談預(yù)算法修訂為何一再被推遲

1、 HYPERLINK / 更多企業(yè)學(xué)院： 中小企業(yè)治理全能版183套講座+89700份資料總經(jīng)理、高層治理49套講座+16388份資料中層治理學(xué)院46套講座+6020份資料國學(xué)智慧、易經(jīng)46套講座人力資源學(xué)院56套講座+27123份資料各時期職員培訓(xùn)學(xué)院77套講座+ 324份資料職員治理企業(yè)學(xué)院67套講座+ 8720份資料工廠生產(chǎn)治理學(xué)院52套講座+ 13920份資料財(cái)務(wù)治理學(xué)院53套講座+ 17945份資料銷售經(jīng)理學(xué)院56套講座+ 14350份資料銷售人員培訓(xùn)學(xué)院72套講座+ 4879份資料預(yù)算法修訂為何一再被推遲？但為何一而再再而三被推遲？要緊緣故：第一，國家行政的權(quán)力過大，立法機(jī)構(gòu)人民代

2、表大會權(quán)力過小，過虛，無法形成抗衡、博弈的關(guān)系。強(qiáng)勢政府，微小社會，民眾權(quán)利不到位，在如此的情況下，預(yù)算法的修改難上加難。我經(jīng)歷過如此的過程，最近有媒體寫道過如此的事，我曾經(jīng)被怒斥過一回。我開會談納稅人權(quán)利時，一位部委退休司長拍案而起，怒斥我“什么納稅人權(quán)利，納稅人能給他權(quán)利嗎？”。我當(dāng)時不是被嚇住，而是被驚住了，我沒想到有人會拿如此的話來訓(xùn)斥我。理直氣壯到這種程度，這是體制內(nèi)開會的遭遇，不講拿到社會上討論，即使在學(xué)術(shù)界內(nèi)部在那個問題上，都有專門大的爭論，人們的思想意識不一樣，中國社會越往前進(jìn)展，方法越不一樣，我想大伙兒都有如此的感觸，即使是自由主義的知識分子，對一件事的看法也是南轅北轍。今后

3、討論預(yù)算時，更不得了，議會里吵架、甚至動手專門多緣故是因預(yù)算案，是為選民負(fù)責(zé)，預(yù)算關(guān)系到人民的切身利益，面臨切身利益時，誰都可不能模糊，中國早晚也會面臨這一點(diǎn)。這一切都得從現(xiàn)在開始，萬里長征中國只是邁出了一步或者一步還沒有邁出去，只是醞釀。我國預(yù)算法的修訂從2005年開始，通過20年的改革，中國進(jìn)展確實(shí)專門快，思想提高得也專門快，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上人們關(guān)注于公共問題，事實(shí)上是納稅人權(quán)利意識覺醒的反映。中國人祖祖輩輩世世代代還沒想過自己有權(quán)利，但現(xiàn)在不一樣，人們的權(quán)利意識差不多覺醒了，甚至走到了專門多人的前面，社會表面上有點(diǎn)亂象，事實(shí)上是那個的反映。預(yù)算不是經(jīng)濟(jì)問題，而是政治問題下來就要落實(shí)到責(zé)任，公民

4、除了權(quán)利以外還有責(zé)任，要承擔(dān)社會進(jìn)展進(jìn)步的一份責(zé)任，預(yù)算法的推動是社會實(shí)質(zhì)進(jìn)步的一個表現(xiàn)。我們能夠看到，人們可能更多關(guān)懷更喧鬧的事，對如此特不嚴(yán)肅的事，沒有給予專門大的關(guān)注，一個是財(cái)政預(yù)算專業(yè)的問題，也是我們常年以來在這方面的宣傳報(bào)道不夠或者不對所造成的，人們把預(yù)算當(dāng)成技術(shù)、工具問題，但學(xué)術(shù)上認(rèn)為預(yù)算不是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工具問題，而是政治問題，因此不同的利益集團(tuán)的利益，不同民眾的意愿都要通過代議制的形式在議會上反映出來，而議會如何樣把所有的意見都變成政府的政策然后推行下去，治理社會，形成善治？要緊的手段是預(yù)算，整個社會還沒有將財(cái)政預(yù)算認(rèn)識到位，因此才出現(xiàn)如此的情況。特不是需要公民關(guān)注的問題，不明白

5、得關(guān)注，我們現(xiàn)在在公民意識覺醒的道路上只是上路，專門多學(xué)者、媒體逐漸在做如此的事，逐漸把人們的關(guān)注點(diǎn)引導(dǎo)到實(shí)質(zhì)性問題上，推動中國進(jìn)步。中國要變，必須從根子上變，來一個和平演變，反正是要推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，否則，不進(jìn)則退，有可能調(diào)頭回去。可能通過某些事，這些事件越來越多的關(guān)注到每個人切身利益時，人們就開始明白，比如講征稅，政府的鈔票究竟花在哪個群體上，是否用在社會保障上和大伙兒的利益上，人們就開始關(guān)注，我們正在轉(zhuǎn)那個彎子。預(yù)算法2010年修改稿反倒退步了去年發(fā)生了一個事：國務(wù)院強(qiáng)力介入預(yù)算法修改。原來國務(wù)院對那個事不是特不熱心，沒有積極介入預(yù)算法的修改，但在2010年主動提出要參與如此的事，而且法

6、制辦主動召開一系列的會議，論證現(xiàn)在預(yù)算法的修改，人民代表大會在這上面沒有形成跟國務(wù)院對話，這跟國家的體制有關(guān)。現(xiàn)在預(yù)算法的修改稿，由財(cái)政部、人大同時起草修改稿，各有各的班子、學(xué)者，但修改完以后，匯合到一起時，發(fā)覺2010年修改稿和1997年修改稿相比沒有進(jìn)步，反倒退步，這令專門多學(xué)者痛心，越改越回去了，有的地點(diǎn)還不如1997年版，有的甚至在1995年上面。有些事是時代造成的，那個時代產(chǎn)生的法律假如還不變，確實(shí)是退步。法律不光不到位，還有相矛盾的地點(diǎn)。第二部分預(yù)確實(shí)是什么？傳統(tǒng)的教科書講：預(yù)確實(shí)是法定的政府財(cái)政收支打算，法定的政府財(cái)政收支打算，那個講法不準(zhǔn)確，是個打算，確實(shí)是法定的，關(guān)鍵是什么樣

7、的法治，法治有可能是最高層領(lǐng)導(dǎo)下的命令，也有可能是民眾選出來的代表討論、協(xié)商、投票表決產(chǎn)生的結(jié)果，這是不一樣的。政府財(cái)政收支的打算，財(cái)政收支里涵蓋的內(nèi)容特不豐富，究竟是用在什么地點(diǎn)？是養(yǎng)活政府自己依舊救濟(jì)民生？如此的定義特不簡單，簡單到什么也講明不了，因此是個不準(zhǔn)確的概念。預(yù)算制度使西方再也沒有走上極權(quán)道路我歸納了幾條：第一，預(yù)確實(shí)是一國重大的政治問題。預(yù)算表面是技術(shù)、工具問題，實(shí)際上是敏感而重要的政治問題，這是理解預(yù)算的起碼常識。假如想了解一國的政治，應(yīng)該首先了解它的預(yù)算；假如想了解該國政策的受益者是誰，答案可在預(yù)算中查找。預(yù)算歷來被稱為“國家的鈔票袋子”，而掌控那個鈔票袋子的權(quán)力，是政治權(quán)

8、力中最核心的部分。英國大憲章簽訂以后，解決了治稅權(quán)的問題，國王的鈔票袋就被不人拿走了，成立了開會的場所議會，在這之后，第二個國王手里拿的權(quán)力確實(shí)是預(yù)算，預(yù)算在那個過程產(chǎn)生，不光管著你如何征稅，還管著你如何花鈔票，是兩道鎖，鎖住了國王的權(quán)力，國王不能為所欲為，因此西方制度再也沒有走上以極權(quán)為主流的道路。預(yù)算法修改什么緣故敏感？預(yù)算本質(zhì)上不是政府自家的事，而是全社會、全體國民的共同之事，因此它應(yīng)該叫“公共預(yù)算”?！肮病钡母拍畋阮A(yù)算還要大，公共預(yù)算那個講法強(qiáng)調(diào)了籌集眾人之鈔票，辦眾人之事的概念。關(guān)于預(yù)算，有國家預(yù)算、政府預(yù)算、公共預(yù)算三個講法，這三個講法，學(xué)術(shù)界討論占主流為公共預(yù)算，國家預(yù)確實(shí)是打

9、算經(jīng)濟(jì)時代，政府預(yù)算強(qiáng)調(diào)政府花鈔票，表面上看不出有多少公共性來。預(yù)算法修改什么緣故敏感？是因?yàn)閷艺误w制的中樞神經(jīng)的改革，是政治權(quán)利的核心部分，特不敏感，但特不重要，這是我們現(xiàn)在面對預(yù)算法修改的問題。預(yù)確實(shí)是連接政府與國民的紐帶第二，預(yù)確實(shí)是連接政府與國民的紐帶，是社會各階層、各集團(tuán)的利益中樞。從一個國家收鈔票、分鈔票和花鈔票的方式，能夠清晰地看出它的差不多制度的性質(zhì)和它做事的方式，也能夠看出那個國家的政府與國民之間的關(guān)系如何。政府提供公共服務(wù)所需的資源來自于公民交納的賦稅，而賦稅是一種以國家暴力為依托的財(cái)政分配關(guān)系，這就使得政府與公民之間既有可能良好合作，也隱含著某種對抗的潛在可能性。假

10、如政府施政不當(dāng)，不能造福于民，這種潛在的對抗就有可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)對抗。從2008年之后，中國基層社會出現(xiàn)了專門多問題，這種對抗專門多是由于土地財(cái)政產(chǎn)生的問題，強(qiáng)拆背后確實(shí)是土地財(cái)政問題，形成了基層政府與民眾之間的尖銳對抗，甚至武力，這種暴力抗?fàn)幨录?，在幾年往常每年幾千起，現(xiàn)在一年高達(dá)十幾萬起，特不可怕，這跟經(jīng)濟(jì)問題、人民切身利益沒有處理好有直接關(guān)系。正是因?yàn)樨?cái)政預(yù)算制度和財(cái)政體制的問題處理不行，地點(diǎn)政府窮兇極惡開始查找自己的財(cái)源，利益可不能讓步，而中國沒有形成利益協(xié)調(diào)、博弈的機(jī)制，沒有如此的平臺，一方過于強(qiáng)勢，一方過于微小，過于微小的一方面，被逼無奈，鋌而走險(xiǎn)，以殘害自身來抵抗，這是特不悲劇的事

11、，這給中國整個國家利益機(jī)制的改革提出了特不嚴(yán)肅的問題，必須要直面這些問題，不能再托了。農(nóng)業(yè)稅取消的重要緣故？2000年取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅取消源于一個案件：農(nóng)村兩個農(nóng)民為了反對基層政府亂征各種稅費(fèi)，層層上訪，在那個過程中，鄉(xiāng)政府就將這兩個人抓起來，導(dǎo)致這兩個人死亡，家屬到鄉(xiāng)政府要人，他們交不出來，將其驅(qū)散，這幾個人在四處游講，游講的結(jié)果是45萬農(nóng)民把鄉(xiāng)政府包圍，農(nóng)民沖到里面去，鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長在辦公室，因此將他們倆人抓起來，從二樓直接扔到院子里，下面有人挖坑，就將其活埋。鄉(xiāng)黨委書記確實(shí)是命大，當(dāng)時在旁邊的小學(xué)里，搶過一輛摩托車，緊急向縣里派出所報(bào)告，這件事是直接促成農(nóng)業(yè)稅取消的重要因素。解決那個問題

12、不是靠施仁政，不是靠教育官員對老百姓好一點(diǎn)，善一點(diǎn)，寬容一點(diǎn)，不是到年底去看望貧困人群，那都解決不了問題，關(guān)鍵是在制度上解決分配問題，如何分配，國家二次分配環(huán)節(jié)在預(yù)算上都反映出來了，西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)家有一種理論，將分配看成一個環(huán)節(jié)，不分初級分配和再次分配，如此解決問題，又是一個新的思路，而且越來越占分配理論的主流。政府提供公共服務(wù)所需的資源來自于公民交納的賦稅，而賦稅是一種以國家暴力為依托的財(cái)政分配關(guān)。那個問題剛剛講過了，理論部分大伙兒能夠看看我的文章“預(yù)算法修訂的思想底蘊(yùn)”。預(yù)算法的作用：操縱公權(quán)力濫用預(yù)確實(shí)是一國政府治理社會的工具，亦是一國社會治理政府的工具。過去傳統(tǒng)理念講政府如何治理社會，現(xiàn)

13、在的理念變了，一個社會如何限制好政府的權(quán)力，什么能做，什么不能做？給它的權(quán)力設(shè)邊界？拿什么工具實(shí)現(xiàn)？事實(shí)上好的預(yù)算就能做。這點(diǎn)法治上有一句話：法律上有明確規(guī)定的，政府能夠去做，沒有明確規(guī)定的，政府不能夠做。政府在進(jìn)行財(cái)物分配，資源配置的過程中，所做的每一件都要通過預(yù)算法規(guī)定，該做的要做好，不該做不能做，預(yù)算法起的是如此的作用：操縱政府的公權(quán)力不能隨便使用。假如一個政府辦了對不起老百姓的事，對民眾形成嚴(yán)峻的壓迫。當(dāng)殘害、剝削出現(xiàn)時，一般都跟財(cái)政稅收有關(guān)，不的還有什么理由？與民爭利。在利益面前，雙方都不后退，結(jié)果就會發(fā)生沖突。預(yù)確實(shí)是立法機(jī)構(gòu)對政府的授權(quán)或政府對立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任狀，政府須不折不扣地執(zhí)

14、行。預(yù)算法強(qiáng)制力都達(dá)不到，突破預(yù)算，隨意追加預(yù)算，預(yù)算流于形式，或者預(yù)算由強(qiáng)勢一方制定下來，另一方不得不舉手表決批準(zhǔn)，沒有其它的選擇，這種情況差不多上預(yù)算法必須要改變的方面。政府及其公務(wù)人員必須嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算花鈔票，凡沒有列入預(yù)算的公款便不能動用。需注意的是，政府不是社會唯一的治理中心，這是修改預(yù)算法的理念，我們經(jīng)常講要治理確實(shí)是政府，現(xiàn)代社會里，治理好那個社會還能夠有其它部門，比如第三部門的NGO組織，公民自助群體，都能夠做，不只是政府，這是需要轉(zhuǎn)變的理念。中國的問題是統(tǒng)治者過分汲取社會財(cái)寶就造?；蚯趾τ诠駲?quán)利的潛在能力而言，預(yù)算權(quán)絲毫不遜色于課稅權(quán)。不管歷史上或現(xiàn)實(shí)中，我們都不難找到如此的

15、例子，一個國家可能有專門高的財(cái)政收入汲取能力，然而它的合理配置財(cái)政資源、有效解決社會問題、提高國民福利方面的能力和表現(xiàn)卻專門差勁。香港大學(xué)曾有一個教授老擔(dān)心政府財(cái)政汲取能力不夠，想方設(shè)法出主意，多征稅，征不上來想方法征上來，假如一個政府連稅收都征不上來，政府就專門危險(xiǎn)，就會出現(xiàn)困難，出現(xiàn)困難社會就不行處理，是如此的邏輯關(guān)系。事實(shí)上治理中國社會沒有這么難，李鴻章有一句名言：世界上什么事最容易？當(dāng)官最容易，一個人連官當(dāng)不行，笨到家了。中國的歷史確實(shí)是強(qiáng)勢政府，掌握權(quán)力者占絕對優(yōu)勢，而民眾沒有權(quán)力，如此的治理有什么難？如此的社會結(jié)構(gòu)特不有利于強(qiáng)勢一方，因此中國的問題不是財(cái)政汲取能力強(qiáng)弱的問題，經(jīng)常是

16、出在統(tǒng)治者過分汲取社會財(cái)寶，無限制消耗財(cái)寶。在那個過程中，中國歷史上沒有出現(xiàn)過體制約束統(tǒng)治者，近代社會做過的幾次嘗試也都失敗了，我們現(xiàn)在的嘗試都沒有往常的水平。如此的社會對政府花鈔票從來差不多上放開口子，像流水一樣，同時征稅一方還要學(xué)者出主意，這不是中國的出路，只有想方設(shè)法裝一個水龍頭，那個水龍頭確實(shí)是預(yù)算，把預(yù)算給設(shè)置好，讓其在框架內(nèi)活動，出了那個框架就不同意。關(guān)于一個社會來講，缺乏預(yù)算操縱和約束的政府是不安全的、危險(xiǎn)的政府。如此一個政府，對公共利益和公民權(quán)利能夠隨時隨地構(gòu)成潛在的和現(xiàn)實(shí)的威脅。征稅過分，用稅無限制的政府，事實(shí)上是大伙兒花鈔票買了一個危險(xiǎn)放在周圍，大伙兒只能祈禱如此的風(fēng)險(xiǎn)不發(fā)

17、生在自己的身上，否則只是叫天天不應(yīng)，叫地地不靈。如何樣來設(shè)置？我們剛才講了預(yù)算，預(yù)算權(quán)力是分權(quán)制和分享的關(guān)系，人大、政府和公民分享預(yù)算權(quán)。預(yù)算審批是人民代表大會的權(quán)力，預(yù)算的執(zhí)行是政府的權(quán)力，對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，然后看績效究竟如何，這是民眾的權(quán)利，不能少了任何一方。預(yù)算法修訂在條款方面要有所保證，落實(shí)人大、公民對預(yù)算的監(jiān)督，這些權(quán)利都要到位。布什：我是站在籠子里跟你們對話一個受到制度約束的統(tǒng)治者，其課稅權(quán)只能來自公民的授予，且只能用于改善國民福利，而不能用來為自己謀福利。現(xiàn)代預(yù)算的作用，確實(shí)是給國家的預(yù)算體制上裝上一個“剎車裝置”，用來防止司法部門和官員獨(dú)斷專權(quán)，黑箱作業(yè)，貪贓枉法，以權(quán)謀私，侵犯

18、公眾權(quán)益。只有把人民的鈔票袋子牢牢看住了，才能看住政府，政府才被關(guān)進(jìn)籠子里。引用布什一句話：我是站在籠子里跟你們對話。籠子是什么做成的？那個籠子是制度，是法治，法治重要的一部分是預(yù)算。美國總統(tǒng)決定預(yù)算不是他自己，而是國會，而且美國還比其它國家多了一道鎖、拉鏈，那個拉鏈確實(shí)是撥款權(quán)。美國有撥款委員會，即使預(yù)算批準(zhǔn)了，給你鈔票了，但那個鈔票是否能拿到，還要看撥款委員會，因此那個地點(diǎn)面確信有黨派之間的爭論以及復(fù)雜的政治斗爭，但算總賬，約束強(qiáng)勢政府在如此的環(huán)節(jié)里花鈔票，珍惜納稅人的每一分鈔票。假如制度上沒有權(quán)力制衡和制約，沒有民主選舉和新聞監(jiān)督，聽任政府機(jī)關(guān)無限擴(kuò)展權(quán)力，專橫跋扈，必將導(dǎo)致社會財(cái)寶的分

19、配不公和財(cái)政腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，最終會失去國民的支持，危及政府的合法性。國際社會衡量一個國家是否值得尊敬，不是看你能否辦超豪華的慶典活動，而是看社會底層的窮人過得如何樣，那才是真正的標(biāo)準(zhǔn)，假如政府挺窮，但國家的老百姓活得挺滋潤，那個國家可不能讓人看不起，反過來不一定。預(yù)算只能在法治的軌道上進(jìn)行預(yù)算法本來確實(shí)是法，有法律但不一定是法治，大獨(dú)裁者希特勒能夠講是依法把猶太人送進(jìn)集中營，但這只是法律而不是法治。因此，預(yù)算一定要運(yùn)行在法治的軌道上，必須是國家的立法機(jī)關(guān)操縱和監(jiān)督政府，因此立法機(jī)構(gòu)也要受到監(jiān)督。但從中國目前的情況來講，更強(qiáng)調(diào)弱勢這一方的權(quán)利，人大的改革、預(yù)算的改革比其它法律改革更緊迫，將如此

20、的權(quán)力約束在法治的軌道上使其只是分偏離最廣泛的公共利益的一整套重要的規(guī)則確實(shí)是預(yù)算，除了憲法之外，專門少有一部法律能與預(yù)算法相提并論，其它的法律差不多上局部解決一點(diǎn)問題，只有預(yù)算法是方方面面，綜合性特不強(qiáng)的法律。對一個社會來講，缺乏法治的預(yù)算運(yùn)作，其代價(jià)確信是巨大的，會導(dǎo)致大量稀缺的公共資源被用于對公共利益無關(guān)的領(lǐng)域，或用于僅為少數(shù)人服務(wù)而不是普惠于每一個公民的領(lǐng)域，特不是社會弱勢人群。大量事實(shí)表明，中國現(xiàn)行的預(yù)算法無力阻止這些現(xiàn)象的發(fā)生?，F(xiàn)在的人民代表大會應(yīng)該進(jìn)行改革，人民代表應(yīng)該具有審議預(yù)算的素養(yǎng)、能力，這應(yīng)該寫在預(yù)算法里。人民代表大會自己預(yù)算信息的來源渠道，應(yīng)該有專門的機(jī)構(gòu)處理跟預(yù)算有關(guān)

21、信息的能力，人民代表大會的專家應(yīng)有處理來自政府方面預(yù)算信息的能力。美國撥款委員會，確實(shí)是由專家組成的，專門多議員本身確實(shí)是專家，我們的人民代表具備如此素養(yǎng)的特很多，這跟人民代表的來源源組成有直接關(guān)系，在職官員在人民代表結(jié)構(gòu)中占50%以上，甚至達(dá)到了60%以上，來自于體操健將或者是著名演藝人員、勞動榜樣，占了專門大比例，來自于知識階層、社會精英階層是一個專門小的比例。經(jīng)常參加兩會的媒體記者感受到：參加政協(xié)的會議比人大會議聽著更過癮一些，那個會議能講一些真話，而人民代表大會專門難達(dá)到如此的效果。因此對人大本身進(jìn)行改革，讓其承擔(dān)起今后進(jìn)行預(yù)算的審定、批準(zhǔn)確實(shí)是一個專門大的問題。中國預(yù)算每年開兩會時才

22、審議，審議的過程理論上是一天半，但在這一天半要審議三個報(bào)告（政府工作報(bào)告、預(yù)算報(bào)告、發(fā)改委報(bào)告），這三個平均起來也確實(shí)是半天時刻，而且代表對預(yù)算的興趣在慢慢降低。去年兩會上，代表們對預(yù)算的興趣慢慢減退，社會上對政府如何花鈔票、征稅特不關(guān)注，但代表們不關(guān)注，這形成了一個反差，代表跟公眾所想的不是一回事，因此這是一個專門大的問題。如何提高人民代表的素養(yǎng)，看明白預(yù)算的能力，代表的組成、來源都需要進(jìn)行改革。面對強(qiáng)勢的政府官員，人大代表不知該問什么面對強(qiáng)勢的政府官員，無權(quán)無勢的人大代表全然不明白自己該問些什么，不明白如何問。我聽講某位差不多到了副委員長級不的人大官員，見到財(cái)政部司長，司長斷然拒絕某件事，

23、副委員長級不的高官立即默然，這種強(qiáng)勢特不明顯。假如政府對這一件事突然變成得熱情，跟人大關(guān)系處理得專門好，就出現(xiàn)了人大代表集體給政府官員送匾。大伙兒看看臺灣開會時的表現(xiàn)，明顯會看出誰是真正的主人，誰是公仆給大伙兒來辦事，那樣的關(guān)系特不明顯。我們現(xiàn)在的關(guān)系是反過來的，掌握著預(yù)算編制權(quán)力的是政府，審批是人大，但人大只能批準(zhǔn)不能不批準(zhǔn)，因?yàn)轭A(yù)算法還沒有規(guī)定其能夠否決那個預(yù)算，沒有如此的權(quán)力，人大能夠投反對票，但確信通只是，今后假如確實(shí)是反對票或者棄權(quán)票超過贊成票，也并不符合我國相關(guān)法律，法律上沒有對如此問題的相關(guān)設(shè)置。在如此的過程中，多數(shù)無權(quán)無勢的人大代表，把自己當(dāng)成老百姓，當(dāng)見到政府官員時，專門興奮

24、，還會想想要問什么。我們沒有一套完整的預(yù)算報(bào)告制度、預(yù)算監(jiān)督制度以及預(yù)算聽證制度，這不是一般性的問題，而是嚴(yán)峻的制度缺漏，因此背后搞文化的學(xué)者議論這些事時，還有民族性的問題，中國人怕官，即使當(dāng)了代表也照樣怕官。預(yù)算法的修訂應(yīng)該是一個開放性的而不是封閉性的系統(tǒng)，應(yīng)該有誠意和有能力吸納每一個公民參與政府預(yù)算的制定和修正過程，為此而設(shè)置規(guī)范的預(yù)算聽證制度顯然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理觀念融入預(yù)算法的修訂過程中，以法律的語言和力量建立起對政府的外部約束和政府的自我約束，這才是我們真正需要的預(yù)算法。預(yù)算法透明度大伙兒討論得比較多，我就不再細(xì)講了。預(yù)算法修改的差不多原則我提出了幾個核心原則：一定

25、要有約束政府的立法精神。要編制一個預(yù)算的籠子，把行政權(quán)力關(guān)在籠子里，這不是西方，這是人類的智慧，假如不關(guān)進(jìn)籠子里，權(quán)力確信四處蔓延；要強(qiáng)化受托責(zé)任。要明確政府是服務(wù)的性質(zhì)，是從法律上同意某種托付治理社會的預(yù)算問題、財(cái)政問題，決定如何收稅、如何用稅，政府只是受托付的角色，而不是其決定；要確保信息的真實(shí)。信息一定要真實(shí)差不多變成中國的現(xiàn)實(shí)問題，我們一經(jīng)?？吹叫畔⑹羌俚摹?0年改革開放，我認(rèn)為中國改革沒越過去的坎是沒有解決權(quán)力過于集中的問題。30年中做過如此的嘗試，在最開始的改革時，財(cái)政領(lǐng)域是減稅讓利，當(dāng)時差不多上是國有企業(yè)，給企業(yè)放權(quán)，那是鄧小平常代的特點(diǎn)，鄧小平苦于中國權(quán)力過于集中，明白中國的問

26、題在哪兒。打算經(jīng)濟(jì)時代權(quán)力集中到一個人、兩三個人決定全國性的事，如此的決策機(jī)制貫徹起來像流水一樣，貫徹到底，在那個過程中，中間沒有任何人是有權(quán)力能夠不執(zhí)行上面的事，沒有如此的機(jī)制，沒有“執(zhí)行錯誤的政策會對不起老百姓，對不起自己的良心”的方法，即使如此想，通過原來的官僚體制一層一層往上反映，信息、信號也會遞減，因?yàn)樯蠈庸賳T都不希望把自己所管轄地區(qū)的問題往上報(bào)告，因此往上匯報(bào)的問題可能會衰減，專門嚴(yán)峻的問題到上面可能不是最嚴(yán)峻的。問題最嚴(yán)峻的是毛澤東派周圍的警衛(wèi)員到農(nóng)村去了解情況，這是高度集權(quán)體制造成的，如此錯誤的決定，貫徹到底就收不住了，只能是一錯到底的決策機(jī)制，如此的機(jī)制假如層層貫徹，等到中央

27、明白時，大錯差不多鑄成，再糾正，差不多無法彌補(bǔ)。像文革、三年困難時期，這差不多上權(quán)力過于集中的體制給中國帶來的血的教訓(xùn)。鄧小平的減稅讓利是與市場經(jīng)濟(jì)高度吻合、方向一致的改革，從1994年分稅制改革之后就停了，中國那個時候又回到了集權(quán)的老路上，回到老路上差不多走了10多年。如何解決權(quán)力過于集中的問題是現(xiàn)在改革的關(guān)鍵，現(xiàn)在討論的預(yù)算法實(shí)際上確實(shí)是把過于集權(quán)行政運(yùn)作的體制分散在一部預(yù)算中，讓其妥善處理高級政府和基層政府、各政府權(quán)力配置關(guān)系，同時同意更多的公民參與到預(yù)算決策和預(yù)算監(jiān)督的過程中，這實(shí)際上是分權(quán)的過程，關(guān)進(jìn)籠子的過程，是法治化的過程。第三部分預(yù)算法具體條款如何修改，預(yù)算法修改的幾條：第一條

28、沒有變化，但有問題?？倓t第一條：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的治理,加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康進(jìn)展,依照憲法,制定本法”。略微明白得憲法常識者都會看出這是有問題的：首先什么是“國家”？國家的宏觀調(diào)控？預(yù)算不只是涉及宏觀的問題，還有微觀的問題，國家對預(yù)算的治理是誰治理？是政府治理依舊人大？沒有講清晰，“國家”是個含混的概念。人大、政府和公民在公共預(yù)算中自己的權(quán)利（力）和責(zé)任，那個地點(diǎn)面都沒有涉及到。人大的政治權(quán)威特不不到位，現(xiàn)行預(yù)算法涉及到人大的預(yù)算權(quán)力只有5條，其它差不多上是政府預(yù)算權(quán)力，沒有人大預(yù)算權(quán)力。人大跟國家到底是什么關(guān)系？人大跟國家到底是什么關(guān)系？也許人

29、家專門清晰，但我們專門難領(lǐng)會它的重要性，比如講憲法中寫道，全國人民代表大會是最高的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)依舊國家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。如此的條文規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不一樣。憲法中寫的是前一條依舊后一條？有一位朋友講是前一條，有人講是后一條。我告訴你們準(zhǔn)確的答案，是后一條?！皣业淖罡邫?quán)力機(jī)構(gòu)”和“最高的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)”是兩個概念，國家里面的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是一個講法，也確實(shí)是講，除了國家權(quán)力機(jī)構(gòu)還有不的權(quán)力機(jī)構(gòu)，你只是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的最高，第一個概念是整個國家里為最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，我們用的是后面的，這絕對不是模糊，也不是弄錯了，這是特不嚴(yán)肅的一件事。這就給其它權(quán)力，比如黨派權(quán)力預(yù)留了豐富的空間。因此現(xiàn)在遇到了尷尬的局面：人大擺哪兒

30、？人大假如是國家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，所有的問題就都不是問題了，但問題是不是如此的一個機(jī)構(gòu)，沒有那么大的權(quán)力。人大并不擁有稅收和其它財(cái)政預(yù)算的立法權(quán)。我國目前至少有19個稅種，19個稅種里，通過人民代表大會審議批準(zhǔn)，通過法律程序形成法律的稅收是個人所得稅和企業(yè)所得稅，跟它有關(guān)系的不是稅收的專門法，而是稅收的征管法，稅收征管法牽強(qiáng)算上一個的話，只有3個法律，也確實(shí)是講，19個稅種里，只有兩個稅種是人大立法，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)表現(xiàn)在哪兒？人家差不多上國務(wù)院自己決定的，通過國務(wù)院條例、下文件就能夠征收的。人大專業(yè)性較差，剛才差不多講過了。預(yù)算法未對公民的權(quán)利進(jìn)行表述現(xiàn)行預(yù)算法未對公民在預(yù)算過程中的權(quán)利進(jìn)行表述，

31、預(yù)算大概與公眾無關(guān)，只是被動同意政府有關(guān)部門的指令，公民權(quán)利無從體現(xiàn)，相當(dāng)于限制了公眾參與預(yù)算治理。蔡定劍老師生前在上海閔行區(qū)搞預(yù)算改革，公民公開參與的改革，浙江溫嶺也搞得不錯，但那種改革是局部的，并不合法，只是在踩體制的邊線進(jìn)行創(chuàng)新，法律和體制并不支持，積極方面講有益，但依舊出于自生自滅的狀態(tài)下，假如換一個領(lǐng)導(dǎo)，不支持如此的事，就做不下去，有些地點(diǎn)的試點(diǎn)陷于困境，法律沒有規(guī)定公民必須參與進(jìn)來。原條款中的“宏觀調(diào)控”表達(dá)也不準(zhǔn)確。第六、七、八條與第十九條相互矛盾。第六條各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。第七條：單位預(yù)確實(shí)是指列入部門預(yù)算的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。這第六條和第

32、七條能夠理解為國家預(yù)算涵蓋政府所有的預(yù)算收支。但第十九條不是如此規(guī)定的。第十九條預(yù)算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益；（三）專項(xiàng)收入；（四）其他收入。預(yù)算收入只包括“依照規(guī)定應(yīng)上交的國有資產(chǎn)收益”，不上交的能夠排除在外，能夠不列在預(yù)算里。作為一條規(guī)定，這規(guī)定得特不模糊，誰來決定哪些東西必須要列入預(yù)算，哪部分資產(chǎn)收益能夠不列入，事實(shí)上是把如此的權(quán)力放給了國務(wù)院，人大沒有權(quán)力管如此的事。修改稿列出“行政性收費(fèi)收入”，但未列“事業(yè)性收費(fèi)收入”，更沒有列“經(jīng)營性收費(fèi)收入”，而且沒有把“社會保障”、“基金收入”列進(jìn)來，依照修改之后的預(yù)算法，現(xiàn)在的預(yù)算依舊存在嚴(yán)峻的不完整。分

33、稅制導(dǎo)致土地財(cái)政第八條國家實(shí)行中央和地點(diǎn)分稅制。我國分稅制是半截子體制，只是在中央和省級政府之間分稅，省以下沒有搞過分稅制。在1993年搞的分稅制改革，面臨的是什么樣的問題？并不是1992年鄧小平南巡談話講中國立即就進(jìn)入一個市場社會了，而是市場社會需要集權(quán)化的權(quán)力機(jī)構(gòu)，本來是改革的好契機(jī)，但中國沒有往那兒走，中國一方面進(jìn)行市場化改革，另一方面把權(quán)力收回中央。原來的減稅讓利改革就停止了，從那兒改革以后，中央解決了兩個比重過低的問題：中央財(cái)政收入占全部財(cái)政的比重下降，財(cái)政收入占GDP的比重下降，要緊是解決那個問題，而不是真剛要分權(quán)，以分權(quán)為表象的分稅制改革事實(shí)上解決的是集權(quán)問題，這是1994年分稅

34、制的目標(biāo)。目標(biāo)達(dá)到了，因此后面的分稅制改革沒有必要進(jìn)行了。1994年到現(xiàn)在中國分稅制體制沒有建立起來的重要緣故在這兒，同時也出了一個專門大問題，把權(quán)力集中以后，導(dǎo)致地點(diǎn)財(cái)政收入來源大量虧空，原來地點(diǎn)財(cái)政占75%80%的比例，地點(diǎn)有鈔票，能夠辦專門多事。當(dāng)時文革剛結(jié)束，人心不穩(wěn)，醫(yī)治10年浩劫的創(chuàng)傷，使大伙兒從陰影中走出來，地點(diǎn)辦了專門多好事：福利、發(fā)補(bǔ)貼，讓大伙兒在80年代過得挺滋潤，心情挺開放。事實(shí)上中國心智最向上最開放最輕松時，在改革開放30年中依舊80年代。后來權(quán)力開始回收，往上集中，分稅制以后，地點(diǎn)沒有好生活過了，財(cái)政收入從80%降到40%，地點(diǎn)財(cái)政沒鈔票了，如何辦？只有靠賣地取得財(cái)政

35、收入，這確實(shí)是土地財(cái)政的來源，而且一直連續(xù)到現(xiàn)在仍然走不出如此的怪圈。分稅制改革，假如在預(yù)算法中把它規(guī)定下來，真正建立起分稅制，按照稅種來劃分，地點(diǎn)和中央的權(quán)力邊界，真正的分稅制實(shí)行到位以后，就可不能出現(xiàn)中央干預(yù)地點(diǎn)的事件，假如中央違反了分稅制法律，干預(yù)地點(diǎn)政府，地點(diǎn)政府能夠去告你，上哪兒告？這面臨法律獨(dú)立的問題。第十一條預(yù)算公開，稀松的法律條文?！邦A(yù)算公開”有了，原來沒有，新的修改稿把“預(yù)算公開”放上去了。原法對此未置一詞，現(xiàn)在用了“預(yù)算應(yīng)該公開”，“應(yīng)該公開”而不是講“必須公開”，作為一個法律用語，“應(yīng)該”依舊“不應(yīng)該”？馮興元：法律上講的“應(yīng)該”確實(shí)是“必須”。李煒光：確實(shí)是必須？那我是外行了。但我總覺得預(yù)算公開的太粗俗，太簡單。沒有對預(yù)算公開的標(biāo)準(zhǔn)（范圍、時刻、方式、內(nèi)容、界限等）作出明確規(guī)定或者應(yīng)該公開的事。有的是放給政府讓其自己看著辦，就像1984年的稅收授權(quán)法案，1984年、1985年兩次授權(quán)，確實(shí)是讓國務(wù)院跟進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展的具體情況，決定