教育成本管理芻議

1、教育成本管理芻議王軍教育歷來講究目標管理和質量管理，當前這兩方面的管理在建制中小學中，得到強有力的落實。改革開放二十年來，我國教育在現代管理方面不斷有新作為和新突破，這與基礎教育領域強烈的目標意識和質量意識是分不開的。相比而言，關注教育的成本并將成本意識擺上管理事項的，除民辦教育外，在建制中小學中還不多。何謂教育成本 ?教育經濟學上， 其概念的基本內涵是指培養(yǎng)學生所花費的全部費用的總和。人們常將教育成本按承擔主體的不同，分為教育個人成本和教育社會成本。教育個人成本，是指培養(yǎng)每名學生而由學生本人及其家庭所支付的全部費用，這里既包括學費、雜費、生活費、擇校費等直接支出的費用，也包括達到法定勞動年齡

2、的學生，因上學而不能就業(yè)獲得報酬所造成的間接損失；教育社會成本，是指社會所支付的“公共成本”，既包括國家政府、 社會團體以及個人的教育投資，社會團體以及個人對教育的捐贈等直接支出，也包括學生不上學而就業(yè)國家可能獲得的稅收，還包括教育單位所使用的建筑物、設備、土地若不用于教育而用于其他方面可能獲得的利息、租金及因用于教育而免除的稅收、固定資產折舊等無形支出。本文探討的教育成本，僅指當學校被視作一個經營實體時，所要核算的學校教育成本。學校教育成本，是學校為培養(yǎng)一定規(guī)格的學生所花費的各項費用的總和，一般包括學校教職工人員費用、日常公用支出(所謂學校日常公用支出，是指為了維持學校保持現有水平正常運轉所

3、支出的費用，譬如基本辦公費、學校水電費)和固定資產折舊等。在關于基礎教育的諸多研究中，人們關注“教育經濟學”，更多的是研究教育活動中的個人成本和社會成本，前者與廣大人民群眾的切身利益息息相關，后者關乎到社會公益事業(yè)的發(fā)展及公共財政的統籌利用問題，而學校教育成本研究，常常被混淆在社會教育成本和個人教育成本的邊緣，成為教育管理中的一大盲區(qū)。目前，我國中小學相對缺乏成本管理意識，原因是多方面的，既有體制的疏漏，也有歷史的沿襲，概括起來表現在以下幾個方面：一、觀念沒有得到及時轉換。由于國有建制中小學客觀上產權不明晰，體制不健全，不少人不認可或者說根本沒有真正認識到學校是一個經營實體，需要有獨立的成本核

4、算，完成資產保值增值任務，所有權與經營權當分離；對教育產業(yè)化這個概念，更缺乏正確的認識，要么是完全否認教育的產業(yè)性質，要么將“教育產業(yè)化”的概念簡單理解為教育可以直接創(chuàng)造經濟效益，錯誤地以為所謂“學校成本管理”，核心就是搞創(chuàng)收，對上最大限度地爭取財政撥款和各方面的投入，對下盡可能地擴大創(chuàng)收的范圍和路徑。其實，當前教育要不要走市場式的產業(yè)化道路是一個價值選擇維度方面的問題，而作為社會消費如此集中的一個載體，它是否有產業(yè)的性質，則是另一個層面的問題，不應該混為一談。我們強調教育成本核算和教育成本管理，并不是要將基礎教育變成一部政府或個人掙錢的機器，而是要研究如何用有限的教育經費創(chuàng)造出最大的辦學效益

5、。學校是事業(yè)單位，但這絕不意味著學校只負責花錢， 講究“效率”，而不需要考慮效益。 如果沒有人對學校的資產最終負責，教育的成本概念很難以建立起來，最終損害和貽誤的還是我們的教育事業(yè)。二、教育行政管理方式相對滯后。教育管理分為教育行政管理和學校管理。在我國，學校管理事實上受制于教育行政管理。學校管理在一定程度上就是為了完成教育行政管理的任務而存在的。我國教育行政管理，大多時候體現為一種事務和組織人事上的管理，缺乏經濟手段。隨著市場經濟的不斷發(fā)展，人民群眾渴望接受高水平教育與中小學優(yōu)質教育資源相對短缺矛盾的日益凸出，部分品牌學校本著“誰受益，誰買單”的原則，開始嘗試讓非義務教育階段的學生分攤部分教

6、育成本。這項措施的實施，對習慣通過支配教育行政撥款來體現政府意志、分配教育經費、均衡教育資源、彰顯教育公益性的傳統行政管理而言，無疑形成了一定程度的挑戰(zhàn)。對于中、小學向社會籌取辦學資金作為預算外資金以促進學校發(fā)展的做法，不少地方政府囿于自身財力的局限，對區(qū)域內教育經費的支出難以做到準時、足額投放，采取了默認的態(tài)度，謂之“給政策。這一舉措的直接后果，就是導致“擇校費”這一新概念的產生和“教育亂收費”矛盾的激化。三、濃厚計劃經濟色彩的教育財政投資制度，掩蓋了教育成本的實質。我國現行的教育財政投資制度，同樣缺乏嚴格的教育成本考慮和彈性空間。經常性教育事業(yè)費一般采用基數加增長的方式確定經費數額(少數地

7、方采用零基預算方式)主要參照學生效額來確定。 這種習慣按人頭數以及教師編制來進行教育財政分配和資源配置的方式，跟不上教育迅猛發(fā)展的形勢。近幾年辦學體制的大改革和教育布局的大調整，不少地區(qū)目前的教育需求狀況和有效資源分布情況已經發(fā)生了結構性的變化：部分學校因競爭能力適應不了市場需求，生源逐漸萎縮、資源變得相對過剩甚至閑置；有的學校則在競爭中逐漸壯大，社會需求日益擴大、學校規(guī)模不斷膨脹，學校的存量資源已經遠遠不能滿足學校發(fā)展的需要。然而，后者在原有財政投放體系中的“盤子”并沒有得到相應的擴張。這些學校因自我生存或者籌資能力較強，出于人為均衡的考慮，一些地方財政不僅沒有加大對這一塊投入的份額，還從中

8、抽取預算外資金以彌補財政性教育經費之不足。從表面上看，目前的部分重點校占有了太多的教育資源，一些薄弱學校因為需要通過行政性教育經費來維持生存，顯得相對困窘。實際上，從被弱化了的教育成本的角度研究不同學校之間的投入與產出比，哪一類學校教育成本偏高，還未為可知。當然，就某一區(qū)域具體的分配渠道而言，人為因素的干擾也比較嚴重：撥不撥錢，少撥還是多撥，很多時候還要看學校的地位以及學校本身的公關能力。黨的十六屆三中全會鮮明提出，要進一步完善社會主義市場經濟體制。我國加入 WTO后，教育市場準入機制逐步放開，教育要在開放的市場中發(fā)展，加強成本管理意識是大勢所趨。成本管理的核心是效益，以盡可能小的投入獲得最大

9、的經濟和社會效益，是成本管理的終極目標。當然，教育作為社會公益事業(yè)的一個重要組成部門，在這一點上呈現出與企業(yè)很大的不同。 1、投入問題?，F有的公辦建制中小學大多是國有資產，其產權隸屬于政府，教職人員費用和日常公用支出的主渠道仍然是財政撥款，這在某種意義上決定了學校的管理者雖為法人，其實不具有資產管理主體的性質。學校法人代表接受政府或者教育主管部門任命管理學校，實際上常常無權決定學校投入的多寡；就政府而言，雖然是教育投入的主體，但不直接運作學校，著眼點難免會出現與教育實際需求并不一致之處。2、效益問題。眾所周知，教育所產生的效益，無論是從社會學還是經濟學意義上說，都具有顯著的滯后性。教育所產生的

10、社會效益無法具體衡量。有些地方甚至狹隘認為地方培養(yǎng)的大學生，畢業(yè)后基本不返回家鄉(xiāng)，這是“為人作嫁”，無效益可言；甚至部分短視的人還覺得，花大代價辦教育，任期效益微乎其微，遠不如興辦實業(yè)顯著。這些想法盡管在理論上擺不上臺面，但在現實生活中是有市場的。不良的教育還會產生社會負效應。有些學校視升學率為教育最大的產出，長期忽視對學生心理品質的培養(yǎng)和良好德性的養(yǎng)成，這種做法對社會整體文明素質的消解和對學生全面發(fā)展的貽誤難以估算，已經引起社會高層的關注。3、成本的轉移和泛化問題。不少學校在確保學校教職工人員總體支出費用不變的情況下，通過強制加班加點、加大教職員工工作量、惡性擴大單個班級的生數等手段，來減少

11、學校投入，這不僅侵害了廣大教職工的勞動權益，而且還侵犯了學生法定的教育公平原則，這是一種教育成本的轉移和泛化現象。建立科學的教育成本觀，加強教育的成分管理和開放意識，實現教育的良性運行和發(fā)展，當前亟待解決以下幾個問題：一、依法賦予學校以更大的辦學自主權，使學校成為具有法人資格的辦學運行實體，逐步建立和完善教育資產運營機制。應該承認，中小學的辦學自主權，較前已有很顯著的進步，但對照教育法之規(guī)定和時代發(fā)展的要求，仍有很大的距離。在計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，教育在體制上仍是一個堅固的堡壘，建制中小學面向何處招生?招多少學生 ?學什么課程 ?這些問題還要求由政府主管部門決定。這種以農業(yè)社會的觀念

12、、手工業(yè)時代的運作方式和鐵飯碗體制下的心態(tài)來操作教育的模式，弊端已經充分顯現。隨著依法治教力度的加大和政府管理職能的淡化，不少人開始思考教育應該“如何管”和“管到什么份上”的問題，所謂由直接到簡接、由具體到整體、由硬性到軟性等原則，正在逐步得到實施。但辦學體制的改革始終沒有涉及到產權領域。在建制中小學中建立起清晰的責任共同體和民辦學校那樣的資產運營機制，遵循市場經濟法則，促進教育快速、持續(xù)、健康發(fā)展的工作，尚任重道遠。二、強化教育成本理念，改革教育財政投入制度。要在建制中小學中普通輸入教育成本的理念，前提條件是徹底打破學校對教育財政撥款的信賴心理，促成教育競爭機制的形成。作為發(fā)展社會公益事業(yè)的

13、責任主體，政府自然責無旁貸，但有限的教育資源如何配置，如何引導學校面向市場求生存，值得思考。改革傳統“切蛋糕”式的財政撥款機制，通過市場來配置教育資源，應是基本的分配取向。從教育投資體制來看，一個有效率的教育投資體制應是財政資金和民間資本共同參與的方式。大力扶助民辦教育，在民辦教育和公辦教育之間引入平等的競爭機制，進一步深化教育的市場化進程，既可以彌補教育經費的相對不足，又可以提高基礎教育財政經費的使用效率，是治本之策。浙江省長興縣以市場機制為導向，對基礎教育投資體制進行改革，從2001年起實施教育券制度，直接以可兌券的形式向學生提供了教育福利，然后由學生自主選擇就讀學校，打破了教育制度的僵化

14、，調動了所有辦學機構的競爭意識和成本管理積極性，(內容見教育與經濟2003 年第 2 期)其中得失值得我們深思。三、改革現有的學校財務會計制度，逐步建立起帶有現代企業(yè)財務會計制度特征的學校財務會計制度。學校不是企業(yè)，但學校的財務管理必須向現代企業(yè)看齊。中小學校財務制度第四條指出：“中小學校財務管理的主要任務是合理編制學校預算；依法多渠道籌集事業(yè)資金；加強核算，提高資金使用效益；加強資產管理，防止國有資產流失；建立健全財務規(guī)章制度；對學校經濟活動進行財務控制和監(jiān)督；定期進行財務分析，如實反映學校財務狀況?！睂嶋H上，目前建制中小學會計核算不健全，帳目混亂，會計數據失真現象比較嚴重。沒有健全合理的財務會計制度，不能按規(guī)定定期結帳和處理日常事項，特別是“待處理財產損溢”即學校負債長時期掛帳，這些必將嚴重影響著學校的成本管理。建議如下：1、進一步建立健全內部稽核制度和內部牽制機制；