構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)社會(huì)救助新體系對(duì)策思考

1、構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)社會(huì)救助新體系對(duì)策思考福建省福州市民政局課題組社會(huì)救助是政府和有關(guān)部門(mén)為保障人民群眾的生存權(quán)，對(duì)那些無(wú)勞動(dòng)能力的以及雖有謀生能力但一時(shí)生活困難的人給予的各項(xiàng)幫助的總和。它與社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)一起構(gòu)成了社會(huì)保障制度的三大支柱，主要由最低生活保障制度、災(zāi)民緊急救助制度、救助性社會(huì)福利制度、社會(huì)互助制度和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等組成。其中，最低生活保障制度是社會(huì)救助的基礎(chǔ)和核心。黨的十七大描繪了在新的發(fā)展階段繼續(xù)全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，為繼續(xù)推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)方向、提供了行動(dòng)綱領(lǐng)。胡錦濤總書(shū)記在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民的基本

2、生活”。建立社會(huì)保障體系，社會(huì)救助既是基礎(chǔ)，又是重點(diǎn)。建立社會(huì)救助體系是在傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)基礎(chǔ)上，為適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展和需要提出的。目前，在全市范圍內(nèi)，已建立和實(shí)施了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、救災(zāi)制度、農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度和流浪乞討人員救助制度，慈善救助也正在積極推進(jìn)。隨著各項(xiàng)社會(huì)救助制度的不斷完善，貧困群眾對(duì)社會(huì)救助工作提出了更高的要求。如何適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，開(kāi)發(fā)、整合和引導(dǎo)社會(huì)救助資源，形成完善的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系已成為我們必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)而重要的課題。本文擬結(jié)合福州市社會(huì)救助工作的開(kāi)展和實(shí)施情況，對(duì)進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系作一些研究和探索。一福州市社會(huì)救助工作發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)改革開(kāi)放以來(lái)，雖然福州

3、市社會(huì)經(jīng)濟(jì)有了較大的發(fā)展，但在城市和農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的貧困人口。目前全市有城市低保對(duì)象 2.4 萬(wàn)人，約占全市非農(nóng)業(yè)人口的 0.6 %。農(nóng)村各類特困群眾10.6萬(wàn)人，約占全市農(nóng)業(yè)人口的 2.6 %。其中，農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象 1.2 萬(wàn)人。另外，福州市受臺(tái)風(fēng)影響，自然災(zāi)害頻繁，每年約有20多萬(wàn)災(zāi)民需要救助。長(zhǎng)期以來(lái)，市委、市政府高度重視妥善解決城鄉(xiāng)困難群眾生產(chǎn)生活中的突出困難，大力加強(qiáng)社會(huì)救助工作，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)，全市城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作在探索中不斷深化、發(fā)展，政府主導(dǎo)與社會(huì)互助相結(jié)合的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系已經(jīng)初步建立，救助管理體制和工作運(yùn)行機(jī)制基本形成，救助成效日益顯著。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)

4、方面。1.全面推行城鄉(xiāng)低保制度，扎實(shí)落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)政策福州市先后建立了城鄉(xiāng)低保制度，為弱勢(shì)群體初步構(gòu)建了“最后一道安全網(wǎng)”。一是持續(xù)提高城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。福州市城市低保工作于1995年開(kāi)始運(yùn)行，是全國(guó)首批開(kāi)展這項(xiàng)工作的6個(gè)試點(diǎn)城市之一，至2002年6月份基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄＝刂?008年11月，全市城市低保人數(shù)已達(dá) 10335 戶、23419人，城區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)四次提高，目前已達(dá)單人戶280元、多人戶260元，八縣（市）的城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)也有較大提高。2005年以來(lái)全市共發(fā)放城市低保金 10874.83萬(wàn)元，月人均補(bǔ)差額達(dá)到目前的182.7元，比2005年初提高52.3%。2006年，

5、福州市進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對(duì)象分類施保工作，對(duì)城市低保對(duì)象中的“三無(wú)”人員、70周歲以上的老年人、重度殘疾人、喪失勞動(dòng)能力的危重病人、非義務(wù)教育階段學(xué)生以及單親家庭，除正常低保金之外，再增加10-30元的補(bǔ)助。為了不讓低保對(duì)象因物價(jià)上漲而降低保障水平，2007年6月起根據(jù)市場(chǎng)物價(jià)上漲情況，對(duì)城區(qū)低保對(duì)象每人每月給予25元的副食品補(bǔ)貼。同時(shí)對(duì)城區(qū)處于低保邊緣且存在特殊困難的家庭，每人每月給予12元的副食品補(bǔ)貼。二是不斷擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋范圍。早在1998年，福州市就開(kāi)始探索開(kāi)展農(nóng)村低保工作。2004年3月，全面建立農(nóng)村貧困群眾最低生活保障制度，截至2008年11月底，全市農(nóng)村低保對(duì)象共有 52896

6、戶 106139 人，占全市農(nóng)業(yè)人口的2.6%。三年中，先后三次提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)從2005年的單人戶170元、多人戶150元提高到今年的單人戶210元、多人戶190元，八縣（市）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)也從每人每年1000元提高到今年每人每年1200元（即每人每月100元）。2005年以來(lái)，全市農(nóng)村低保金發(fā)放總額達(dá)21870.4萬(wàn)元，人均月補(bǔ)差達(dá)到73.72元，比2004年底增長(zhǎng)44.54%。馬尾區(qū)還從今年1月1日起，在全省率先實(shí)施城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化，不分城鄉(xiāng)戶籍，統(tǒng)一按城市標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。三是積極推進(jìn)低保規(guī)范化管理。為切實(shí)做到“應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”，提高低保金使用的社會(huì)效益。福州市各級(jí)民政部

7、門(mén)根據(jù)屬地管理的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)了動(dòng)態(tài)管理工作，對(duì)低保對(duì)象家庭收入變化情況實(shí)行定期走訪，檢查復(fù)評(píng)，據(jù)實(shí)辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)手續(xù)，并及時(shí)將新增的達(dá)到低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象納入低保范圍，形成“低保對(duì)象有進(jìn)有出，補(bǔ)助水平有升有降”的良性運(yùn)行機(jī)制。近年來(lái)，福州市認(rèn)真貫徹新的農(nóng)村五保供養(yǎng)條例，進(jìn)一步提高農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作有了長(zhǎng)足發(fā)展。截至目前共有五保供養(yǎng)對(duì)象11891人，其中城區(qū)農(nóng)村五保按每月210元、馬尾區(qū)按248元、八縣（市）農(nóng)村五保按每月100-200元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放供養(yǎng)金，農(nóng)村五保的吃、穿、住有了很大改善。與此同時(shí)，福州市還十分重視敬老院建設(shè)，目前全市共有敬老院81所1156張床位。20

8、06年市財(cái)政撥款40萬(wàn)元資助福清市龍?zhí)镦?zhèn)敬老院等10所敬老院進(jìn)行了修繕，改善了集中供養(yǎng)五保戶的居住條件。2007年省、市又下?lián)?75萬(wàn)元專項(xiàng)資金完成了新建5所、改擴(kuò)建5所敬老院工程。2008年，省、市、縣三級(jí)配套420萬(wàn)元，再新建6所、改擴(kuò)建2所敬老院。此項(xiàng)工作被列為2008年省、市兩級(jí)黨委、政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目之一。計(jì)劃通過(guò)改善集中供養(yǎng)條件，在十一五期間逐步把農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率提高到20%。與此同時(shí)，針對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭的特殊困難，福州市還逐步推行了教育、住房、就業(yè)、司法等專項(xiàng)配套救助制度。在住房救助方面，區(qū)已累計(jì)保障最低收入家庭住房1141戶，其中實(shí)物配租1039戶，租賃補(bǔ)貼72戶，租金核減30

9、戶，城區(qū)人均6平方米以下最低收入家庭基本做到應(yīng)保盡保。從今年開(kāi)始，將廉租住房保障范圍擴(kuò)大到家庭年收入低于1.7萬(wàn)元，人均住房建筑面積低于12平方米的低收入住房困難家庭。入住廉租住房的家庭物業(yè)管理費(fèi)由財(cái)政全額貼補(bǔ)。在教育救助方面，市政府出臺(tái)了關(guān)于對(duì)福州市義務(wù)教育階段貧困生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”的通知，從2005年秋季開(kāi)始，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策，對(duì)高中階段家庭困難學(xué)生實(shí)行學(xué)費(fèi)減免政策，同時(shí)動(dòng)員社會(huì)各界力量參與助學(xué)工作，舉辦鴻志班、勵(lì)志班等形式，對(duì)品學(xué)兼優(yōu)、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生進(jìn)行資助。對(duì)高等院校家庭貧困學(xué)生，設(shè)立了國(guó)家助學(xué)金制度，資助面約占在校生的20%左右。對(duì)在校生5%左右的特

10、別困難家庭學(xué)生每生每年補(bǔ)助3000元，其余15%左右貧困家庭學(xué)生每生每年補(bǔ)助1500元。在就業(yè)救助方面，結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭援助工作的通知等文件，積極開(kāi)展“春風(fēng)行動(dòng)”和“再就業(yè)援助活動(dòng)”，并探索建立具有福州特色的小額擔(dān)保貸款政策，有效解決了部分有勞動(dòng)能力的低保人員就業(yè)困難。2.加快實(shí)施城鄉(xiāng)醫(yī)療救助為幫助弱勢(shì)群體解決醫(yī)療難的問(wèn)題，福州市各級(jí)黨委、政府高度重視開(kāi)展城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作，2005年開(kāi)始推行城鄉(xiāng)困難家庭醫(yī)療救助試點(diǎn)，首批選定鼓樓、臺(tái)江、倉(cāng)山、晉安、馬尾、羅源縣為城鄉(xiāng)醫(yī)療救助試點(diǎn)縣（區(qū)），歷經(jīng)近三年發(fā)展，目前城市醫(yī)療救助工作和農(nóng)村醫(yī)療救助制度已覆蓋全市范圍。先后出臺(tái)了福

11、州市農(nóng)村困難家庭醫(yī)療救助試行辦法、福州市城市醫(yī)療救助試行辦法，對(duì)醫(yī)療救助工作進(jìn)行了全面規(guī)范。救助內(nèi)容上，一是全額資助救助對(duì)象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；二是對(duì)救助對(duì)象患病治療費(fèi)用經(jīng)醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)報(bào)銷(xiāo)后的個(gè)人負(fù)擔(dān)部分再給予30%到60%的救助。三年來(lái)，不斷降低直至取消起付線、提高救助比例、擴(kuò)大救助范圍，使這項(xiàng)政策惠及了更多的困難群眾。三年來(lái)，全市共審核批準(zhǔn)城市醫(yī)療救助人數(shù)564人，發(fā)放救助金額142.45萬(wàn)元，審核批準(zhǔn)農(nóng)村醫(yī)療救助人數(shù)2460人，發(fā)放救助金額346.26萬(wàn)元。 3.扎實(shí)做好救災(zāi)救濟(jì)工作，確保受災(zāi)群眾的基本生活一是強(qiáng)化災(zāi)害應(yīng)急救助，建立健全災(zāi)害應(yīng)急救援體系。認(rèn)真貫徹福

12、州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，落實(shí)“政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)工作方針，建立健全以應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急指揮、物質(zhì)保障和技術(shù)支撐為基礎(chǔ)的救災(zāi)應(yīng)急救援體系，強(qiáng)化災(zāi)害管理體制和救災(zāi)投入增長(zhǎng)、救災(zāi)款物發(fā)放使用監(jiān)管及災(zāi)害應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。二是落實(shí)救災(zāi)資金和物資儲(chǔ)備，確保救災(zāi)資金和物資安全運(yùn)行 。嚴(yán)格按照國(guó)家的規(guī)定配套省、市、縣的救災(zāi)救濟(jì)資金，堅(jiān)持?？顚Ｓ谩⒅攸c(diǎn)使用，防止截留、挪用和沉淀救災(zāi)資金等違規(guī)行為。認(rèn)真做好救災(zāi)物資儲(chǔ)備。根據(jù)省民政廳及救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案要求，認(rèn)真做好救災(zāi)帳篷、棉被等救災(zāi)物資和方便面、礦泉水、大米等災(zāi)民生活必需品的準(zhǔn)備工作，確保轉(zhuǎn)移安置人員和災(zāi)民的基本生活需求。市本級(jí)現(xiàn)儲(chǔ)備救災(zāi)物

13、資有帳篷200頂、救災(zāi)棉被5300床、毛毯300床、棉衣400件、并正在招標(biāo)采購(gòu)救災(zāi)衣服5000套。與福建省永輝集團(tuán)、錦江麥德龍現(xiàn)購(gòu)自運(yùn)有限公司簽訂的購(gòu)銷(xiāo)合同中有：大米400噸，方便面2000箱，礦泉水2000箱，餅干1000箱。遇有災(zāi)害情況，可隨時(shí)調(diào)運(yùn)。各縣(市)、區(qū)準(zhǔn)備的救災(zāi)物資有：帳篷523頂，棉被5064床，衣服4563件；簽訂的購(gòu)銷(xiāo)合同中有大米267噸，方便面4050箱，礦泉水5800箱，餅干650箱、棉被700床。三是扎實(shí)開(kāi)展綜合減災(zāi)工作，提高減災(zāi)管理水平。大力普及居民自救互救知識(shí)，提高公眾減災(zāi)意識(shí)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村的防災(zāi)減災(zāi)能力。逐步探索建立災(zāi)害預(yù)警、信息報(bào)送、應(yīng)急救助的基層災(zāi)

14、害信息員隊(duì)伍。完善城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，在多災(zāi)易災(zāi)的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)避災(zāi)場(chǎng)所，嚴(yán)格按照建筑安全規(guī)范，搞好新建或改造方案規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理確定避災(zāi)中心的分布和規(guī)模。四是全面推行農(nóng)村住房保險(xiǎn)試點(diǎn)。廣泛開(kāi)展農(nóng)房保險(xiǎn)宣傳活動(dòng)，通過(guò)民政工作會(huì)議、電視、廣播、墻報(bào)、宣傳畫(huà)、村務(wù)公開(kāi)欄等形式進(jìn)行宣傳，宣傳農(nóng)房保險(xiǎn)知識(shí)、保險(xiǎn)條款內(nèi)容、出險(xiǎn)報(bào)案的程序和定損、理賠的標(biāo)準(zhǔn)，確保全體農(nóng)戶家喻戶曉。及時(shí)總結(jié)農(nóng)房統(tǒng)保實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和做法，推進(jìn)農(nóng)房統(tǒng)保工作扎實(shí)開(kāi)展。加強(qiáng)農(nóng)房統(tǒng)保的規(guī)范化運(yùn)作，主動(dòng)協(xié)調(diào)配合人保財(cái)險(xiǎn)公司做好核災(zāi)理賠工作，確保受災(zāi)農(nóng)戶按新的理賠標(biāo)準(zhǔn)得到合理補(bǔ)償。4.認(rèn)真做好流浪人員救助，維護(hù)城市安定穩(wěn)定積極發(fā)揮救助工作

15、的職能作用，堅(jiān)持與公安、城管聯(lián)合上街勸導(dǎo)，每天派車(chē)派員上街巡查勸導(dǎo)。強(qiáng)化“五個(gè)一”人性化管理，即每個(gè)受助人員洗一次澡、理一次發(fā)、換一身衣服、談一次心、接受一次教育。凡是未成年人、殘疾人、老年人、重病號(hào)，因經(jīng)濟(jì)原因或其他原因，家屬無(wú)法來(lái)榕接回的，由市救助站派員直接護(hù)送其返回原籍。為解決流浪人員中精神病人、危重病人的救助工作，市政府確定了6家定點(diǎn)醫(yī)院，由市財(cái)政統(tǒng)籌解決醫(yī)療問(wèn)題，2008年全市共救助流浪人員3568人。為切實(shí)保護(hù)流浪兒童權(quán)益，還積極努力建設(shè)流浪未成年人救助保護(hù)中心，即將投入使用。5.大力發(fā)展慈善事業(yè)，引導(dǎo)民間力量參與社會(huì)救助改革開(kāi)放以來(lái)，福州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到比較大的發(fā)展，人民群眾的生活

16、水平有了很大的提高，但是由于歷史、自然的原因，一些群眾由于在文化、技術(shù)、資金、信息方面的欠缺以及天災(zāi)人禍、意外傷害等各種原因，還處在貧困之中，急需社會(huì)救助。社會(huì)貧困弱勢(shì)群眾的困難，一方面需要政府加大社會(huì)保障制度建設(shè)，一方面也需要民間慈善團(tuán)體協(xié)助配合政府開(kāi)展扶貧濟(jì)困工作。在市委、市政府的重視與指導(dǎo)下，福州市慈善總會(huì)已于2006年9月正式成立。到目前為此，除市慈善總會(huì)外，福州市已有臺(tái)江、鼓樓、長(zhǎng)樂(lè)、平潭、連江先后成立了慈善會(huì)，馬尾區(qū)正抓緊籌備中。福州市慈善總會(huì)成立以來(lái)，已募集認(rèn)捐善款8000多萬(wàn)元。在廣泛募集善款的基礎(chǔ)上，開(kāi)展了各種形式的慈善活動(dòng)。目前，受助人數(shù)已達(dá)到15000多人次，得到了社會(huì)的

17、好評(píng)。一是實(shí)施“331”慈善救助工程。在9個(gè)縣（市）區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的“老少邊”地區(qū)助養(yǎng)孤兒300名、助養(yǎng)孤寡老人300名、助學(xué)貧困高中生300名，每人每年救助金1000元；二是開(kāi)展宏志生“獎(jiǎng)學(xué)工程”，在永泰、閩清資助210名品學(xué)兼優(yōu)的貧困生完成3年高中學(xué)業(yè)，每人每年獎(jiǎng)學(xué)金1000元；三是應(yīng)急救助。到目前已對(duì)因病、因?yàn)?zāi)而急需救助的災(zāi)民，市慈善總會(huì)也及時(shí)給予救助，如為受“桑美”臺(tái)風(fēng)襲擊的福鼎災(zāi)民和遭受“4.1”冰雹襲擊的閩清、永泰重災(zāi)戶及時(shí)發(fā)放救助金；四是開(kāi)展“春風(fēng)送暖”系列活動(dòng)。與市總工會(huì)聯(lián)手為下崗工人特困戶送去年貨；五是積極參與社會(huì)公益活動(dòng)。在25所中小學(xué)捐贈(zèng)圖書(shū)建立“慈善愛(ài)心圖書(shū)室”；六是

18、開(kāi)展臨終關(guān)懷。建造面積100多平方米，價(jià)值130萬(wàn)元的孤寡義冢“慈善園”，免費(fèi)為城區(qū)孤寡老人去世后提供骨灰安葬場(chǎng)所。從福州市社會(huì)救助運(yùn)行情況看，主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是各項(xiàng)社會(huì)救助工作發(fā)展迅速，較好地保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活；二是社會(huì)救助工作制度化、規(guī)范化建設(shè)逐步完善；三是資金籌措機(jī)制建立，社會(huì)救助資金投入不斷加大;四是擴(kuò)大社會(huì)參與，社會(huì)救助工作社會(huì)化進(jìn)程不斷推進(jìn)。二福州市社會(huì)救助工作中存在的困難和問(wèn)題隨著福州市經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的不斷深入，全市社會(huì)救助工作還面臨著許多亟待解決的矛盾和問(wèn)題。突出表現(xiàn)在：一是弱勢(shì)群體數(shù)量龐大而且將長(zhǎng)期存在，而救助資源相對(duì)不足，造成部分困難群眾難以得到及

19、時(shí)救助；二是困難群眾救助需求向多方面發(fā)展，而目前各項(xiàng)社會(huì)救助制度尚不夠完善、配套，工作機(jī)制和工作體系也不夠健全，致使困難群眾基本生活之外的困難得不到及時(shí)、有效的救助；三是救助資源分散，缺乏有機(jī)整合，造成社會(huì)救助整體效益不高；四是隨著城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度建設(shè)加速推進(jìn)，救助內(nèi)容不斷拓展，救助人數(shù)急劇增多，現(xiàn)有的救助工作支持保障系統(tǒng)受編制、經(jīng)費(fèi)等條件限制難以適應(yīng)更高的工作要求；五是部分地方限于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況，救助水平偏低。這些矛盾和問(wèn)題制約了城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作的深入開(kāi)展，影響了困難群眾的生活保障。這就需要我們積極適應(yīng)新的形勢(shì)和任務(wù)要求，進(jìn)一步增強(qiáng)構(gòu)建全市社會(huì)救助大體系的責(zé)任感和緊迫感，加大推進(jìn)力

20、度，加快發(fā)展步伐。 三思路和對(duì)策按照中央要求，結(jié)合福州市實(shí)際，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們要堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“單項(xiàng)突破、系統(tǒng)完善，點(diǎn)上突破，面上擴(kuò)展”的工作思路，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)。通過(guò)不懈努力，逐步在全市建立起以城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保救助和自然災(zāi)害救助制度為基礎(chǔ)，以臨時(shí)救助、社會(huì)互助為補(bǔ)充，以基本生活救助為核心，以醫(yī)療、教育、住房、司法等專項(xiàng)救助相配套，以優(yōu)惠政策為支撐，政府責(zé)任明確，社會(huì)參與廣泛，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資金落實(shí)、管理規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)健全的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。1.進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，落實(shí)農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度，切實(shí)保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活第一，

21、建立健全和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，通過(guò)35年的努力，力爭(zhēng)形成結(jié)構(gòu)合理、層次分明、銜接配套、針對(duì)性強(qiáng)、容易操作的城鄉(xiāng)低保規(guī)章制度體系。第二，嚴(yán)格規(guī)范低保工作程序。要對(duì)低保工作中的環(huán)節(jié)和步驟進(jìn)行分解，實(shí)行程序化管理，逐步形成有內(nèi)容、有規(guī)定、有監(jiān)督的低保管理規(guī)范，做到嚴(yán)格城鄉(xiāng)低保對(duì)象的申請(qǐng)、審核、審批程序，落實(shí)三級(jí)審核審批、二榜公示制度。要強(qiáng)化基層低保工作人員的法制意識(shí)、程序意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，杜絕不正之風(fēng)。第三，建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制。并根據(jù)物價(jià)等變動(dòng)情況適時(shí)啟動(dòng)各項(xiàng)補(bǔ)貼措施。第四，實(shí)現(xiàn)低保信息化建設(shè)。建立全市城鄉(xiāng)低保工作信息系統(tǒng)，提高工作效率和公開(kāi)透明度，實(shí)現(xiàn)與各項(xiàng)救助工作的資源共

22、享。進(jìn)一步規(guī)范落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)。按照新的農(nóng)村五保供養(yǎng)條例要求，提高農(nóng)村五保供養(yǎng)水平，建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)機(jī)制，切實(shí)做到“應(yīng)保盡保，按標(biāo)施保”。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村敬老院和城鎮(zhèn)福利院建設(shè)，為無(wú)人照料的城鄉(xiāng)鰥寡孤獨(dú)提供生活供養(yǎng)和照料服務(wù)。加大政府投入和多渠道籌集資金加快建設(shè)改造步伐，并積極探索中心敬老院、五保村等五保集中供養(yǎng)方式，提高集中供養(yǎng)比例和供養(yǎng)水平；積極推進(jìn)修建綜合性、多功能、社會(huì)化的福利院。進(jìn)一步完善專項(xiàng)配套救助制度建設(shè)。在住房保障方面，要督促各縣（市）區(qū)限期實(shí)施廉租住房制度，在今年年底前實(shí)現(xiàn)符合條件的低保家庭住房上的“應(yīng)保盡?！薄Ｔ诮逃戎矫?，要繼續(xù)加大國(guó)家助

23、學(xué)力度，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧助學(xué)，并從學(xué)校事業(yè)收入中適當(dāng)提取助學(xué)資金，確保貧困生不因家庭貧困而失學(xué)，也不因上學(xué)而貧困。在就業(yè)救助方面，要著力強(qiáng)化就業(yè)援助的針對(duì)性、措施的規(guī)范性和機(jī)制的長(zhǎng)效性，重點(diǎn)促進(jìn)零就業(yè)家庭和就業(yè)困難人員再就業(yè)。在法律援助方面，要加大對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)和人力資源的投入，在各縣（市）區(qū)建立法律援助專職機(jī)構(gòu)，同時(shí)明確社會(huì)律師承擔(dān)法律援助的義務(wù)，保障困難群體的合法權(quán)益不受侵犯。2.積極推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度建設(shè)，為城鄉(xiāng)困難群眾提供最基本的醫(yī)療保障服務(wù)第一，創(chuàng)新城鄉(xiāng)醫(yī)療救助模式。要按照“救急、救難、公平、便捷”的原則，大膽創(chuàng)新城鄉(xiāng)醫(yī)療救助模式，實(shí)現(xiàn)“五位一體”城鄉(xiāng)醫(yī)療救助模式，即通過(guò)資

24、助醫(yī)療救助對(duì)象參加城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療、開(kāi)展日常醫(yī)療救助、實(shí)行大病醫(yī)療救助、完善臨時(shí)醫(yī)療救助、加強(qiáng)與慈善醫(yī)療救助聯(lián)動(dòng)等五個(gè)方面的救助，使城鄉(xiāng)救助對(duì)象從惠民舉措中得到真正的實(shí)惠。針對(duì)目前存在的基金規(guī)模小、救助資金節(jié)余過(guò)多、救助手續(xù)繁瑣等問(wèn)題，從救助模式設(shè)計(jì)上著手改革，增強(qiáng)醫(yī)療救助的可及性，擴(kuò)大覆蓋面。一是實(shí)行醫(yī)前、醫(yī)中、醫(yī)后等多種救助方式，全面取消醫(yī)療救助起付線，適當(dāng)提高救助比例。根據(jù)基金規(guī)模合理確定救助最高限額。二是開(kāi)展日常救助。針對(duì)一些特殊困難群體，采取每年發(fā)放一定金額醫(yī)療費(fèi)用的辦法，方便他們?nèi)粘ｉT(mén)診和購(gòu)藥。三是探索建立臨時(shí)醫(yī)療救助。對(duì)因患重大疾病造成家庭生活特別困難的其他

25、低收入家庭，給予適當(dāng)臨時(shí)醫(yī)療救助。第二，改進(jìn)醫(yī)療救助管理模式。在當(dāng)前的實(shí)施醫(yī)療救助過(guò)程中，各種手續(xù)比較繁瑣，救助對(duì)象反映較多，因此，必須對(duì)醫(yī)療救助的管理模式進(jìn)行改進(jìn)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化醫(yī)療救助申請(qǐng)審批程序，讓困難群眾有病能夠及時(shí)得到治療、及時(shí)得到救助。要加強(qiáng)醫(yī)療救助制度與城市醫(yī)保和新農(nóng)合制度的銜接，在制度銜接的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)管理模式的有機(jī)銜接，逐步做到醫(yī)院共用、信息共享、結(jié)算同步、監(jiān)管統(tǒng)一，使醫(yī)療救助的管理模式得到較大改進(jìn)，真正按照“一站式”服務(wù)的要求簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批程序，方便困難群眾。3.著力提高災(zāi)害救助水平要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)工作方針，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)

26、合、屬地為主的災(zāi)害管理體制和統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急救援機(jī)制，強(qiáng)化抗災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，完善各級(jí)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急救助指揮體系，加大各級(jí)救災(zāi)資金投入和監(jiān)管力度，確保救災(zāi)資金及時(shí)足額到位、公平合理發(fā)放、安全有效使用。推進(jìn)建立市級(jí)救災(zāi)倉(cāng)儲(chǔ)中心和縣（市）區(qū)救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)，完善全市救災(zāi)物資儲(chǔ)備和調(diào)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，保證救災(zāi)物資24小時(shí)內(nèi)運(yùn)抵災(zāi)區(qū)。及時(shí)轉(zhuǎn)移安置危險(xiǎn)區(qū)域的群眾，切實(shí)保障災(zāi)民因?yàn)?zāi)發(fā)生的吃、穿、住、醫(yī)等基本生活需要。加大對(duì)災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建資金政策扶持力度，確保重建工作科學(xué)、規(guī)范、快速、有序。加強(qiáng)農(nóng)村住房統(tǒng)一保險(xiǎn)的規(guī)范化運(yùn)作。開(kāi)展以社區(qū)為重點(diǎn)的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，增強(qiáng)群眾的防

27、災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和避險(xiǎn)自救能力。4.加強(qiáng)流浪人員救助力度在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期應(yīng)該發(fā)揮流浪救助更大的作用，充分發(fā)揮其臨時(shí)避難所、危險(xiǎn)緩沖帶、社會(huì)穩(wěn)定器的功能。一是要擴(kuò)大救助范圍，實(shí)行針對(duì)性救助服務(wù)，更好的利用救助站的資源。現(xiàn)行救助管理辦法運(yùn)行中突出的問(wèn)題就是救助對(duì)象和條件過(guò)于狹窄，許多具有臨時(shí)性困難的求助人員因不符合條件無(wú)法獲得救助。所以，不妨放寬范圍，只要是確實(shí)遇到了應(yīng)急性困難，自身無(wú)力解決，在查證屬實(shí)后救助站可以予以救助。當(dāng)然，放寬救助范圍后提供的救助服務(wù)也應(yīng)當(dāng)做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以確保救助站資源最優(yōu)化配置。比如，對(duì)外出旅游、出差隨身物品、錢(qián)包被偷被搶或遺失者，可以在向其提供家庭、單位匯款服務(wù)時(shí)提供暫時(shí)食

28、宿救助，不提供返鄉(xiāng)乘車(chē)憑證，防止有人借此騙取車(chē)票。二是要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)部門(mén)職責(zé)。在流浪乞討人員的管理中，要對(duì)公安、城管、民政、衛(wèi)生、交通等各部門(mén)的工作職責(zé)進(jìn)行明確，同時(shí)設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)各部門(mén)的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，既能防止部分職能部門(mén)推諉扯皮，又可以整合資源，有效管理流浪乞討現(xiàn)象。對(duì)民政部門(mén)來(lái)說(shuō)，要明確救助職責(zé)，設(shè)立受助人員轉(zhuǎn)送統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確保受助人員接回渠道順暢。三是要設(shè)立救助專項(xiàng)基金。目前，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，在一些落后地區(qū)甚至連許多群眾的生活都難以保證，更不用說(shuō)對(duì)流浪乞討者進(jìn)行無(wú)償救濟(jì)，因此，政府應(yīng)設(shè)立流浪乞討人員救助專項(xiàng)基金，使各地流浪乞討人員的救助得到最基本的財(cái)政保證，然后

29、地方視自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定對(duì)流浪乞討的財(cái)政支持。同時(shí)積極發(fā)揮民間力量的作用，擴(kuò)大流浪救助的資金來(lái)源。四是要在13個(gè)縣（市）區(qū)，特別是縣（市）一級(jí)設(shè)立救助管理機(jī)構(gòu)。隨著區(qū)域一體化及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變，對(duì)各類人員及流浪乞討人員的救助作用將日益凸顯，因此，設(shè)立專門(mén)的救助管理機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)和強(qiáng)化對(duì)這項(xiàng)工作的有效管理，很有必要。5.大力推進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展目前，福州市慈善事業(yè)的發(fā)展剛剛起步，社會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作還缺乏應(yīng)有認(rèn)識(shí)，開(kāi)展慈善工作還有很多困難。比如，有的地方還沒(méi)有把慈善工作擺上重要議程，國(guó)家對(duì)慈善還沒(méi)有立法，相關(guān)捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策還得不到落實(shí)，尤其是民間對(duì)慈善事業(yè)還沒(méi)有形成共識(shí)，整個(gè)社會(huì)慈善氛圍尚未形成。

30、因此，要加大對(duì)慈善的宣傳力度，提高社會(huì)各界對(duì)慈善工作重要性的認(rèn)識(shí)，大力支持慈善事業(yè)的發(fā)展，從資金籌措、宣傳發(fā)動(dòng)、項(xiàng)目實(shí)施等方面給予實(shí)質(zhì)性的幫助，營(yíng)造濃厚的慈善氛圍，以更好地為開(kāi)展社會(huì)救助凝聚力量。福州市城區(qū)“空巢”老人生存狀況和社區(qū)服務(wù)需求的調(diào)查分析及其對(duì)策建議福建省福州市民政局一福州市城區(qū)空巢老人家庭形成的原因、基本情況及其面臨的主要問(wèn)題1.形成的原因所謂“空巢”，是指無(wú)子女或不與子女共居一舍獨(dú)自生活的老年人家庭?？粘财谂c鰥寡期對(duì)老年人來(lái)說(shuō)是生活中容易發(fā)生困難的兩個(gè)重要階段。在統(tǒng)計(jì)上，通常將只有老年夫婦兩人的家庭戶及老年人獨(dú)居的一人家庭戶合計(jì)作為空巢家庭戶的數(shù)量。“空巢家庭”的增多，是社會(huì)發(fā)

31、展的趨勢(shì)、社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)以及人們生活方式、價(jià)值觀念改變的結(jié)果。近些年來(lái)，福州市城區(qū)空巢老人家庭逐漸增多的原因主要有以下幾點(diǎn)：一是在上個(gè)世紀(jì)七十年代及以后，國(guó)家持續(xù)推行了計(jì)劃生育政策，使家庭人口減少，家庭規(guī)模變小，家庭戶型趨于小型化；二是改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主體和多元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)催化了家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化，因?yàn)椤靶⌒突奔彝ソY(jié)構(gòu)更適應(yīng)社會(huì)快節(jié)奏的生活節(jié)拍；三是隨著人們生存競(jìng)爭(zhēng)的加劇，跨地區(qū)職業(yè)流動(dòng)的加速，使家中只剩下二老靜守空巢；四是生活水平的普遍提高，為家庭小型化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著城市居住條件的顯著改善，子女搬入新家，離開(kāi)原先一起居住的父母，遷入新住宅往往成為代際之間分離的契機(jī)；五是物質(zhì)生活

32、水平提高后，人們追求精神生活。不光是年輕的一代人要求有獨(dú)立的活動(dòng)空間和越來(lái)越多的自由，就老年人自身而言，也有相當(dāng)一部分老年人不喜歡和子女合住。其主要理由是：一是與子女一起生活不習(xí)慣，不方便；二是與子女一起居住要操持大量家務(wù)，力不從心；三是擔(dān)心與子女一起居住會(huì)拖累子女，影響他們的工作或?qū)W習(xí)；等等。2.基本情況2007年初，福州市老齡辦依托福建省社情民意調(diào)查中心，對(duì)福州市城區(qū)空巢老人的生存狀況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，目前福州市城區(qū)的空巢家庭數(shù)量約為4.7萬(wàn)戶，人數(shù)約為8.6萬(wàn)人，約占城區(qū)老人總數(shù)的24.6%。基本情況如下：（1）分布情況：僑鄉(xiāng)社區(qū)空巢家庭占的比重最大（約占全部家庭總數(shù)的9.8%），其

33、次是老社區(qū)（占6.5%），城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)和高檔住宅社區(qū)的比重相對(duì)較少（各占4.8%和2.6%）。 （2）收入及醫(yī)保情況：有八成空巢老人的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是老人的離退休金，其余靠子女供養(yǎng)、社會(huì)救濟(jì)及親友接濟(jì)。有近六點(diǎn)五成的空巢老人亨有醫(yī)療保險(xiǎn)。（3）主要休閑活動(dòng)較為單一：而且多在戶內(nèi)，以看電視、聽(tīng)廣播和讀報(bào)紙作為日常生活中最主要的休閑活動(dòng)的空巢老人高達(dá)77.6%。經(jīng)常參加的活動(dòng)還有健身、串門(mén)聊天或參加聚會(huì)、下棋、打麻將或打撲克等。（4）理想的居住方式：約有66.5%的空巢老人認(rèn)為最理想的居住方式是“老人獨(dú)自居住”；其次是“與子女一起居住”，比重為18.7%；而認(rèn)為“住老年公寓或敬老院”的比重為12.2%

34、，位居第三位。有1/3強(qiáng)的空巢老人愿意入住政府或社區(qū)開(kāi)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從各類空巢老人對(duì)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的態(tài)度來(lái)看，單身、男性和年齡較長(zhǎng)的老人入住的意愿相對(duì)較強(qiáng)，其中，單身老人愿意入住的占41.1%、男性老人占37.5%、80歲及以上老人占39.1%。不愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要原因：一是不便于經(jīng)常與子女團(tuán)聚或擔(dān)心與子女關(guān)系疏遠(yuǎn)；二是自己已有房子，不愿意再花錢(qián)；三是認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)過(guò)高，自己負(fù)擔(dān)不起?？粘怖先丝沙惺艿酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住費(fèi)用為人均每月457.6元左右。收入水平較高的空巢家庭對(duì)養(yǎng)老費(fèi)用的承受能力比收入水平較低的空巢家庭約高出2倍。（5）多數(shù)空巢老人對(duì)社區(qū)救助網(wǎng)感興趣：約有六成表示愿意加入。對(duì)入網(wǎng)費(fèi)的收

35、取標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)老人認(rèn)為應(yīng)定在每月10元以下。約有三成的空巢老人意愿購(gòu)買(mǎi)老年人人身意外保險(xiǎn)，平均每人可承受的保費(fèi)約為全年33.1元。（6）對(duì)目前社區(qū)服務(wù)的意見(jiàn)：約有一半強(qiáng)的空巢老人表示“非常滿意”或“比較滿意”，有四成表示“一般”，另有3.7%表示“不太滿意”或“很不滿意”。從對(duì)各類社區(qū)的評(píng)價(jià)結(jié)果看，對(duì)高檔住宅社區(qū)的評(píng)價(jià)較高，而對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的評(píng)價(jià)相對(duì)較低。目前空巢老人最希望政府或社區(qū)提供的服務(wù)項(xiàng)目是醫(yī)療保健，其他依次為文化娛樂(lè)、生活照料、體育健身、經(jīng)濟(jì)援助和法律咨詢等等。3.面臨的主要問(wèn)題空巢老人家庭的增加對(duì)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。養(yǎng)老的含義包括經(jīng)濟(jì)供給、生活照顧與精神慰藉三個(gè)主要方面

36、。處于空巢家庭的老人面臨的也是這三方面的問(wèn)題。在空巢家庭中，經(jīng)濟(jì)上：其中不乏貧困者；生活上：老人身體好，尚能自理，一旦生病，子女不在身邊，生活中就會(huì)有諸多不便，而且老年人發(fā)病往往具有突然性，家中無(wú)人，極易造成搶救不及時(shí)；精神上：空巢老人無(wú)法享受過(guò)去大家庭的天倫之樂(lè)，離開(kāi)子女時(shí)間久后容易產(chǎn)生孤獨(dú)感。家里四處?kù)o悄悄，沒(méi)有生氣，他們有心里話沒(méi)處述說(shuō)，有時(shí)間沒(méi)事可打發(fā)，這樣的老人較易出現(xiàn)抑郁癥狀，精神寂寞、孤獨(dú)，覺(jué)得生活沒(méi)有意思，經(jīng)?；叵胪?，感覺(jué)失落、悲觀，經(jīng)常獨(dú)處、很少與人交流的老人往往容易產(chǎn)生悲觀情緒，有的人甚至?xí)a(chǎn)生自殺行為。特別是進(jìn)入鰥寡期的老年人，他們面臨的困難更大。環(huán)境變化提升了空巢家庭

37、問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)體制發(fā)生了變化，從單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變。居住條件變化了，過(guò)去的大家庭、大雜院轉(zhuǎn)變?yōu)樾〖彝?、單元房。老年人與單位的聯(lián)系少了，與鄰居的交往減弱，使空巢老人面臨的問(wèn)題更加突出?？粘怖先思彝?wèn)題的實(shí)質(zhì)是老年安全帶發(fā)生危機(jī)。隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人的生理功能逐漸衰退，他們?cè)谛袆?dòng)上越來(lái)越無(wú)能為力，對(duì)他人幫助的依賴性越來(lái)越高，脆弱性越來(lái)越強(qiáng)。他們?cè)絹?lái)越像兒童，逐漸成為一個(gè)脆弱者，越來(lái)越需要監(jiān)護(hù)人?？粘布彝サ暮x就是老年人身邊缺少監(jiān)護(hù)人，他們與家人及社會(huì)之間的信息發(fā)生了斷層，因此導(dǎo)致老年安全帶出現(xiàn)問(wèn)題，松弛、甚至斷裂。當(dāng)前，福州市老齡化形勢(shì)發(fā)展很快，至2006年底，全市老年人口已達(dá)77.6

38、2萬(wàn)人，且每年還在以3%的速度增長(zhǎng)，80歲以上的高齡老人更是以每年5%的速度遞增。今后隨著獨(dú)生子女之間相繼通婚、生育，形成了“4-2-1”（四個(gè)老人，一對(duì)夫婦和一個(gè)孩子）的格局，就算他們都與其中一方的父母生活在一起，也還有一半家庭的老人必須面對(duì)空巢。還有一些單身的、不要孩子的丁克夫婦，在他們年老后也將加入到獨(dú)居老年人的行列中。屆時(shí)將會(huì)使空巢老人的數(shù)量和比例以前所未有的速度增長(zhǎng)，空巢老人家庭將會(huì)成為社會(huì)面臨的突出的老齡化問(wèn)題。因此，如何使空巢老年人們安享晚年，是一個(gè)亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。二應(yīng)對(duì)福州市城區(qū)空巢老人社區(qū)服務(wù)需求的對(duì)策建議社區(qū)是老年人的主要活動(dòng)場(chǎng)所和生活空間。隨著年齡的增長(zhǎng)和身體的衰老，

39、空巢老人對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求將逐漸增加，對(duì)社區(qū)的依附性越來(lái)越強(qiáng)。依托社區(qū)構(gòu)筑社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，不僅具有方便易行、針對(duì)性強(qiáng)、參與面廣等特點(diǎn)，而且還能給老年人帶來(lái)認(rèn)同感和歸宿感。因此，健全和強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，是適應(yīng)城區(qū)空巢老年人增多的客觀要求，也是社會(huì)發(fā)展的必然。完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)包括衣食住行、醫(yī)療保健、學(xué)習(xí)教育、健身娛樂(lè)、法律咨詢、生活援助、參與社會(huì)等職能。要滿足和改善老年人對(duì)物質(zhì)生活的特殊要求，更要不斷滿足和豐富老年人對(duì)精神文化生活的特殊要求，為老年人提供全方位的服務(wù)。關(guān)于社區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家里，已有上百年的歷史，比如有美國(guó)模式、英國(guó)模式、德國(guó)模式等。在亞洲也有新加坡模式、香港模

40、式等等。在我國(guó)，近幾年來(lái)也在不斷實(shí)踐中產(chǎn)生了上海模式、青島模式、沈陽(yáng)模式、蘇州模式等等。這些模式都可資借鑒與參考。發(fā)展福州市的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地走自己的路。筆者在學(xué)習(xí)和調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出如下對(duì)策建議：1.各級(jí)政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，明確指導(dǎo)思想，把發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為造福于民的事業(yè)列入議事日程和工作目標(biāo)，作為“十一五”計(jì)劃的重要內(nèi)容，列入社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的總體規(guī)劃。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)得民心、暖人心的夕陽(yáng)工程，是老齡事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，首先必須體現(xiàn)政府的意志和其倡導(dǎo)的社會(huì)價(jià)值觀，政府的推動(dòng)、引導(dǎo)作用，必須作為這項(xiàng)工程的初始力，貫穿于發(fā)動(dòng)、規(guī)劃、組織等各個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程。政府的

41、推動(dòng)引導(dǎo)具體要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是資金，要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步提高和老年人口增長(zhǎng)速度的加快不斷加大對(duì)這一事業(yè)的投入，逐步形成制度化的財(cái)力投入機(jī)制；二是政策，制定和完善相關(guān)的社會(huì)福利政策、法規(guī)和規(guī)章，合理地制定規(guī)劃，使社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展能適應(yīng)銀色浪潮的需要；三是協(xié)調(diào)，建議成立統(tǒng)一的指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由各級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，計(jì)劃、民政、工商、稅務(wù)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、衛(wèi)生、財(cái)政等部門(mén)參加，成立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在民政部門(mén)。協(xié)調(diào)委員會(huì)主要職能是組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查、督促社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康、有序、規(guī)范地發(fā)展。2.從目前福州市空巢老人的需求上看，首要的是希望政府能提供就近廉價(jià)

42、而周到的醫(yī)療保健服務(wù)，解決好看病難的問(wèn)題。城區(qū)空巢老人中患有心腦血管疾病、糖尿病、高血壓等老年性疾病的比例很大，而目前福州社區(qū)醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)卻大都存在規(guī)模偏小、設(shè)備簡(jiǎn)陋、醫(yī)療水平低等問(wèn)題；有的大醫(yī)院對(duì)老年人就醫(yī)的服務(wù)滯后，有的老年人嫌排隊(duì)看病太累不愿去醫(yī)院而延誤了病情。這就需要政府制定優(yōu)惠的扶持政策，以促進(jìn)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提升醫(yī)療服務(wù)水平。當(dāng)前福州城區(qū)老年人平均每年的醫(yī)療費(fèi)用支出約在1400元左右，要考慮大多數(shù)老人們的醫(yī)療承受能力，特別是對(duì)那些既無(wú)醫(yī)保，又無(wú)經(jīng)濟(jì)能力的孤寡困難老人們，應(yīng)考慮制定相應(yīng)的幫扶措施，使他們享受到起碼的醫(yī)療救助。建議社區(qū)應(yīng)配合社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)建立老年人健康檔案，為

43、老年人開(kāi)展定期身體檢查和提供日常性的健康咨詢，同時(shí)設(shè)立老年應(yīng)急呼救電話救助網(wǎng)絡(luò)，為需要的老年人安裝應(yīng)急呼叫裝置。福州市臺(tái)江區(qū)于2007年初，在各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建立了社區(qū)家庭醫(yī)生責(zé)任制，以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)為基本單位，對(duì)社區(qū)居民家庭實(shí)行分片管理。每個(gè)團(tuán)隊(duì)由一名責(zé)任醫(yī)生、一名責(zé)任護(hù)士、一名預(yù)防保健人員組成（俗稱“片醫(yī)”）。居民只要一個(gè)電話就能找到“片醫(yī)”，診病問(wèn)藥。如果家中有急重病的老年患者，“片醫(yī)”還可上門(mén)服務(wù)，開(kāi)展家庭病床、臨終關(guān)懷等特需服務(wù)。各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心還與省人民醫(yī)院、福建醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院、市一醫(yī)院簽訂了雙向轉(zhuǎn)診協(xié)議，社區(qū)居民在衛(wèi)生服務(wù)中心看病，不僅可以預(yù)約轉(zhuǎn)診醫(yī)院的知名專家，一旦

44、有了急重病，經(jīng)社區(qū)“片醫(yī)”診斷后，憑轉(zhuǎn)診單可優(yōu)先享受轉(zhuǎn)診醫(yī)院社區(qū)部醫(yī)生的接待，部分檢查項(xiàng)目費(fèi)用還可優(yōu)惠5%。臺(tái)江區(qū)衛(wèi)生部門(mén)還將每年2次對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)的工作進(jìn)行以群眾滿意度為重要標(biāo)尺的績(jī)效評(píng)估，并依此給社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心下拔相關(guān)費(fèi)用。這個(gè)方法比較充分和合理地整合了現(xiàn)有的資源，使居民特別是老年人不出社區(qū)就可享受到公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保健咨詢服務(wù)。今后將在全市各城區(qū)普遍推廣。今后，福州市城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心將全部轉(zhuǎn)為公益性質(zhì)，不以營(yíng)利為目的，強(qiáng)化公共衛(wèi)生服務(wù)職能，大力推行公共醫(yī)院向社區(qū)延伸、舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，建立公立醫(yī)院對(duì)口支援社區(qū)制度。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)采用適宜的技術(shù)和藥物，既保證療

45、效，又做到費(fèi)用比較低廉，讓低收入者也能承擔(dān)得起。目前福州市已決定投入1200萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的房屋基本建設(shè)、設(shè)備配置和人員培訓(xùn)。中心為居民提供公共衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)費(fèi)以及離退休人員的費(fèi)用都將納入政府補(bǔ)助。由政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，今后將按每萬(wàn)人口配備2-3名全科醫(yī)師，1名公共衛(wèi)生醫(yī)師，護(hù)士按全科醫(yī)師人數(shù)1：1配備來(lái)核定編制，并將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員統(tǒng)一納入事業(yè)編制，享受定編補(bǔ)助。3.區(qū)、街兩級(jí)政府應(yīng)首先從購(gòu)買(mǎi)高齡且有特殊困難的空巢老人居家養(yǎng)老服務(wù)入手，構(gòu)建起一個(gè)面向所有有需求老人的有償與無(wú)償相結(jié)合的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，逐步擴(kuò)大服務(wù)的覆蓋面。當(dāng)前福州社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施還不盡完善，關(guān)照服

46、務(wù)的社會(huì)化程度較低，滿足空巢老人需求的服務(wù)功能不全，離真正意義上的新型社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距。目前在空巢老人中，除了低齡健康的老人能夠自己料理日常生活外，有二成左右的空巢老人是希望社區(qū)提供家政一類的上門(mén)服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)生活用品的日常服務(wù)和發(fā)生特殊情況時(shí)的應(yīng)急呼叫服務(wù)。而目前偶爾能夠提供這些服務(wù)的，主要還是靠鄰里互助和社區(qū)的熱心幫助。比如有的獨(dú)居空巢老人，由于身體較差，子女又在外地，為了方便生活起居，日常用品都堆放在床的周?chē)?，房間陰暗潮濕，每次買(mǎi)米買(mǎi)菜，都是托鄰居帶一點(diǎn)，吃飯饑一頓飽一頓，生活沒(méi)有規(guī)律。象這樣的現(xiàn)象，在福州各城區(qū)中都程度不同地存在著，雖然各社區(qū)對(duì)這些對(duì)象也都程度不同地采取了各種幫扶措施，

47、但社區(qū)畢竟經(jīng)費(fèi)有限，囊中羞澀，力不從心，難以使這些困難的空巢老人享受到較為全面的服務(wù)。因此，如何建立起有效的社區(qū)服務(wù)機(jī)制，是一些需要幫助的空巢老人的熱切期盼。2006年底，福州市鼓樓、臺(tái)江兩區(qū)已在少數(shù)社區(qū)中開(kāi)展了由財(cái)政出資購(gòu)買(mǎi)高齡困難空巢老人居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作。主要內(nèi)容是由社區(qū)聘請(qǐng)公共護(hù)理員，對(duì)困難的空巢老人免費(fèi)提供家政服務(wù)。護(hù)理員來(lái)源主要聘請(qǐng)社區(qū)中的“4050”下崗女工，這樣既解決了困難空巢老人生活照料問(wèn)題，也緩解了部分就業(yè)壓力，一舉兩得。建議各城區(qū)今后應(yīng)加大這方面的救助力度，逐步建立起政府為特困的空巢老人購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的保障制度，使之形成網(wǎng)絡(luò)。今后將隨著形勢(shì)的發(fā)展，應(yīng)在“十一五”期間逐步地建立

48、起以區(qū)服務(wù)中心為紐帶、街道服務(wù)站為骨干、社區(qū)服務(wù)點(diǎn)為依托的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。服務(wù)內(nèi)容要滿足各類型老人多方面的需求，如高齡非自理的空巢老人，以上門(mén)照料為主的，為老人提供醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、洗滌、購(gòu)物、餐飲、心理咨詢等；對(duì)生活基本能自理但又需要一定照料服務(wù)的中高齡空巢老人，提供日間護(hù)理中心、托老所、老年康復(fù)站等形式的服務(wù)。這里特別要提出的是，要大力發(fā)展社區(qū)的托老服務(wù)機(jī)構(gòu)（托老所）。因?yàn)樵谀壳案Ｖ莩菂^(qū)近35萬(wàn)老人中，有一半多是低收入者，當(dāng)他們不得不依賴別人照顧時(shí)，往往因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因，無(wú)法承受高檔的設(shè)施和專業(yè)化的服務(wù)，而依托社區(qū)建的托老所則能解決老人和家庭的許多實(shí)際困難。托老所的面積不需要太大，但必要的設(shè)

49、施和功能需具備，可根據(jù)老人的需要隨時(shí)調(diào)整服務(wù)方式，可以全托、日托，也可以臨托（即臨時(shí)寄養(yǎng)照顧），家托（為老人提供上門(mén)服務(wù)）等等。4.健立完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，政府的力量是有限的，應(yīng)走政府倡導(dǎo)鼓勵(lì)、社會(huì)力量興辦、多元化投資、市場(chǎng)化管理的路子，建立公平、平等、規(guī)范、優(yōu)惠的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多元化運(yùn)作方式，優(yōu)化資源配置，規(guī)范市場(chǎng)行為，以推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等多種形式興辦不同檔次的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前福州城區(qū)共有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)26家，實(shí)有床位數(shù)2225張，其中民辦的有16家中，目前經(jīng)營(yíng)狀況虧損的有4家，余下的為微利。一方面是老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的愿望較高，僅城區(qū)空巢老人中就有1/3強(qiáng)有入住愿望；而另一方面，無(wú)論公辦或民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均床位利用率卻不足70%，特別是多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在著舉步維艱、難以發(fā)展的問(wèn)題，原因是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多超出了空巢老人可承受的人均每月457.6元左右的范圍，而且現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多設(shè)施簡(jiǎn)陋，衛(wèi)生條件較差，軟硬件方面都難以引起