考核、比如

24、項(xiàng)目的結(jié)算、比如項(xiàng)目執(zhí)行中重大情勢(shì)變更的處理、比如政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制和流程等等。具體項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等，都離不開政府的支持。企業(yè)主體并非政府當(dāng)甩手掌柜、大撒把。政府應(yīng)將行政管理優(yōu)化升級(jí)為行政服務(wù)，建立服務(wù)型政府，切實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；項(xiàng)目合同項(xiàng)下政府的義務(wù)，不僅僅在于支付對(duì)價(jià)、提供項(xiàng)目配套等，還在于通過(guò)發(fā)揮政府的優(yōu)勢(shì)，履行合同的相關(guān)附隨義務(wù)，如融資支持、產(chǎn)業(yè)招商支持等等，大力支持項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目巨大的資源流動(dòng)必然伴隨著相應(yīng)的信息流，故此高效溝通是項(xiàng)目有效治理的關(guān)鍵要素。無(wú)論是從合同、行政還是法律的角度，也無(wú)論是主導(dǎo)方還是主體方，政企雙方均應(yīng)保障對(duì)方的知情權(quán)、關(guān)切權(quán)、質(zhì)詢權(quán)。對(duì)于社會(huì)資本及項(xiàng)目公司影響履約能力的重大變更及項(xiàng)目的融資進(jìn)展、建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)狀況等等，政府方均有知情權(quán)；而對(duì)于政府方的履約狀況、相關(guān)行政行為、組織變更等影響項(xiàng)目實(shí)施和前景的信息，社會(huì)資本方也有知情權(quán)。對(duì)于政企雙方任何一方的不明確做法、異常舉動(dòng)，對(duì)方均有關(guān)切權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的權(quán)利。在過(guò)去的綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目中，由于前期準(zhǔn)備工作成熟度不夠，往往項(xiàng)目邊界條件相對(duì)模糊，建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額等均具有不確定性，這也給PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)測(cè)算以及兩評(píng)中的定量分析帶來(lái)了較大困難，從而導(dǎo)致兩評(píng)流于形式，不能準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)項(xiàng)目實(shí)際的投入成本和產(chǎn)出效益，在