事業(yè)單位概述

1、事業(yè)單位概述一、事業(yè)單位的內(nèi)涵事業(yè)單位的概念是我國所特有的，世界上其他國家沒有事業(yè)單位這 樣的稱謂。國際上通常把類似于我國事業(yè)單位的機構(gòu)稱之為社會公益性 組織或公共機構(gòu)，主要指學(xué)校、醫(yī)院、協(xié)會、孤兒院等部門。事業(yè)單位 作為一種社會組織，產(chǎn)生于新中國建立之初，但當(dāng)時還未稱其為事業(yè)單 位?！笆聵I(yè)單位”是我國計劃經(jīng)濟體制下特有的概念。1955年，第一屆 全國人大第二次會議關(guān)于1954年國家決算和1955年國家預(yù)算的報 告中首次使用了 “事業(yè)單位”這一名詞。我國于1956年6月15日的 第一屆全國人民代表大會第三次會議上采用了 “國營企業(yè)和事業(yè)收入” 這樣的表述方式，把“事業(yè)”與“企業(yè)”作為同等的社會

2、組織結(jié)構(gòu)并列。 從此，“事業(yè)”在我國原來的計劃經(jīng)濟體制下具有新的含義，特指沒有 生產(chǎn)收入，由國家經(jīng)費開支的事業(yè)。1963年7月，國務(wù)院關(guān)于編制 管理的暫行規(guī)定中規(guī)定“凡是為國家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件，促進社 會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費由國家事業(yè)費內(nèi)開 支的單位均為事業(yè)編制。這個定義以經(jīng)費來源為界定標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)了 “事 業(yè)單位”的范圍。伴隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，事業(yè)單位也面臨管理體制的變革。 僅以經(jīng)費來源來規(guī)定事業(yè)單位的范圍，不利于推動事業(yè)單位管理體制的 改革。因此，1984年全國編制工作會議關(guān)于國務(wù)院各部門直屬事業(yè)單 位編制管理試行辦法（討論稿）中規(guī)定：“凡是為國家創(chuàng)造或者

3、改善 生產(chǎn)條件，從事為國民經(jīng)濟、人民文化生活、增進社會福利等項服務(wù)活動，不是以為國家積累資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用 事業(yè)編制”。20世紀(jì)80年代末，我國在改革進程中對事業(yè)單位的經(jīng)費、編制、 勞動計劃等進一步放開，并開始注重事業(yè)單位在社會生活中的獨立地位。 國家統(tǒng)計局、人事部、勞動部、國家計委于1990年聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于 在勞動計劃和統(tǒng)計中劃分企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)單位暫行規(guī)定更加明確了 事業(yè)單位的社會角色和地位。該規(guī)定明確指出：“企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)的 劃分應(yīng)以獨立核算單位作為劃分的基本依據(jù)”，進而把我國事業(yè)單位界 定為“從事為生產(chǎn)和生活服務(wù)以及為提高人民科學(xué)、文化水平和素質(zhì)服 務(wù)的獨立核

4、算單位”。該定義從事業(yè)單位的活動屬性、服務(wù)的目的以及 事業(yè)單位的社會角色對其加以闡釋。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，特別是社會結(jié)構(gòu)的變化和 各項公益事業(yè)的不斷發(fā)展，現(xiàn)實中從事公益服務(wù)的機構(gòu)也在變化和發(fā)展， 為規(guī)范事業(yè)單位的概念，加強政府對事業(yè)單位的管理和監(jiān)督，1998年國 務(wù)院發(fā)布事業(yè)單位登記管理暫行條例，首次對我國事業(yè)單位進行了 規(guī)范性定義，即“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組 織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服 務(wù)組織?！?2004年6月27日國務(wù)院關(guān)于修改事業(yè)單位登記管理暫 行條例的決定再次重申了這個概念。從此，我國事業(yè)單位的概念和 定義得

5、以法制化，政府對事業(yè)單位的宏觀管理體制也不斷走向規(guī)范化。二事業(yè)單位的性質(zhì)從以上可以看出，對事業(yè)單位的界定沒有沿用過去僅以經(jīng)費、編制 等界定方式，而是適應(yīng)事業(yè)單位在改革中逐步進入市場的情況，把握事 業(yè)單位的發(fā)展方向，從事業(yè)單位的設(shè)立宗旨、舉辦主體、活動性質(zhì)等幾 個方面對社會主義市場經(jīng)濟條件下事業(yè)單位的內(nèi)涵做出的新的界定。上 述概念表明事業(yè)單位是指不以營利為目的，主要從事教育、科技、文化、 衛(wèi)生、體育等行業(yè)，以一定的方式向社會公眾提供一定形式的物質(zhì)產(chǎn)品 和精神產(chǎn)品以改善社會公眾的生活，經(jīng)費主要由國家財政撥給，受國家 機關(guān)尤其是政府部門領(lǐng)導(dǎo)的社會組織，從而對事業(yè)單位的性質(zhì)作了規(guī)定。第一，從設(shè)立宗旨來

6、看，新的定義中明確指出，事業(yè)單位是“為了 社會公益目的”，具有公益性。以社會公益為目的，是指追求多數(shù)人的 利益，而非局部的、某一部門或團體的利益。這樣來規(guī)定事業(yè)單位的設(shè) 立宗旨，不僅表明了舉辦事業(yè)單位的目的，而且也將事業(yè)單位與其他社 會組織區(qū)別開來。換言之，一切公共事業(yè)組織，如學(xué)校、醫(yī)院、福利院 等都是為廣大人民群眾提供社會服務(wù)的機構(gòu)，因此，必須把社會效益放 在第一位，不能混同于以營利為目的的企業(yè)。因此，從事業(yè)單位設(shè)立的 宗旨看，我國事業(yè)單位具有非經(jīng)濟性的特點。事業(yè)單位的活動被看成是 社會活動而非經(jīng)濟活動。事業(yè)單位是從事有關(guān)社會公眾的福利和公共利益活動的、非營利性 社會組織，基本上屬于非物質(zhì)產(chǎn)

7、品生產(chǎn)的部門，它所追求的效益主要是 社會效益，而不是經(jīng)濟效益。如中華人民共和國教育法明確規(guī)定， “任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。”中 共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定規(guī)定，“我國衛(wèi)生事業(yè)是 政府實行一定福利政策的社會公益事業(yè)”，“公共衛(wèi)生機構(gòu)是非營利性 公益事業(yè)單位”等等。我國事業(yè)單位所創(chuàng)造的價值大多不直接表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)和貨幣形 態(tài)，它們都是可以多次消費甚至永久性消費的，其間接轉(zhuǎn)化的物質(zhì)產(chǎn)品 和貨幣形態(tài)難以在短期內(nèi)用貨幣估量。誠然，事業(yè)單位不以營利為目的， 并不排除其從事經(jīng)營活動，只是其獲得的贏利不得在所有者和經(jīng)營者之 間分配，只能用于該項公益事業(yè)的發(fā)展。第二，從

8、事業(yè)單位的舉辦主體和經(jīng)費來源來看，新的定義中將事業(yè) 單位的舉辦主體限定在“由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉 辦的”，使事業(yè)單位具有行政性和公有性。這個定義表明我國事業(yè)單位 的舉辦主體是國家機關(guān)，事業(yè)單位的經(jīng)費來源是國家財政供給。這一事 實使我國整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有較明顯的行政性特點。即政府的事業(yè)管 理部門在其所管轄的領(lǐng)域內(nèi)處于絕對主導(dǎo)地位，事業(yè)單位成為政府部門 的附屬，形成了事業(yè)單位與行政管理部門的一體化。改革開放以前，我國的事業(yè)單位基本上由各級黨政機關(guān)和國有企業(yè) 舉辦和所有，少數(shù)屬于集體組織舉辦和所有，幾乎沒有民營和個體。事 業(yè)單位的經(jīng)費主要來自國家財政，事業(yè)單位實際上是作為國家機關(guān)

9、的支 撐和延伸，成為我國公共部門的重要組成部分。改革開放以后，隨著多 種所有制形式的共同發(fā)展，也出現(xiàn)了一些民營和個體的從事公益服務(wù)的 單位，但職工人數(shù)比例較小。1998年國務(wù)院發(fā)布的事業(yè)單位登記管理 暫行條例和民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例從所有制上將我國 原有的事業(yè)單位一分為二，事業(yè)單位成為國家為了社會公益目的，由國 家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、 衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織；民辦非企業(yè)單位是企事業(yè)單位、社會團體 和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社 會服務(wù)活動的社會組織。因此，凡利用國有資產(chǎn)（不僅包括現(xiàn)金、存款 和存貨等流動資產(chǎn)，房

10、屋、設(shè)備等固定資產(chǎn)，還包括專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、 著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)、商譽等無形資產(chǎn)）舉辦的公益服務(wù) 組織都是事業(yè)單位，公有性成為事業(yè)單位的基本屬性。第三，從事業(yè)單位的活動屬性上看，事業(yè)單位是“社會服務(wù)組織” 具有社會服務(wù)的屬性和實體性。事業(yè)單位是專門從事為國家經(jīng)濟建設(shè)和 社會發(fā)展提供公共服務(wù)的社會組織，其目的在于發(fā)揮支持、保障和促進 作用，滿足公民日益增長的物質(zhì)和文化生活需要。它們或者為國家經(jīng)濟 建設(shè)培養(yǎng)和輸送不同層次的人才，或者為公民提供基本的健康服務(wù)，或 者致力于保障和促進社會福利，或者致力于文化藝術(shù)建設(shè)，為人民群眾 提供精神方面的服務(wù)和保障等等。事業(yè)單位對外一般都不履行社會管理

11、職能，沒有任何強制手段，不同的事業(yè)單位之間也不存在領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān) 系。而且，事業(yè)單位的公益服務(wù)內(nèi)容和形式是由服務(wù)對象的不同需求決 定的，只有滿足對象的特定需要，事業(yè)單位的服務(wù)才是有效的。我國事業(yè)單位與機關(guān)和企業(yè)一樣，都是實體化和職業(yè)化的社會組織。 實體性是事業(yè)單位與社會團體得以區(qū)別的基本特征，因為社會團體是由 個人會員或單位會員組成的松散型的社會組織，組織成員大多數(shù)是非職 業(yè)性的，其專職人員占社會成員總數(shù)的比例極小；而事業(yè)單位的所有成 員都是以本單位的工作為職業(yè)工作，與單位形成相對固定的人事雇傭關(guān) 系，獲得基本的工資收入。三、事業(yè)單位的類別事業(yè)單位的主要職能是為生產(chǎn)服務(wù)，為改善人民文化生活服務(wù)，

12、為 增進社會福利服務(wù)。作為社會服務(wù)組織，它不同于國家機關(guān)，也不同于 政黨和企業(yè)，它是通過提供精神產(chǎn)品和服務(wù)，滿足人們發(fā)展和享受的需 要。因此，事業(yè)單位的服務(wù)對象是整個社會的各個領(lǐng)域與方面，這一點 決定了事業(yè)單位的分布領(lǐng)域也十分的廣泛。通常所說的教育、科技、文 化、衛(wèi)生等只是事業(yè)單位的幾個主要領(lǐng)域。根據(jù)事業(yè)單位面向的行業(yè)領(lǐng) 域的差異，我國現(xiàn)行的事業(yè)單位分為10多個大類，100多個小類。這 是一種傳統(tǒng)的事業(yè)單位分類，也是最基本的分類。這種分類在事業(yè)單位 的干部人事管理、機構(gòu)編制統(tǒng)計、規(guī)?？刂啤⒔Y(jié)構(gòu)平衡以及制定機構(gòu)編 制標(biāo)準(zhǔn)等多項政府管理活動中被普遍應(yīng)用。按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類 的標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位大致可

13、以分為三類：一是按行業(yè)分類別，大致分為教育、科研、勘察設(shè)計、勘探、文化、 衛(wèi)生、體育、新聞出版、農(nóng)林牧水、交通、氣象、地震、海洋、環(huán)保、 測繪、信息咨詢、標(biāo)準(zhǔn)計量、知識產(chǎn)權(quán)、進出口商檢、城市公用、物資 倉儲、社會福利、經(jīng)濟監(jiān)督、機關(guān)后勤及其他25個行業(yè)類別。二是按資金的來源進行分類，可分為全額撥款事業(yè)單位（沒有穩(wěn)定 的經(jīng)常性收入或收入較少，各項支出全部或主要靠國家預(yù)算撥款的單 位）、差額撥款事業(yè)單位（有一定數(shù)量穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，但還不足以 抵補本單位的經(jīng)常性支出，支大于收的差額需國家預(yù)算撥款補助的單位） 和自收自支事業(yè)單位（有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，可以抵補本單位的經(jīng)常性 支出的單位）。三是按性質(zhì)和

14、特點分類，可分為具有非政府公共機構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)單 位，如社會科學(xué)聯(lián)合會、社會科學(xué)院、基礎(chǔ)理論研究所、圖書館、博物 館、計劃生育協(xié)會等；具有一定經(jīng)濟效益的公益性事業(yè)單位，如養(yǎng)老院、 大專院校、中小學(xué)校、重要的醫(yī)療衛(wèi)生單位、療養(yǎng)院、考試管理中心等； 具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位，如從事應(yīng)用技術(shù)研究科研院所、廣 播電視臺、報紙、刊物和出版社、城市公用方面的市政管理、房產(chǎn)管理、 園林設(shè)計等單位。事業(yè)單位主要類別如下：1.教育事業(yè)單位。作為從事各種公共教育教學(xué)以及為教育教學(xué)提供 指導(dǎo)和服務(wù)的各類社會公益性組織，教育事業(yè)單位是我國各類人才的最 大輸出港，是現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，事關(guān)國民整體素質(zhì)的提高。教育事業(yè)

15、 單位是我國事業(yè)單位的主體，目前其工作人員規(guī)模達到約1404萬人， 大約占目前我國事業(yè)單位工作人員規(guī)模的一半。教育事業(yè)單位主要包括：基礎(chǔ)教育單位，如中小學(xué)、幼兒園、托兒 所等；中等教育單位，如各類中等專業(yè)學(xué)校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校、中等 師范學(xué)校、技工學(xué)校等；高等教育單位，如各類大專院校、獨立設(shè)置的 研究生院（部）等；成人教育單位，如各類干部管理院校、教育（進修） 學(xué)院、黨校、團校、職工大學(xué)、夜大學(xué)、廣播電視大學(xué)、函授學(xué)校、講 師團、各類培訓(xùn)中心等；特殊教育單位，如各類工讀學(xué)校、盲聾啞學(xué)校、 教會學(xué)校等。2 .衛(wèi)生事業(yè)單位。衛(wèi)生事業(yè)單位是指社會提供疾病預(yù)防控制、醫(yī)療 救治、健康保健和計劃生育服務(wù)等

16、的組織機構(gòu)。衛(wèi)生事業(yè)單位的工作人 員規(guī)模目前約452萬人，占目前我國事業(yè)單位工作人員總規(guī)模的17% 左右。衛(wèi)生事業(yè)單位主要包括：醫(yī)療事業(yè)單位，如各類醫(yī)院、衛(wèi)生院、保 健院（站）等；衛(wèi)生防疫檢疫事業(yè)單位，如疾病預(yù)防控制中心、各類地 方病防治院（所）站、防疫站（所）、檢疫所（站）等；血液事業(yè)單位， 如采血中心（站）、血庫等；計劃生育事業(yè)單位，如計劃生育技術(shù)指導(dǎo) 中心（站）、婦幼保健院（所、站）等；衛(wèi)生檢驗事業(yè)單位，如藥品檢 驗所（站）、食品檢驗所（站）等；衛(wèi)生監(jiān)督單位，如衛(wèi)生監(jiān)督所、站 等。3.農(nóng)業(yè)事業(yè)單位。農(nóng)業(yè)事業(yè)單位是指向農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁 業(yè)、水利業(yè)提供公益服務(wù)以及從事農(nóng)林牧漁水等行業(yè)資

17、源的開發(fā)、保護 和技術(shù)推廣服務(wù)的組織機構(gòu)。農(nóng)業(yè)事業(yè)單位主要包括：農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣事業(yè)單位，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣 站、農(nóng)經(jīng)站、林業(yè)站、水利站、畜牧獸醫(yī)站、水產(chǎn)站、農(nóng)業(yè)機構(gòu)推廣站 等；良種培育事業(yè)單位，如種子（苗圃）站、實驗（養(yǎng)殖、試驗）站、 良種配種站等；綜合服務(wù)事業(yè)單位，如土肥站、水土保持站、植物（森 林防災(zāi)）保護站（所）、農(nóng)業(yè)（林業(yè)）自然保護區(qū)管理機構(gòu)等；動植物 防疫檢疫事業(yè)單位，如動植物防疫（站）、檢疫所（站）等；水文事業(yè) 單位，如水文勘測站、水流域管理（所）、水文站等。.科技事業(yè)單位。作為對自然、社會和思維知識體系的某一領(lǐng)域或 某一方面進行研究，并將研究成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，直接或間接為國民經(jīng) 濟和社

18、會發(fā)展提供基礎(chǔ)性或公益性服務(wù)的組織機構(gòu)，科技事業(yè)單位是我 國龐大事業(yè)單位的組成部分?？萍际聵I(yè)單位主要包括：自然科學(xué)研究單位，如基礎(chǔ)型科研院所、 應(yīng)用型科研院所等；社會科學(xué)研究事業(yè)單位，如基礎(chǔ)理論研究院所、人 文歷史研究院所、綜合性科學(xué)研究單位。.文化事業(yè)單位。文化事業(yè)單位是指從事藝術(shù)、圖書文獻、文物、 新聞出版、廣播影視制作、音像品制作以及其他為滿足人民群眾精神生 活需要而進行創(chuàng)作、演出或展覽活動和為群眾性文化活動提供場館服務(wù) 的組織機構(gòu)。文化事業(yè)單位主要包括：演出事業(yè)單位，如各類演出團（院、隊） 等；藝術(shù)創(chuàng)作事業(yè)單位，如藝術(shù)創(chuàng)作院所、藝術(shù)制作中心、音像影視制 作中心等；圖書文獻事業(yè)單位，如圖

19、書館、檔案館、文獻情報中心等； 文物事業(yè)單位，如文物保護站、文物考古隊（所）、博物館、紀(jì)念館等; 群眾文化事業(yè)單位，如群眾藝術(shù)館、文化館（站、宮）、青少年宮、俱 樂部等；廣播電視事業(yè)單位，如廣播電臺（站）、電視臺、轉(zhuǎn)播臺（站） 等；報刊事業(yè)單位，如各類報社、期刊社等；編輯事業(yè)單位，如各類編 輯部、黨史編纂室、地方志編纂室等；新聞出版事業(yè)單位，如各類圖書 出版社、音像出版社、電子出版社、新聞中心、新聞社等。.體育事業(yè)單位。體育事業(yè)單位是指從事體育競技比賽和為體育競 技比賽及群眾性體育活動提供培訓(xùn)和場館服務(wù)的組織機構(gòu)。體育事業(yè)單位主要包括：體育競技事業(yè)單位，如各類運動隊、俱樂 部等；體育設(shè)施事業(yè)單

20、位，如各類訓(xùn)練基地、比賽場館等。.城市公用事業(yè)單位。城市公用事業(yè)單位是指從事市政公用設(shè)施的 養(yǎng)護、維護、管理以及園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)管理并提供相關(guān)公益服務(wù)的 組織機構(gòu)。城市公用事業(yè)單位主要包括：園林綠化事業(yè)單位，如園林綠化隊 （站）、公園、游樂園等；城市環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位，如環(huán)衛(wèi)所、清潔衛(wèi)生隊 （站）、管道疏通隊（站）；市政建設(shè)事業(yè)單位，如市政工程隊、市政 工程維護隊等；房地產(chǎn)服務(wù)事業(yè)單位，如住房公積金管理中心、房屋建 設(shè)服務(wù)中心、房地產(chǎn)交易中心、房屋安全鑒定所（站）等。另外，城市的公共交通、給排水、供電、供氣等在很長時間內(nèi)也在 這一范圍內(nèi)。8.交通事業(yè)單位。交通事業(yè)單位是指承擔(dān)公路、航道建設(shè)維護、管

21、 理和交通規(guī)費征收任務(wù)，并提供相關(guān)公益服務(wù)的組織機構(gòu)。交通事業(yè)單位主要包括：公路建設(shè)維護事業(yè)單位，如公路養(yǎng)護段 （站）、公路工程監(jiān)理站（處）、公路工程造價管理站、公路管理局（處、 所）等；公路運輸管理事業(yè)單位，如公路運輸管理局（處、所）、汽車 檢測中心（站）等；交通規(guī)費征收事業(yè)單位，如稽查征費管理局（處、 所）等；航務(wù)事業(yè)單位，如航務(wù)港監(jiān)船舶檢驗局（處、所）、航道養(yǎng)護 段（站）、救助打撈隊等。.社會福利事業(yè)單位。社會福利事業(yè)單位是指從事關(guān)乎社會福祉的 公益事業(yè)，為社會上的離退休人員、鰥寡孤獨人員和殘疾人提供服務(wù)的 組織機構(gòu)。社會福利事業(yè)單位主要包括：福利事業(yè)單位，如養(yǎng)老院、福利院、 孤兒院等；

22、康復(fù)治療事業(yè)單位，如干休所、榮軍院、療養(yǎng)院、休養(yǎng)所、 傷殘軍人醫(yī)院、殘疾人康復(fù)中心、殘疾人用品供應(yīng)站等；殯葬事業(yè)單位， 如殯儀館、火葬場等。.機關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位。機關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位是指承擔(dān)機關(guān) 事務(wù)性工作以及為機關(guān)工作和生活提供各類后勤保障服務(wù)的組織機構(gòu)。機關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位主要包括：食堂、水電班、車隊、小賣部、 門診部、醫(yī)務(wù)所等；修繕事業(yè)單位，如修繕隊等；文印通訊事業(yè)單位， 如總機班、文印室、印刷所等；接待服務(wù)事業(yè)單位，如招待所、賓館等。11.社會中介事業(yè)單位。社會中介事業(yè)單位是指運用一定手段，為 機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織或公民等提供法律、政策、信息和技術(shù)咨 詢以及為人才、執(zhí)業(yè)資格評估

23、等提供服務(wù)的組織機構(gòu)。社會中介服務(wù)事業(yè)單位主要包括：信息咨詢事業(yè)單位，如信息中心、 咨詢服務(wù)中心（站）等；技術(shù)咨詢事業(yè)單位，如技術(shù)創(chuàng)新中心、技術(shù)交 流中心、計算機中心（站）等；職業(yè)介紹（人才交流）事業(yè)單位，包括 職業(yè)介紹中心、人才交流中心等；經(jīng)濟鑒證類社會中介事業(yè)單位，如律 師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、價格事務(wù)所、專利事務(wù)所、商 標(biāo)事務(wù)所、版權(quán)事務(wù)所、交易所等。此夕卜，還有氣象、環(huán)境保護、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測、知識產(chǎn)權(quán)保護以 及銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管、電力監(jiān)管等各類獨立監(jiān)管單位。、事業(yè)單位存在的社會基礎(chǔ)每一種社會組織的產(chǎn)生都是由于社會的需要而產(chǎn)生的。事業(yè)單位既 不同于政府行政機關(guān)，不

24、同于非政府組織，也不同于企業(yè)及人民團體， 其存在有著客觀的社會基礎(chǔ)。1.滿足公共需要。事業(yè)單位的產(chǎn)生與公共需要緊密相連。公共需要 意指處理公共事務(wù)的要求。公共事務(wù)是個人和企業(yè)不愿做或做不好，而 又涉及全體成員共同利益的那些事務(wù)。公共事務(wù)早在原始社會氏族部落 中就已產(chǎn)生，并由專人從事。隨著政府的產(chǎn)生和氏族的消亡，這些公共 事務(wù)便由政府承擔(dān)，并成為政府職能的組成部分。公共事務(wù)中那些帶有 強制性、專業(yè)性、權(quán)力性，如公安、司法、稅收，需要專門的政府行政 部門去完成；有些則帶有專業(yè)性、具體性，如教育、科研、衛(wèi)生防疫等， 需要專門業(yè)務(wù)機構(gòu)及事業(yè)單位去完成。因此，事業(yè)單位的產(chǎn)生與公共需要有著直接的聯(lián)系。2

25、.彌補市場缺陷。事業(yè)單位為社會提供的是純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn) 品。純公共產(chǎn)品具有消費的不可分割性和非排他性，生產(chǎn)具有非競爭性， 必須由政府無償提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于純公共產(chǎn)品和私人物品之間 的公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可以由政府無償提供也可以按照營利原則由 市場提供。若完全由政府提供不僅財力難以達到，而且也使社會效益受 到影響。但若完全由市場提供，由于市場自身的缺陷，也會造成種種問 題，使社會成員的利益受到損害。因此，事業(yè)單位的產(chǎn)生有利于彌補市 場在這方面的缺陷和不足。3.節(jié)制政府失靈。政府失靈主要是指政府單純依靠行政約束機制、 無力達到預(yù)期的公共目標(biāo)。為了節(jié)制政府失靈，縮減政府失效的影響， 對于

26、行政指揮往往失效而又不能單純依靠市場調(diào)節(jié)的事項，對于既要體 現(xiàn)政府意圖，而又不能進行行政干預(yù)的問題，政府有必要設(shè)置若干非權(quán) 力部門專門從事這類事業(yè)，這是在政府與市場之間國家機構(gòu)設(shè)置的最佳 選擇，也是事業(yè)單位產(chǎn)生和存在的重要依據(jù)。.防止契約失效。契約失效是指在社會活動中由于信息不對稱而導(dǎo) 致的交易要約作用失效。為避免和減弱由于“契約失效”而給消費者帶 來的損害，必須尋求一種可以降低監(jiān)督成本、保障權(quán)益的制度安排，將 不以營利為目的的公益性事業(yè)單位引入后，有利于解決準(zhǔn)公共物品乃至 私人物品提供的信息不對稱問題，從制度上為消費者提供一種非契約性 的名譽保證。.彌補志愿不足。世界各國的實際情況表明，依靠

27、社會募集資金只 能維持一小部分公益事業(yè)的支出，志愿捐款只占公益事業(yè)開支的一小部分。因此，事業(yè)單位的運作只能主要依靠政府的財政資金支持。五、事業(yè)單位改革科學(xué)界定事業(yè)單位性質(zhì)，分類管理和推進改革事業(yè)單位機構(gòu)改革，必須以鄧小平理論、江澤民同志“三個代表” 的重要思想和黨的基本路線為指導(dǎo)，結(jié)合國家關(guān)于教育、科研、文化、 衛(wèi)生等體制改革的要求，適應(yīng)中國加入WTO對行政體制的需要，堅持 管理現(xiàn)代化，行政決策和執(zhí)行分離的原則；堅持政事分開、企事分開的 原則；實行舉辦主體多元化，鼓勵社會力量積極參與發(fā)展各項社會事業(yè)， 實現(xiàn)政府有所為，有所不為；適應(yīng)建立公共財政的需要，合理調(diào)整社會 事業(yè)資源配置，調(diào)整布局和結(jié)構(gòu)

28、，精干機構(gòu)和人員，減輕財政負擔(dān)，提 高經(jīng)濟和社會效益；建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要和符合事業(yè) 單位自身發(fā)展規(guī)律，充滿生機與活力的管理體制、運行機制和自我約束 機制。改革總的方向是：確立科學(xué)化的總體布局，堅持社會化的發(fā)展方 向，推進多樣化的分類管理，實行制度化的總量控制。事業(yè)單位的復(fù)雜性和多樣性，決定事業(yè)單位的機構(gòu)改革不可能用一 個模式、一種政策，必須針對不同類型的事業(yè)單位，制訂不同的政策和 措施，分類推進事業(yè)單位的機構(gòu)改革。對事業(yè)單位的分類，既要從機構(gòu) 改革和機構(gòu)編制管理的實際需要出發(fā)，又要從有利于提高事業(yè)單位的社 會效益和經(jīng)濟效益，增強事業(yè)單位的活力出發(fā)。目前宜將事業(yè)單位按照 功能（承

29、擔(dān)的任務(wù)）分類和按照行業(yè)分類相結(jié)合的方法。按照功能分類， 便于根據(jù)不同類型的事業(yè)單位制訂不同的政策（如制訂不同的經(jīng)費供給 渠道、財務(wù)管理規(guī)則、干部人事制度和社會保障體系）；按照行業(yè)分類， 便于同國家關(guān)于教育、科研、文化、衛(wèi)生等體制改革的方針政策相銜接， 同時也便于具體操作和分類分行業(yè)推進改革。在事業(yè)單位的改革中按功 能分類和按行業(yè)分類，兩者不可偏廢，必須互相聯(lián)系。首先按事業(yè)單位的功能進行分類。根據(jù)目前事業(yè)單位在社會政治生 活中的不同功能，可將事業(yè)單位大體分為三種類型：一是行政執(zhí)行類：主要是指依據(jù)國家法律、法規(guī)的規(guī)定，受政府委 托承擔(dān)具體行政行為或為政府行政行為提供保障服務(wù)的單位。這些單位 從事

30、行政執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督、經(jīng)濟社會管理、行政保障等事務(wù)，一般都沒 有經(jīng)濟效益，如各級政府和部門的派出機構(gòu)、政策研究機構(gòu)、各類執(zhí)法 機構(gòu)、基層財政所等。這一類事業(yè)單位的改革和管理要與行政管理體制 改革統(tǒng)一等考慮，要適應(yīng)行政決策與行政執(zhí)行逐步分離的發(fā)展趨勢，逐 步建立符合中國國情的行政執(zhí)行機構(gòu)的法律規(guī)范。行政執(zhí)行類事業(yè)單位只允許國家和政府舉辦，經(jīng)費來源完全靠政府 財政撥款，有執(zhí)法收入的單位要嚴(yán)格實行“收支兩條線”的辦法，其工 作人員要參照公務(wù)員進行管理，法人代表或領(lǐng)導(dǎo)班子和國有資產(chǎn)均應(yīng)按 管理權(quán)限進行嚴(yán)格管理和監(jiān)督，對成立這類機構(gòu)和增加編制也應(yīng)從嚴(yán)從 緊，并逐步做到依法規(guī)范。二是社會公益類：主要是指承擔(dān)

31、國家交辦的發(fā)展公益事業(yè)的任務(wù)， 面向社會提供普遍服務(wù)的單位。如普通中小學(xué)、普通高校、黨校、婦幼 保健、衛(wèi)生防疫、基礎(chǔ)科學(xué)和社會科學(xué)研究單位等。這些單位一般不具 備有償經(jīng)營和自我發(fā)展的能力，需要政府財政提供支持。社會公益類事 業(yè)單位的改革，要適應(yīng)建立公共財政體制的需要，根據(jù)經(jīng)濟和社會的發(fā) 展，財政承受能力等情況，合理布局，調(diào)整結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制發(fā)展規(guī)模和 增長幅度。要按照社會公益類事業(yè)單位所承擔(dān)的業(yè)務(wù)項目和服務(wù)職能的 多少，核定其人員編制和財政補貼。對于長期不承擔(dān)或較少承擔(dān)相應(yīng)的 項目和服務(wù)職能的，原有財政撥付的經(jīng)費，要逐年減少，必要時對其機 構(gòu)和人員編制進行壓縮和調(diào)整。對既有社會公益性職能，又有經(jīng)

32、營開發(fā) 性職能的綜合性事業(yè)單位，要根據(jù)具體情況，將公益性的職能與經(jīng)營開 發(fā)性的職能的機構(gòu)和人員分離出來，其中承擔(dān)公益性職能的為事業(yè)單位， 承擔(dān)經(jīng)營開發(fā)性職能的轉(zhuǎn)制為企業(yè)。對一時難以分開的，也要暫時實行 “一院（所）兩制”的方針，在經(jīng)費供給上、人員編制上區(qū)別對待。對社會公益類事業(yè)單位，要適當(dāng)下放干部和人事管理的自主權(quán)，全 面推行聘用制度。逐步建立全國統(tǒng)一的公益類事業(yè)單位社會保障制度， 其經(jīng)費由財政、單位和個人共同承擔(dān)。三是經(jīng)營開發(fā)類：一般不承擔(dān)國家的指令性任務(wù)，而是承擔(dān)國家允 許、提倡和鼓勵的公益事業(yè)任務(wù)，其產(chǎn)品帶有一定的公益性，同時可以 轉(zhuǎn)化為商品。如新聞出版、廣播電視、產(chǎn)品和技術(shù)開發(fā)研究單位

33、、各類 中介服務(wù)性機構(gòu)、各種健身、康復(fù)、娛樂等文化體育場館、設(shè)施、招待 所、印刷廠、服務(wù)中心、基層農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機構(gòu)等單位。這些單位一 般都具備有償經(jīng)營和自我發(fā)展的能力，有相對穩(wěn)定的收入來源。對這一 類單位的改革，主要是實行社會化和市場化，逐步削減財政補貼，盡可 能實行企業(yè)化管理和轉(zhuǎn)制為企業(yè)。有條件的可以實行投資主體多元化， 鼓勵社會力量興辦或各種形式的聯(lián)合舉辦，也可以民辦公助或公辦民助， 除少數(shù)必須由政府舉辦外，政府原則上不再出資舉辦。對經(jīng)營開發(fā)類事業(yè)單位的財政補貼要逐年遞減。為鼓勵社會各方舉 辦公共事業(yè)的積極性，可通過設(shè)立公共基金和稅收優(yōu)惠政策的辦法來加 以扶持，要逐步用依法進行法人登記來

34、取代現(xiàn)行的機構(gòu)編制的行政審批。經(jīng)營開發(fā)類事業(yè)單位的干部人事管理制度、財務(wù)管理制度和社會保障可 參照現(xiàn)代企業(yè)機制運作。盡可能下放生產(chǎn)經(jīng)營和人事管理的自主權(quán)。社 會保障應(yīng)逐步納入企業(yè)社會保障體系。積極推動有條件的經(jīng)營開發(fā)類事 業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)。2實行政事分開“政事分開”實質(zhì)上包括政府和事業(yè)單位的兩方面改革。實現(xiàn)“政事 分開”，政府是主導(dǎo)，只有政府下決心轉(zhuǎn)變職能，按照“有所為，有所不 為”的原則，認真規(guī)范政府與事業(yè)單位的關(guān)系，才能為事業(yè)單位改革創(chuàng)造 必要的條件。市場經(jīng)濟是利益多元化的經(jīng)濟，政府職能轉(zhuǎn)變牽涉到政府 工作人員的切身利益，是難度最大的改革。事業(yè)單位改革是我國政治體 制改革的一個重要方面，不

35、可能單兵突進取得成功，需要與政府改革相 配套，相輔相成。3建立有中國特色的現(xiàn)代事業(yè)制度現(xiàn)代事業(yè)制度是指與中國社會主義市場經(jīng)濟體制和各項事業(yè)自身發(fā) 展規(guī)律相適應(yīng)的一整套事業(yè)管理制度，它是有關(guān)現(xiàn)代事業(yè)組織的事業(yè)法 人制度、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度、事業(yè)人事制度、事業(yè)財務(wù)制度、運行管理制度、 事業(yè)評估制度、事業(yè)社會保障制度等各項管理制度的總稱。它既不同于 中國傳統(tǒng)的事業(yè)管理制度，也不能完全照搬外國的管理模式，而是符合 中國國情并具有中國特色的新型事業(yè)管理制度。它的特征是：政事分開， 責(zé)任明確，多元投資，科學(xué)管理，強化約束?，F(xiàn)代事業(yè)制度應(yīng)當(dāng)具備以 下特點：法人地位明確，主要職責(zé)清晰，治理機制健全，文化管理為主。在

36、我國事業(yè)單位改革已有的基礎(chǔ)上，國家將現(xiàn)有的事業(yè)單位按照國 家應(yīng)當(dāng)提供的公共物品的種類及水平劃分為營利性及非營利性兩大類， 并引導(dǎo)營利性的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。國外非營利性機構(gòu)絕大多數(shù)都已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化，使得非營利性事業(yè) 成為獨立于政府與企業(yè)之外的“第三部類”。我國也將向這一方向努力， 最終使我國的非營利機構(gòu)基本實現(xiàn)社會化。其主要標(biāo)志是：社會力量成 為舉辦非營利機構(gòu)的主體，非營利機構(gòu)的收入主要來自社會，有大量的 志愿人員在非營利機構(gòu)中工作，非營利機構(gòu)成為社會服務(wù)的主要創(chuàng)新源 泉。我國事業(yè)單位的改革要逐步與國際接軌，國外卜特別是西方國家的公 共行政改革可以提供許多值得我們借鑒的經(jīng)驗。西方國家的行政

37、改革， 其實質(zhì)是探討適應(yīng)知識經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展時代的政府公共行政模 式。借鑒國外卜公共行政改革的經(jīng)驗，我國事業(yè)單位未來將形成兩種性質(zhì) 不同的社會組織。一種是市場化、企業(yè)化、以營利為目的的社會組織， 它們不具有社會管理職能；另一種是非營利組織，它們具有一定的社會 公益和社會管理職能。六、事業(yè)單位的發(fā)展方向1、社會化是事業(yè)單位的發(fā)展方向事業(yè)單位社會化的主要精神實質(zhì)，是要逐步改變事業(yè)單位完全由國 家辦、部門管、財政養(yǎng)的狀況。事業(yè)單位面向社會服務(wù)，應(yīng)是事業(yè)單位 發(fā)展的主要方向。和發(fā)達國家相比，與我國社會經(jīng)濟需要和人民群眾要求相比，事業(yè) 單位的數(shù)量還遠遠不夠。目前國家財力有限，資金短缺，單純靠國家出

38、 資舉辦很不現(xiàn)實。因此，事業(yè)單位實行國家與社會共同興辦已成必然。應(yīng)采取積極措施，鼓勵并支持社會力量興辦事業(yè)單位。除報社、出版社、 廣播電視臺、保密的研究單位及其他必須由國家控制的事業(yè)單位外，- 般事業(yè)單位在政策上都鼓勵集體、企業(yè)、個人和社會其他力量興辦，同 時允許多種形式的聯(lián)辦。適度實行事業(yè)單位的股份制，多渠道吸收舉辦 和發(fā)展事業(yè)單位的資金。事業(yè)單位試行股份制的目的，在于盡快把事業(yè) 單位推向市場，與經(jīng)濟建設(shè)相結(jié)合，減少國家財政的沉重負擔(dān)，但又不 減少整個事業(yè)發(fā)展的投人。促進全社會共同來辦事業(yè)，使事業(yè)單位有一 個寬松的發(fā)展環(huán)境，以適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的客觀需要。發(fā)展社區(qū) 事業(yè)單位，對托兒所、紡

39、兒園、文化站、簡易門診部等人民群眾普遍需 要，而且服務(wù)半徑愈小愈能方便群眾的事業(yè)單位，可以試行特定的“社 區(qū)化,即由一定地理域內(nèi)的單位（不分隸屬關(guān)系和單位性質(zhì)）或居民集資 興辦，這些事業(yè)單位應(yīng)首先保證為社區(qū)內(nèi)的集資者提供優(yōu)惠服務(wù)。建立 各種專項事業(yè)單位發(fā)展基金會，吸收社會和澎卜的捐贈，主要用于舉辦 和發(fā)展公益性的事業(yè)單位。根據(jù)事業(yè)服務(wù)分為直接服務(wù)和間接服務(wù)的特點，將加大事業(yè)單位與 服務(wù)對象結(jié)合的力度和廣度。發(fā)展的重點是直接服務(wù)的事業(yè)單位，間接 服務(wù)的事業(yè)單位也要通過改革縮短與服務(wù)對象的距離，拓寬服務(wù)酌范疇。直接服務(wù)的事業(yè)單位應(yīng)區(qū)別不同情況，在加強與服務(wù)對象結(jié)合的問 題上，分別采取不同的措施，面

40、向企業(yè)服務(wù)的事業(yè)單位，主要從三個方 面加強與企業(yè)的結(jié)合，一是進入企業(yè)，成為企業(yè)的部門；二是同企業(yè)建 立多種形式的聯(lián)合；三是自我生成為企業(yè)。面向全社會服務(wù)的事業(yè)單位， 主要從兩個方面加強與服務(wù)對象的結(jié)合：一是進行單位內(nèi)部運行機制的 改革，通過這些改革強化它們與服務(wù)對象結(jié)合的內(nèi)部動力；二是通過相 關(guān)環(huán)境條件的改革，加大這些單位與服務(wù)對象結(jié)合的夕陪B吸引力。面向 黨政機關(guān)服務(wù)的事業(yè)單位，重點是加大與服務(wù)對象結(jié)合的廣度，要積極 創(chuàng)造條件，努力做到不僅為主管部門服務(wù)，也為其他部門服務(wù)，為社會 服務(wù)。2、與國際接軌是事業(yè)單位發(fā)展的必然趨勢事業(yè)單位具有非營利性，成為不爭之辭，被大家所接受。1993年， 聯(lián)合

41、國、世界銀行和國際經(jīng)濟合作組織共同對非營利性機構(gòu)的主要性質(zhì) 與特點作出了明確規(guī)范：“向社會提供公益服務(wù)；取之于民，用之于民， 不以營利為目的；可創(chuàng)造盈余但不得分紅，投資者與捐贈者不得享受任 何形式的回報；可得到優(yōu)惠的稅收政策；社會與政策嚴(yán)密審視，有相應(yīng) 的財務(wù)管理制度和監(jiān)督制度；所有權(quán)非私有，不能在市場上交易；不允 許強迫性兼并，可自愿聯(lián)合、合并。結(jié)合國際通用的非營利機構(gòu)的屬性界定，對比我國目前的實有社會 組織實體，應(yīng)該說社會團體、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位都是其組成部 分。根據(jù)我國有關(guān)學(xué)者的研究，非營利組織應(yīng)該具有六個基本特征：一 是“正規(guī)性”，即必須具有正式注冊的合法身份；二是“民間性”，即

42、 應(yīng)從組織機構(gòu)上與政府分離；三是“非營利性”，即不得為其擁有者謀 求利潤；四是“自治性”，即要能控制自已的活動。五是“志愿性”， 即在非營利組織的話動和管理中均有顯著的志愿參與成份；六是“公益 性，即非營利組織要服務(wù)于某些公共目的和為公眾奉獻。社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了全新的社會需求的出現(xiàn)，而舊的社會組織無法滿足 新的社會需求，于是新型的社會組織應(yīng)運而生，它們通過滿足新的社會 需求贏得了生存和發(fā)展的權(quán)利，只能通過為社會提供令人滿意的服務(wù)換 取”生存和發(fā)展的資源。為了便倡己的服務(wù)“令人滿意”，它一方面要 與自己競爭，不斷改進自己的工作以獲得越來越多的社會捐獻；另一方 面要與他人競爭，它還要從“僧多粥少”的有限的慈善資源中贏得盡可 能多的份額。由于創(chuàng)新可以為發(fā)明者帶來更大的發(fā)展機遇，因而創(chuàng)新與 就成為一種最有效的競爭手段，所似競爭使創(chuàng)新成為必需。這種無情的 競爭，將要求非營利組織不斷開發(fā)出新的滿足社會需求的公益項目，也 迫使它不斷完善項目的管理模式和機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，并發(fā)展出一套創(chuàng)新 的激勵機制。由于政府始終處于絕對主異地位，因而非營利組織還沒有能力自主 選擇和開辟自己的生存和發(fā)展空間，基本上處手“拾遺補缺”的地位， 填補由于政府職能轉(zhuǎn)變留下的空間。當(dāng)前，我國己經(jīng)加入了WTO，將有許多活